【導(dǎo)讀】肁節(jié)蒈螅羇芁薀羀芆莀螞螃膂荿螄罿肈莈蒄螁羄莈蚆羇羀莇蝿袀羋莆蒈肅膄蒞薁袈肀莄蚃肅羆蒃螅袆芅蒂蒅蠆膁蒂薇裊肇蒁螀蚇肅蒀葿羃罿葿薂螆芇蒈蚄羈膃蕆螆螄聿薆蒆罿羅薆薈螂芄薅蝕羈芀薄袃螁膆薃薂肆肂腿蚅衿羈腿螇肄芇膈蕆袇膃芇蕿肅聿芆蟻裊羅芅螄蚈莃芄薃襖艿芄蚆螆膅芃螈肁節(jié)蒈螅羇芁薀羀芆莀螞螃膂荿螄罿肈莈蒄螁羄莈蚆羇羀莇蝿袀羋莆蒈肅膄蒞薁袈肀莄蚃肅羆蒃螅袆芅蒂蒅蠆膁蒂薇裊肇蒁螀蚇肅蒀葿羃罿葿薂螆芇蒈蚄羈膃蕆螆螄聿薆蒆罿羅薆薈螂芄薅蝕羈芀薄袃螁膆薃薂肆肂腿蚅衿羈腿螇肄芇膈蕆袇膃芇蕿肅聿芆蟻裊羅芅螄蚈莃芄薃襖艿芄蚆螆膅芃螈肁節(jié)蒈螅羇芁薀羀芆莀螞螃膂荿螄罿肈

　　

【正文】 幅度 ： 3~6個(gè) ▲格丘納斯 ——當(dāng)管理者的直接下履帶 數(shù)量以數(shù)學(xué)級數(shù)增加時(shí)，該管理 者與其直接下屬間的相互影響、這些 直接下屬相互之間影響的數(shù)量就會(huì)以幾何數(shù)量增加 。 ▲美國管理學(xué)者 ：組織中的管理可以劃分為兩類，即 行政性管理 和 基層管理 ，行政性管理是中高層管理，其幅度以 3~9個(gè) 為宜，而業(yè)務(wù)性管理是基層管理，其幅度可以達(dá)到 30個(gè) 。 ▲從管理層次與管理幅度的角度闡述尖開結(jié)構(gòu)與扁形結(jié)構(gòu)的區(qū)別與聯(lián)系。 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。管 理層次越多，管理幅度越??；管理層次越少，管理幅度越大。 管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的 “金鉆塔 ”，因此這種形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)被稱為 “尖型結(jié)構(gòu) ”，結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級對下級控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)，但因其層次多，信息傳遞途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被 “走樣 ”執(zhí)行。此外，上級對下級的嚴(yán)格控制，在一定程度上反而阻礙了下級積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 管理層次少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，稱之為 “扁平結(jié)構(gòu) ”。 扁形結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。不過，由于上級對下級的控制不強(qiáng)，扁形結(jié)構(gòu) 14 組織相對比較松散，集體行動(dòng)難度較大 在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，人們總是力圖把尖形結(jié)構(gòu)與扁形結(jié)構(gòu)的長處結(jié)合起來，盡量克服兩者的缺點(diǎn)，以求設(shè)計(jì)出令人滿意的結(jié)構(gòu)。 （二）結(jié)構(gòu)形式：科層組織是主導(dǎo)形式。古典、官僚模型都是科層組織。 直線結(jié)構(gòu)： 單一垂直領(lǐng)導(dǎo)。 職能結(jié)構(gòu)： 相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工。 容易出現(xiàn) 政出多門 的情況 直線 ——職能結(jié)構(gòu)： 在綜合直線 結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。 我國政府部門采用的結(jié)構(gòu) 。優(yōu)點(diǎn)： 加強(qiáng)了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，有助于決策科學(xué)化、民主化； 缺點(diǎn)： 垂直領(lǐng)導(dǎo)有可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門之間的關(guān)系更加復(fù)雜。 矩陣結(jié)構(gòu)： （適應(yīng)性組織） 以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組織臨時(shí)機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。 六、我國政府組織結(jié)構(gòu) 縱向結(jié)構(gòu)（層次結(jié)構(gòu)） ① 宏觀上：各級行政組織間的層級關(guān)系 ——二、三、四級。 ② 微觀上：行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系 ——國務(wù)院各部委下設(shè)的司局級、處級等。 橫向結(jié)構(gòu) （分部結(jié)構(gòu)） 這些部門一般可分 決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門 。 主要按職能分，此外，還有按地區(qū)分、按服務(wù)對象分、按行業(yè)和產(chǎn)品類型分。 我們政府組織結(jié)構(gòu)主要分為縱向和橫向結(jié)構(gòu)。行政組織的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)并不是相互脫離的，二者相互交織形成行政組織的結(jié)構(gòu)網(wǎng)。在我國，行政組織中的橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu) 。 七、行政體制的基本類型 （一）首長制與委員制 劃分標(biāo)準(zhǔn)： 行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)。 首長制 又稱 一長制或獨(dú)任制 ，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長執(zhí)掌的組織體制。美國的總統(tǒng)制是典型的首長制 。 優(yōu)點(diǎn)： 權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。 缺點(diǎn)： 由于行政決策大樹由首長一人獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。而且，首長個(gè)人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。 委員制 又稱 合議制 ，是指行政組織的法寶最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過委員會(huì) 15 議集體執(zhí)掌的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)： 能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。 缺點(diǎn)： 責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過 的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。 （二）層級制與職能制 劃分標(biāo)準(zhǔn)： 行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)。 層級制 又稱 分級制 ，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì) 相同 ，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)： 組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。 缺點(diǎn)： 上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性?。桓鲗蛹壭姓组L權(quán)力集中，要求下級對上級絕對服從，容易造成獨(dú)斷專行。 職能制 又稱 分職制 ，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè) 務(wù)性質(zhì)、職能 而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)： 分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進(jìn)行組織的宏觀管理。 缺點(diǎn)： 分工單位無力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 （三）集權(quán)制與分權(quán)制 劃分標(biāo)準(zhǔn)： 行政權(quán)力的使用特點(diǎn)。 集權(quán)制 是指行政權(quán)力集中在上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)： 政令統(tǒng)一，可以行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng) 籌兼顧。 缺點(diǎn)： 層級節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時(shí)處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長官意志。 分權(quán)制 是指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉 的組織體制。在聯(lián)邦制國家中，分權(quán)制的行政組織體制最為普遍。 優(yōu)點(diǎn)： 各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化；各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性；還可防止上級組織和個(gè)人的獨(dú)斷專行。 缺點(diǎn)： 權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級反受下級牽 制；下級組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。 16 （四）完整制與分離制 劃分標(biāo)準(zhǔn)： 行政組織中同一層級各部門所受的指揮和控制。 完整制 又稱 集約制 或 一元統(tǒng)屬制 ，是指行政組織中同一層級的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)： 權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。 缺點(diǎn)： 行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。 分離制 又稱 獨(dú)立制 或 多元統(tǒng)屬制 。是指同一層級的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)： 行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大在，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。 缺點(diǎn)： 機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率 八、公共組織環(huán)境 公共組織環(huán)境 是公共組織身外所有能夠直接或間接對組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 九、 公共組織的生態(tài)環(huán)境 公共組織的生態(tài)環(huán)境包括三個(gè)方面 ： 微觀環(huán)境。 是指組織系統(tǒng)本身，包括組織的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、人員、權(quán)力系統(tǒng)、 規(guī)章、政策等因素。 宏觀環(huán)境。 是組織運(yùn)行的外部環(huán)境。 中介環(huán)境。 由于公共組織并非在任何情況下都是直接與外部環(huán)境因素發(fā)生關(guān)系。因此，那些方便組織與環(huán)境聯(lián)系的環(huán)節(jié)因素就構(gòu)成中介環(huán)境。 20世紀(jì) 40年代左右 ——對公共組織進(jìn)行生態(tài)學(xué)考察 ——約翰 高斯 ——行政生態(tài)學(xué)——公共組織如同人 在生物圈中處于食物鏈的一個(gè)環(huán)節(jié) ，既受生態(tài)環(huán)境影響，同時(shí)又影響生態(tài)環(huán)境，公共組織是一個(gè)有機(jī)體。 美國夏威夷大學(xué)東西文化研究中心 ——里格斯 ——首次區(qū)分了三種主要行政生態(tài)模型 ： 農(nóng)業(yè)社會(huì)（融合）型、過渡社會(huì)（棱柱）型、工業(yè)社會(huì)（衍射）型 。 十、 組織環(huán)境的基本構(gòu)成要素 （一） 政治環(huán)境 政治環(huán)境直接對公共組織產(chǎn)生影響，對公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)。 17 基本要素： 政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政治制度、公共政策等。 對公共組織的影響： ① 政治體制確定了公共組織在社會(huì)政治生活中的地位和作用； ② 政治權(quán)力劃分賦予公共組織或多或少的影響力和約束性，并勾勒出不同組織間的政治關(guān)系； ③ 國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了各類公共組織的活動(dòng)范圍； ④ 政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立意味著行政組織擁有超越其他公共組織的權(quán)力，在組織生態(tài)圈中屬于強(qiáng)者； ⑤ 政黨制度使部分公共組織能夠以強(qiáng)有 力的集體行動(dòng)參與公共決策； ⑥ 公共政策是組織政治活動(dòng)的結(jié)果，也是公共組織施加影響的工具。 （二） 經(jīng)濟(jì)環(huán)境 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對公共組織動(dòng)機(jī)和行為有著重要決定作用。不同的經(jīng)濟(jì)利益是各種公共組織動(dòng)機(jī)和行為的基礎(chǔ)性動(dòng)力。 基本要素： 經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。 對公共組織的影響： ① 經(jīng)濟(jì)體制決定公共組織的行為方式； ② 經(jīng)濟(jì)利益決定公共組織的目標(biāo)； ③ 經(jīng)濟(jì)實(shí)力為公共組織提供權(quán)力來源； ④ 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響公共組織的發(fā)展。 （三） 文化環(huán)境 文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，對公共組織的影響相對政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言較 為遲緩，但作用時(shí)間更長，組織變革必須在文化延續(xù)過程中進(jìn)行。 基本要素： 認(rèn)知、價(jià)值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)等。 對公共組織的影響： ① 認(rèn)知水平?jīng)Q定公共組織對公共問題的確定和處理問題的方式； ② 價(jià)值左右公共組織對待社會(huì)事務(wù)的態(tài)度； ③ 意識形態(tài)使公共組織的政治、經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)更加鮮明； ④ 行為規(guī)范決定公共組織如何與其它組織以合法合理的方式進(jìn)行溝通交流； ⑤ 道德 傳統(tǒng)使公共組織能夠不依靠國家強(qiáng)制力而自愿扮演特定社會(huì)角色，發(fā)揮角色功能。 （四） 技術(shù)環(huán)境 技術(shù)本身是組織因素之一，制約著組織管理和活動(dòng)方式方法。 基本 要素： 經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)與知識技術(shù)。 在當(dāng)代主要的技術(shù)環(huán)境中，信息技術(shù)環(huán)境占主導(dǎo)地位。 18 對公共組織的影響： ① 信息技術(shù)的應(yīng)用使組織結(jié)構(gòu)模式出現(xiàn) “去中心 ”的趨勢 。 “去中心化 ”組織是指那些結(jié)構(gòu)松散、內(nèi)部部門彼此之間直接控制程度非常小的組織； “去中心化 ”的結(jié)果是大規(guī)模的集權(quán)化層級結(jié)構(gòu)讓位于扁平化網(wǎng)絡(luò)。 ② 計(jì)算機(jī)物出現(xiàn)使公共組織管理方式發(fā)生了變化，虛擬組織產(chǎn)生，組織管理者 “遠(yuǎn)程管理 ”，其工作主要是協(xié)調(diào)而不是直接下指令，甚至直到目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。 ③ 信息技術(shù)以及其他新技術(shù)的運(yùn)用，改變了組織運(yùn)作的物質(zhì)依靠條件，組織過程得到縮短 ， 組織效率大幅提升，適應(yīng)性不斷增強(qiáng)。 ④ 技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力使組織內(nèi)部分化出專門進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的新部門，創(chuàng)新、追求卓越成為組織管理者的職責(zé)，組織管理者具備越來越多的企業(yè)家精神。 （五） 輿論環(huán)境 輿論環(huán)境滲透于上述各種環(huán)境因素之中，并形成了相對獨(dú)立的輿論環(huán)境。輿論有時(shí)在很大程度上左右著公共組織的目標(biāo)和行為，公共組織需要來自于公眾 ——特別是關(guān)注事態(tài)的公眾的支持。 第三章 公共決策 一、決策 決策 是一個(gè)過程，它是指決策者為了達(dá)到想象中未來事務(wù)的狀態(tài)，從社會(huì)所限制的各種途徑中，選擇一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃的過程 （理查德 施耐德）。 ▲伊斯頓、拉斯韋爾 ——帶到互動(dòng)、正式和非正式關(guān)系層面上 ▲西蒙 ——從理性、非理性的心理層面 ▲林德布羅姆 ——又加上了漸進(jìn)主義的解釋 （一） 決策的特征或?qū)傩? 預(yù)見性。 決策是一項(xiàng)立足現(xiàn)實(shí)卻由面向未來的活動(dòng)。決策要根據(jù)現(xiàn)有的知識和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測。 選擇性。 決策過程實(shí)質(zhì)就是選擇的過程，選擇性是決策的重要特性之一。 主觀性。 決策是由人的主觀意志對客觀存在的多種可能性進(jìn)行選擇，是 以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的一項(xiàng)活動(dòng) 。所以決策更多地體現(xiàn)出主觀性特征，是一種主觀性選擇。 （二） 決策的內(nèi)容 選擇 性是決策的靈魂 。從某種意義上講，決策過程就是選擇的過程。無論是目標(biāo)的確定還是行動(dòng)方案的確定，二者都離不開選擇，一般而言，決策的內(nèi)容完全可以簡化為這兩個(gè)方面的選擇： 目標(biāo)選擇。 決策目標(biāo)就是決策者對未來一段時(shí)期內(nèi)所能取得的結(jié)果的判斷。 19 ① 目標(biāo)的確定首先要具體 ，不能含混不清。一般來說，越是近期的目標(biāo)，越要求明確具體，遠(yuǎn)期目標(biāo)則允許帶有一定的模糊性 。 ② 目標(biāo)的確定要力求恰當(dāng)，防止目標(biāo)偏高或偏低。 ③ 目標(biāo)的確定應(yīng)有可檢驗(yàn)性，為實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)，應(yīng)建立分段目標(biāo)，并規(guī)定相應(yīng)的具體指標(biāo)，通過不斷的檢驗(yàn)，一步步向總目標(biāo)邁進(jìn)。 方案選擇。 在目標(biāo)確定之后，就要為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)尋求有效的途徑，即提出各種備選的行動(dòng)方案。決策是一個(gè)選擇的過程，要力爭尋求更多的方案，擺脫惟一選擇的困境，在多種方案中擇優(yōu)。 ▲“霍布森選擇 ”： （ 1631年劍橋商人于今為霍布森販馬）只有一個(gè)方案可供選擇、沒有其他選擇余地的選擇。 （三） 決策的 類型 根據(jù)決策問題的重復(fù)程度不同 ： ① 程序性決策 ② 非程序性決策 ① 程序性決策（例行決策、常規(guī)決策、定型化決策、重復(fù)性決策）是為了解決那些經(jīng)常重復(fù)出現(xiàn)、性質(zhì)非常相近的例行性問題，可按按固定的步驟和常規(guī)的方法處理。 ② 非程序性決 策， 要處理的是那些偶然發(fā)生的、無先例可循、非常規(guī)性的問題。 根據(jù)決策目標(biāo)的多寡 ： ① 單目標(biāo)決策 ② 多目標(biāo)決策 ① 單目標(biāo)決策 ，決策目標(biāo)唯一。 ② 多目標(biāo)決策 ，重大問題的決策都是涉及因素較多、內(nèi)容結(jié)構(gòu)