【正文】 。 。 二、行政管理與行政環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容 行政管理和行政環(huán)境之間雖也有自然形態(tài)的物質(zhì)、能量和信息的交流，但主要地表現(xiàn)為行政環(huán)境的需要和行政管理對這種需要的滿足。行政環(huán)境的需要是確定行政管理基本任務(wù)的客觀依據(jù)。 三、行政管理對行政環(huán)境的利用和改造 行政管理必須適應(yīng)行政環(huán)境，但在適應(yīng)的同時，又積極地利用和改造行政環(huán)境。行政管理存在和發(fā)展的全部價值就在于它在適應(yīng)行政環(huán)境的基礎(chǔ)上，積極地促進其所賴以建立的經(jīng)濟基礎(chǔ) 和國家政權(quán)的鞏固和發(fā)展；在于它對行政環(huán)境的能動的改造。 第三節(jié) 我國現(xiàn)階段行政環(huán)境的主要特點 一、和平與發(fā)展 —— 時代的兩大主題 （一）自 20世紀(jì) 80年代末蘇聯(lián)解體后，世界格局由兩極抗衡向多極化方向發(fā)展，軍事對峙逐步讓位于經(jīng)濟、政治、軍事、科技等國家綜合實力的競爭；在處理國際問題上，和平對話比之軍事對抗有更強的呼聲。 （二）全球化、市場化的發(fā)展趨勢。 二、社會主義初級階段 —— 我國的基本國情 6 社會主義初級階段，主要是指：我國已進入社會主義社會，是社會主義社會的國家；我國是發(fā)展中國家，處 在社會主義的初級階段，即不發(fā)達的階段。我國的社會主義建設(shè)，必須從我國的國情出發(fā)，走中國特色社會主義道路。 ” 在我國，從事行政管理實踐和學(xué)科建設(shè)必須立足于這一基本國情。 第三章 行 政 職 能 第一節(jié) 行政職能概述 一、行政職能的含義和特點 （一）行政職能的含義 行政職能是行政機關(guān)在管理活動中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，行政職能的行使受立法機關(guān)的監(jiān)督；反之，行政職能發(fā)揮的程度又制約和影響其他國家職能的實現(xiàn)程度。 （二）行政職 能的特點 1．執(zhí)行性。 2．多樣性。 3．動態(tài)性。 二、行政職能體系 （一）行政管理的基本職能 1．政治職能 2．經(jīng)濟職能 3．文化職能 4．社會服務(wù)職能 （二）行政管理的運行職能 1．決策職能 2．組織職能 3．協(xié)調(diào)職能 4．控制職能 三、行政職能研究的意義 ，對于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義。行政職能 是行政機構(gòu)設(shè)置的重要依據(jù)。 ，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵。行政組織的變革必須緊緊圍繞行政職能這個中心。 ， 對于實現(xiàn)行政管理過程的科學(xué)化也具有重要意義。行政管理的過程，正像現(xiàn)代 “ 大機器 ” 那樣運轉(zhuǎn)，是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制諸職能有序運行的過程，每項職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。對其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，將會直接影響整個管理系統(tǒng)，導(dǎo)致行政功能紊亂。只有科學(xué)地認(rèn)識和把握行政管理職能及其相互關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個管理系統(tǒng)高效地運行。 第二節(jié) 西方國家行政職能的演變 一、前資本主義時期的行政職能 7 前資本主義時期是指奴隸制和封建制社會時期。奴隸制時期國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治，通過強化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式 來維護奴隸主階級政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟職能十分微弱，社會管理職能也很少。 前資本主義時期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強化；另一方面是社會管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經(jīng)濟及其經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。 二、自由資本主義時期的行政職能 自由資本主義時期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時期，英國古典政治經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)斯密等以理性經(jīng)濟人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場機制這只 “ 看不見的手 ” ，反對政府干預(yù)經(jīng)濟生活，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價的政府。因此，自由資本主義 時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新生的資產(chǎn)階級政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著 “ 守夜人 ” 的作用，奉行 “ 政府管得越少越好 ” 的信條，主要依靠市場這只 “ 無形的手 ” 來調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。 三、壟斷資本主義時期的行政職能 進入壟斷資本主義時期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應(yīng)這個時期的統(tǒng)治要求，形成了干預(yù)主義的政府職能論。這一時期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強 ，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟領(lǐng)域，強調(diào)政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟職能和社會職能都擴大和加強了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序，通過預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)某些社會公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。 四、當(dāng)代資本主義的行政職能 當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān) “ 守夜人 ” 職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù) “ 市場失敗 ” 。當(dāng)代西方國家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢： 1．行政職能逐漸 擴大。 2．政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過與各種利益集團、各種社會力量之間的妥協(xié)來達到平衡；通過吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過對上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與改革來適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實和未來發(fā)展平衡等。 3．政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強化與行政職能的社會化同步進行。為確保行政管理活動的順利進行和經(jīng)濟活動的相對穩(wěn)定發(fā)展，當(dāng)代資本主義國家在行政改革中都把加強政府政府通過宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給 社會，由社會組織替代政府進行直接管理，實現(xiàn)社會職能社會化，這是當(dāng)代政府職能發(fā)展的新特點、新趨向。 第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時期我國行政職能的轉(zhuǎn)變 一、我國行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性 （一）行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求 （二）行政職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑 （三）行政職能的轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ) 二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容 （一）職能重心的轉(zhuǎn)變：工作重心本應(yīng)該轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的軌道上來 （二）職能方式的轉(zhuǎn)變： 8 1．由運 用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段為主，經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合； 2．由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主； 3．由重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機地結(jié)合起來。 （三）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變 職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分。因此，分清職能、理順關(guān)系、明確不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限，這是實現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國，政府職能關(guān)系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場的關(guān)系；政府與社會的關(guān)系；政府 內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。 第四章 行 政 組 織 第一節(jié) 行政組織概述 一、行政組織的基本概念 （一）行政組織的含義 行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織活動過程的統(tǒng)一。就動態(tài)講，行政組織指為完成行政管理任務(wù)而進行的組織活動和運行過程。就靜態(tài)講，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門及社會團體中具有行政性職能的機構(gòu)。狹義的行政組織，則專指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關(guān)體系，是國家機構(gòu)的重要組成部分。本節(jié)著重研究靜態(tài)的、狹義的行政組 織，即政府行政組織。 （二）行政組織的基本要素 1．組織目標(biāo)。 2．機構(gòu)設(shè)置。 3．人員構(gòu)成。 4．權(quán)責(zé)體系。 5．法規(guī)制度。 6．物質(zhì)因素。 （三）行政組織的特性 1．政治性與社會性 2．法制性與權(quán)威性 3．系統(tǒng)性與動態(tài)性 二、行政組織的類型 行政組織是一個龐大復(fù)雜的組織體系，其組織類型可以從不同的角度來劃分。以上下級的權(quán)限關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織可分為集權(quán)制與分權(quán)制；以各組織機構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)和范圍來劃分，可分為層級制與職能制；以組織內(nèi)部行使最高決策的人數(shù)劃分，可分為首長制、委員會制和混 合制；以組織的不同功能和作用來區(qū)分，又可分為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、信息機構(gòu)、辦公機構(gòu)、派出機構(gòu)等。 三、行政組織結(jié)構(gòu) 行政組織結(jié)構(gòu)指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部 9 門和層級之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實現(xiàn)行政目標(biāo)，提高行政效率的重要組織保證。 （一）行政組織的縱向結(jié)構(gòu) 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點是上級直接領(lǐng)導(dǎo)下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達 和貫徹。它具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點。其缺點是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。 1．管理層次與管理幅度的關(guān)系。管理幅度與層次有密切的關(guān)系。一般說來，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應(yīng)減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應(yīng)增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時兼顧，做到幅度適當(dāng)，層次少而精。 2．層次管理的原則。 （二）行政組織的橫向結(jié)構(gòu) 行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為 職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關(guān)和每級行政機關(guān)內(nèi)部各組成部門之間的組合方式。從現(xiàn)代行政管理的運行過程來看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調(diào)查研究，這就需要信息。為使決策適應(yīng)復(fù)雜多變的情況，還需要參謀咨詢。從現(xiàn)代管理功能看，每級政府內(nèi)部都由決策、執(zhí)行、咨詢、信息和監(jiān)督等部門組成，如果這樣來設(shè)置機構(gòu)和配備人員，將是一種比較科學(xué)的橫向結(jié)構(gòu)。 （三）行政組織縱向、橫向結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一 單純的縱向型、橫向型結(jié)構(gòu)各有其優(yōu)缺點，因此，現(xiàn)代各國行政組織一般把二者結(jié)合起來 ，形成網(wǎng)絡(luò)型的直線職能式結(jié)構(gòu)。其特點是行政領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。 第二節(jié) 行政組織理論 一、西方行政組織理論的演變 （一）古典行政組織理論 這是西方早期的行政組織理論，主要有以泰勒（ ）為代表的科學(xué)管理組織理論；以法約爾（ ）、古立克（ ）為代表的行政管理組織理論和以韋伯（ ）為代表的科層組織理論（舊譯官僚組織理論）。 （二）新 古典組織理論 又稱行為科學(xué)組織理論。從 20世紀(jì) 30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進行為科學(xué)的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧（ ）為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德（ ）為代表的組織平衡理論和以西蒙（ ）為代表的決策過程組織理論。新古典組織理論的特點是以組織中人的問題為中心，從動態(tài)的角度研究人的行為對于組織的影響及其相互關(guān)系。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學(xué)實證的研究方法，忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境的作用等。 （三）現(xiàn)代組織理論 20世 紀(jì) 60年代以后，組織理論的研究引進系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發(fā)展階段。主要有以卡斯特（ ）、羅森茨韋克（ ）為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯（ ）、洛西（ ）、伍德沃德（ ）為代表的權(quán)變組織理論。 10 系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認(rèn)為行政組織是一個 “ 結(jié)構(gòu)的社會技術(shù)系統(tǒng) ” ，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個有機的開放性系統(tǒng)，是受社會經(jīng)濟、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會環(huán) 境的互相作用中建立和維護自身的工作流程，從而保持組織功能與社會環(huán)境的動態(tài)平衡。 二、馬克思主義的行政組織理論 （一）馬克思、恩格斯的組織理論 馬克思、恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對社會主義國家行政組織的建設(shè)提出了重要的原則構(gòu)想。 （二）列寧的組織理論 列寧提出的行政組織建設(shè)的若干重要理論原則。主要是：主張精簡機構(gòu)；強調(diào)民主管理；強調(diào)行政組織的效能問題；克服行政組織中的官僚主義現(xiàn)象。 （三）毛澤東、鄧小平的組織理論 毛澤東創(chuàng)立的適合我國實際的行政組織原則。主要是：堅持共產(chǎn)黨對行政組織的領(lǐng)導(dǎo) ；依靠人民大眾管政府；強調(diào)行政組織的設(shè)置必須適應(yīng)革命中心任務(wù)的需要；實行民主集中制的原則，較好地劃分中央政府與地方政府的職權(quán)，調(diào)動各方面積極性；實行精兵簡政，要求 “ 達到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的 ” ；注重行政組織的作風(fēng)建設(shè)，強調(diào)實事求是，密切聯(lián)系群眾等；加強思想政治工作，形成官兵一致、軍政一致、軍民一致的良好人際關(guān)系。 鄧小平在領(lǐng)導(dǎo)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的過程中，進一步豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論：針對我國存在的機構(gòu)臃腫，層次重疊，手續(xù)繁雜，效率極低的問題，明確提出 “ 精簡機 構(gòu)是一場革命 ” 的論斷；指出改革的目標(biāo)是建立 “ 精簡、統(tǒng)一、效能 ” 的行政組織體系；改革的方針是 “ 膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步 ” 。 第三節(jié) 行政組織的編制管理 一、編制管理的含義及其意義 （一）編制管理的含義 狹義的編制是指一個法定社會組織內(nèi)人員的數(shù)額及職位的配置。廣義的編制則指一個法定社會組織的職能范圍、機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)