【正文】 循環(huán)往復(fù)、以至無(wú)窮，這是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，也是行政管理與行政環(huán)境相互關(guān)系的必然 過(guò)程。 二、行政管理與行政環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容 行政管理和行政環(huán)境之間雖也有自然形態(tài)的物質(zhì)、能量和信息的交流，但主要地表現(xiàn)為行政環(huán)境的需要和行政管理對(duì)這種需要的滿足。 第三節(jié) 我國(guó)現(xiàn)階段行政環(huán)境的主要特點(diǎn) 一、和平與發(fā)展 —— 時(shí)代的兩大主題 （一）自 20世紀(jì) 80年代末蘇聯(lián)解體后，世界格局由兩極抗衡向多極化方向發(fā)展，軍事對(duì)峙逐步讓位于經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、科技等國(guó)家綜合實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)；在處理國(guó)際問(wèn)題上，和平對(duì)話比之軍事對(duì)抗有更強(qiáng)的呼聲。 ” 在我國(guó)，從事行政管理實(shí)踐和學(xué)科建設(shè)必須立足于這一基本國(guó)情。 2．多樣性。 ，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵。對(duì)其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，將會(huì)直接影響整個(gè)管理系統(tǒng)，導(dǎo)致行政功能紊亂。 前資本主義時(shí)期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；另一方面是社會(huì)管理職能的相對(duì)微弱，這是由奴隸社會(huì)和封建社會(huì)條件下的自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。因此，自由資本主義 時(shí)期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級(jí)的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過(guò)政治統(tǒng)治職能對(duì)新生的資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著 “ 守夜人 ” 的作用，奉行 “ 政府管得越少越好 ” 的信條，主要依靠市場(chǎng)這只 “ 無(wú)形的手 ” 來(lái)調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。 四、當(dāng)代資本主義的行政職能 當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān) “ 守夜人 ” 職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù) “ 市場(chǎng)失敗 ” 。 3．政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)化與行政職能的社會(huì)化同步進(jìn)行。因此，分清職能、理順關(guān)系、明確不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限，這是實(shí)現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。就靜態(tài)講，有廣義、狹義之分。 （二）行政組織的基本要素 1．組織目標(biāo)。 5．法規(guī)制度。 三、行政組織結(jié)構(gòu) 行政組織結(jié)構(gòu)指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。其特點(diǎn)是上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達(dá) 和貫徹。管理幅度與層次有密切的關(guān)系。 2．層次管理的原則。從現(xiàn)代管理功能看，每級(jí)政府內(nèi)部都由決策、執(zhí)行、咨詢、信息和監(jiān)督等部門組成，如果這樣來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員，將是一種比較科學(xué)的橫向結(jié)構(gòu)。 （二）新 古典組織理論 又稱行為科學(xué)組織理論。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會(huì)科學(xué)實(shí)證的研究方法，忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境的作用等。 二、馬克思主義的行政組織理論 （一）馬克思、恩格斯的組織理論 馬克思、恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)主義國(guó)家行政組織的建設(shè)提出了重要的原則構(gòu)想。主要是：堅(jiān)持共產(chǎn)黨對(duì)行政組織的領(lǐng)導(dǎo) ；依靠人民大眾管政府；強(qiáng)調(diào)行政組織的設(shè)置必須適應(yīng)革命中心任務(wù)的需要；實(shí)行民主集中制的原則，較好地劃分中央政府與地方政府的職權(quán)，調(diào)動(dòng)各方面積極性；實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，要求 “ 達(dá)到精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對(duì)官僚主義五項(xiàng)目的 ” ；注重行政組織的作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，密切聯(lián)系群眾等；加強(qiáng)思想政治工作，形成官兵一致、軍政一致、軍民一致的良好人際關(guān)系。行政組織的編制管理，就是按法律規(guī)定的制度和程序，對(duì)行政組織的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備等進(jìn)行的管理。 2．編制管理是防止官僚主義，密切政府與群眾關(guān)系的重要手段。為切實(shí)搞好編制管理，應(yīng)遵循下述基本原則： 1．精簡(jiǎn)原則。 3．法律方法。人事管理學(xué)與其他學(xué)科不同的地方在于它把人看作是在社會(huì)勞動(dòng)過(guò)程中、以業(yè)緣為紐帶聯(lián) 結(jié)起來(lái)的管理主體和管理客體的物質(zhì)承擔(dān)者。 二、人力資源開(kāi)發(fā)和人事管理 （一）人力資源是第一資源的客觀事實(shí)使人事管理的基本特征發(fā)生新的變化 （二）人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略使人事管理地位提到了新的高度 （三）人才隊(duì)伍建設(shè)為人事管理規(guī)定了新的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、任務(wù)和措施 三、人事管理和人事行政 我國(guó)人事管理通常包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)的人事管理和企事業(yè)單位的人事管理。它們的區(qū)別主要有： ４ .宗旨不同 12 第二節(jié) 國(guó)家公務(wù)員制度的演變和基本理論 一、西方國(guó)家公務(wù)員制度 (一 )西方國(guó)家公務(wù)員制度的產(chǎn)生 西方國(guó)家通常把通過(guò)非選舉程序而被任命擔(dān)任政府職務(wù)的國(guó)家工作人員稱為公務(wù)員。 1853年從東印度公司開(kāi)始的通過(guò)公開(kāi)考試來(lái)錄用職員的辦法逐步在政府各部推廣，建立了官職考試補(bǔ)缺制度。英國(guó)公務(wù)員制度的建立對(duì)西方資本主義國(guó)家的吏治制度有重要影響。 (二 )西方國(guó)家公務(wù)員制度的共同特點(diǎn) 、擇優(yōu)錄用。我國(guó)干部人事制度是在民主革命時(shí)期根據(jù)地和解放區(qū)的人事制度的基礎(chǔ)上依據(jù)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì) 的要求逐步建立起來(lái)的。 1993年以后，以《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》為主，與之配套的幾十個(gè)單項(xiàng)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則相繼頒布，如《國(guó)家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》、《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》、《國(guó)家公務(wù)員獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》、《國(guó)家公務(wù)員職務(wù)任免暫行規(guī)定 》等，逐步形成了公務(wù)員管理的法規(guī)體系，公務(wù)員管理開(kāi)始納入法制化管理軌道。因?yàn)樗麄円话悴粓?zhí)行行政公務(wù)。 （二）國(guó)家公務(wù)員的義務(wù) 公務(wù)員義務(wù)是指法律對(duì)公務(wù)員必須作出一定行為或不得作出一定行為的約束，是公務(wù)員對(duì)國(guó)家所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的法律規(guī)定 。 二、國(guó)家公務(wù)員的管理制度 （一）職位分類 科學(xué)的人事分類是現(xiàn)代人事管理的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。兩種分類制度各有短長(zhǎng)，互相兼容。我國(guó)國(guó)家公務(wù)員級(jí)別分為 15級(jí)。 （四）獎(jiǎng)勵(lì)與紀(jì)律 獎(jiǎng)勵(lì)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)在工作中表現(xiàn)突出，有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)的以及有其他突出事跡的國(guó)家公務(wù)員給予鼓勵(lì)的制度。職務(wù)升降是在公務(wù)員職務(wù)序列中的縱向 14 調(diào)整，是公務(wù)員職務(wù)關(guān)系的變更。 職務(wù)任免是公務(wù)員職務(wù)管理的重要活動(dòng)，是任職和免職的簡(jiǎn)稱。建立健全公務(wù)員工資保險(xiǎn)福利制度是建立健全公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的必要環(huán) 節(jié)。 （十一）申訴控告 申訴控告制度是公務(wù)員合法權(quán)益的一種保障機(jī)制。我國(guó)公務(wù)員行政監(jiān)督體制中，監(jiān)督主體是縣級(jí)以上人民政府或者人事部門。另外，作為名詞的領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者。 (2)糾正被扭曲的領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)選才用人的需要。相對(duì)于傳統(tǒng)學(xué)科來(lái)說(shuō)，她還年輕，學(xué)科基礎(chǔ)建設(shè)和全面繁榮的任務(wù)還很重，路子還長(zhǎng)。主要表現(xiàn)為： 1．行政領(lǐng)導(dǎo)只是對(duì) “ 行政 ” 的領(lǐng)導(dǎo)。 2．行政領(lǐng)導(dǎo)貫穿于行政管理的全過(guò)程。只有擔(dān)任了某一職務(wù)，才負(fù)有與其相應(yīng)行政部門的工作指揮與統(tǒng)御權(quán)；而擔(dān)任 16 某一行政領(lǐng)導(dǎo)職位的人，就負(fù)有對(duì)該組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。 二、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán) (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)者職權(quán)的含義 法定的與職位相當(dāng) 的行政權(quán)力，就是行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)。 另一方面，行政職權(quán)是有限度的權(quán)力，它由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)因社會(huì)公共管理分工的不同而進(jìn)行功能性劃分，并由國(guó) 家依據(jù)劃分做出授予，被授予者需對(duì)權(quán)力有明確的認(rèn)識(shí)，從而掌好權(quán)、用好權(quán)。 四、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威 (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的含義 行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威是指建立在法定規(guī)范或領(lǐng)導(dǎo)者自身人格魅力基礎(chǔ)之上的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的影響力。 第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)制度 行政領(lǐng)導(dǎo)制度從整體上說(shuō)可以劃分為三個(gè)層次：一是從根本性上制約行政活動(dòng)的制度安排；二是足以保障領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人可以與組織協(xié)調(diào)行動(dòng)的制 度，以使領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的能量與組織的能量最大限度地發(fā)揮；三是足以保證日常行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)順暢開(kāi)展的制度性措施，使行政活動(dòng)富有成效，不致無(wú)的放矢。我國(guó)憲法把民主集中制作為人民民主專政國(guó)家政權(quán)的組織原則和國(guó)家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度確立下來(lái)。集體領(lǐng)導(dǎo)是個(gè)人分工負(fù)責(zé)的前提，個(gè)人分工負(fù)責(zé)是集體領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)。 (三 )行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制 行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是相對(duì)于委員會(huì)制而言的，是民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制相結(jié)合制度的一種具體形式。 二、根本的行政領(lǐng)導(dǎo)方法 (一 )實(shí)事求是的方法 (二 )群眾路線的方法 (三 )矛盾分析的方法。 18 四、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù) (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的含義與分類 行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是行政領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)方法的個(gè)性化、藝術(shù)化，是行政領(lǐng)導(dǎo)者在工作中結(jié)合普遍經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人體會(huì)而形成的，它屬于行政領(lǐng)導(dǎo)方 法中創(chuàng)造性、隨機(jī)性、權(quán)變性較強(qiáng)的部分。 2．專業(yè)性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。 4．運(yùn)時(shí)藝術(shù)。 (二 )行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的重要性 公共行政領(lǐng)域運(yùn)作和發(fā)展的活力，歸根結(jié)底取決于其工作人員，特別是公共行政部門領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)。 二、行政領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人素質(zhì)結(jié)構(gòu) (一 )政治素質(zhì)。依法行政是依法治 國(guó)的重要基礎(chǔ)。與其對(duì)應(yīng)的有行政執(zhí)法行為、行政司法行為。它所要解決的基本問(wèn)題是，既要依法保護(hù)公民、法人的民主權(quán)利和合法權(quán)益，又要維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和保證行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使合法權(quán)力，對(duì)于健全國(guó)家立法制度，建立和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，具有十分重要和深遠(yuǎn)的意義。 ，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。 。 第二節(jié) 行政立法體制 一、行政立法體制概述 所謂體制，一般指 國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位管理權(quán)限劃分的制度及其相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的系統(tǒng)或體系。一個(gè)國(guó)家的立法體制，通常是由該國(guó)的憲法及有關(guān)組織法規(guī)定的。 (二 )國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)限 。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的組織形式和議事規(guī)則有別，是行政活動(dòng)自身特性的要求 (二 )國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的程序 (三 )行政規(guī)章的制定程序 (四 )行政立法的備案程序 二、行政立法的效力 (一 )行政立法效力的概念 行政立法的效力，是指行政法規(guī)、規(guī)章的法律效力。 (二 )行政立法的效力等級(jí) 行政法規(guī)、規(guī)章的法律效力，同它在我國(guó)法律體系的地位是相應(yīng)的。 法律，由全國(guó)人大常委會(huì)制定通過(guò)。 、民族自治地區(qū)的自治條例和單行條例。行政法規(guī)、規(guī)章的效力范圍明確了，才能正 確適用，發(fā)揮其效力作用。 第一節(jié) 行政文化概述 一、行政文化的含義與特點(diǎn) (一 )行政文化的含義 廣義的行政文化是指行政意識(shí)形態(tài)，以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)；狹義的行政文化僅指行政意識(shí)形態(tài)，即在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種 心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)。 。 。就行政心理這一概念的內(nèi)涵來(lái)說(shuō)，行政心理是行政關(guān)系體現(xiàn)者 ( 個(gè)體的或群體的、組織的 )的知覺(jué)、情感、態(tài)度和個(gè)性的總和，及其對(duì)行政關(guān)系和行政活動(dòng)的自發(fā)的感性反映形式。行政心理除具有與其他行政文化相同的性質(zhì) (如歷史性、階級(jí)性、民族性、變動(dòng)性、連續(xù)性等 )外；還有其自身特征：直接感受性、時(shí)代性、能動(dòng) 作用的內(nèi)在性。 。行政行為與行政心理是互動(dòng)關(guān)系。 (二 )行政道德與行政心理的關(guān)系 行政道德與行政心理既相互聯(lián)系，又相互區(qū)別，同屬于行政文化范疇，又在行政文化構(gòu)架中處于不同層次。行政精神同行政意識(shí)具有共同性，二者同屬于社會(huì)的精神生活領(lǐng)域，都以行政實(shí)踐為產(chǎn)生基礎(chǔ)，都是對(duì)現(xiàn)實(shí)行政關(guān)系與活動(dòng)的反映。 。 (二 )行政精神與社會(huì)精神文明的關(guān)系 。此外，行政精神相對(duì)于行政行為、行政實(shí)踐而言，而社會(huì)的精神文明則相對(duì)于社會(huì)的物質(zhì)文明而言，都有其特定含義，不能相互取代。行政精神與社會(huì)精神文明，在內(nèi)容上具有相互包含的特性。行政精神與社會(huì)精神文明又是可以相互轉(zhuǎn)化的，這主要體 現(xiàn)在一方的發(fā)展總會(huì)轉(zhuǎn)化為另一方進(jìn)步的動(dòng)力，即體現(xiàn)在動(dòng)因的相互轉(zhuǎn)化上。這是一種預(yù)算計(jì)劃指導(dǎo)下的資金運(yùn)動(dòng)的管理。這一職能要求，是通過(guò)改善和加強(qiáng)行政管理費(fèi)用的調(diào)控、監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的，因而對(duì)政府行政管理起著以下的促進(jìn)作用： ，合理地定編定員 機(jī)關(guān)工作人員遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律、廉潔奉公 ，提高行政效率 二、財(cái)務(wù)行政體制 (一 )建立合理的國(guó)家財(cái)政管理體制的原則 ，分級(jí)管理 3 (二 )實(shí)行以分稅制為核心的財(cái)政體制 。 分稅制有兩種形式，一種是徹底的分稅制，通行于管理權(quán)限較分散的聯(lián)邦制國(guó)家，如美國(guó)、意大利、澳大利亞、瑞士等國(guó)。 (1)劃分中央政府和地方政府的事權(quán)與財(cái)政支出范圍 (2)劃分中央政府和地方政府的收入來(lái)源 (3)建立獨(dú)立的政府分級(jí)預(yù)算，實(shí)行稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè) （ 4）建立政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度 第二節(jié) 政府預(yù)決算管理 一、政府預(yù)算概述 (一 )政府預(yù)算的含義和內(nèi)容 政府預(yù)算是政府為實(shí)現(xiàn)其職能，通過(guò)法律形式確定的籌集和利用資金的計(jì)劃。為此需要： 預(yù)算法制建設(shè) ，通過(guò)全體人民的努力，逐漸促進(jìn)行政領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格遵守預(yù)算法案 ，不能把預(yù)算僅僅看作政府向下要錢的手段 二、政府預(yù)算組織形式 政府預(yù)算組織形式有兩種含義，一是指預(yù)算的行政組織形式，即與國(guó)家行政區(qū)劃、政府層級(jí)編制有關(guān)的預(yù)算級(jí)次，或稱分級(jí)預(yù)算。各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù) 責(zé)預(yù)算的執(zhí)行，并承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行的法律責(zé)任，向同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。 (二 )政府預(yù)算的技術(shù)組織形式 目前世界各國(guó)預(yù)算的技術(shù)組織形式，主要有績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算、零基預(yù)算、單一 預(yù)算和復(fù)式預(yù)算等。經(jīng)常性預(yù)算支出是指政府用于政權(quán)建設(shè)、行政管理、科學(xué)文化教育、衛(wèi)生及保障人民生活等方面的支出。 四、政府決算 (一 )政府決算概述 政府決算是指各級(jí)政府對(duì)于政府預(yù)算執(zhí)行情況所進(jìn)行的年度總結(jié)，也是政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在財(cái)政上的集中反映。決算審核分析的內(nèi)容主要有兩個(gè)方面：一方面，從貫徹執(zhí)行國(guó)家各項(xiàng)方針政策、財(cái)政制度、財(cái)經(jīng)紀(jì)律等方面進(jìn)行審核分析，通稱政策性審核；另一方面，對(duì)決算報(bào)表的數(shù)字關(guān)系進(jìn)行審核分析，通稱技術(shù)性審核。它以貨幣為主要計(jì)量單位