【正文】 傳統(tǒng)型、魅力型 、 法理型 。 ③ 按照法理性認(rèn)同原則進(jìn)行組織的權(quán)力管理。 ② 由于它們過分偏重對組織中人的行為的研究，忽視了組織結(jié)構(gòu)及其制度、規(guī)則的重要性；在強(qiáng)調(diào)非正式組織的同時(shí)，有忽視正式組織的傾向；過分強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系和人的心理需要的滿足，忽視了對于專業(yè)的職位角色的要求。人們滿足了低層次的需求后，就會追求更高層次的需求。在管理過程中，保健因素起著保證和維持原有狀況的作用，能夠預(yù)防組織成員的不滿。 管理人員往往把工人的本性設(shè)定為不誠實(shí)、不負(fù)責(zé)、懶惰、愚蠢等等，由此產(chǎn)生了管理中的一系列問題，他把這種管理理論稱之為 “X理論 ”。 ① 巴納德 的 動態(tài)平衡理論 。 （三）現(xiàn)代管理理論階段 管理學(xué)叢林 ：是指在第二次世界大戰(zhàn)以后，管理學(xué)得到了迅速的發(fā)展，諸多學(xué)者從不同的學(xué)科、不同的角度出發(fā)，運(yùn)用不同的方法對管理展開研究，產(chǎn)生了各種各樣的管理理論學(xué)派。 管理過程學(xué)派。 從社會學(xué)的角度來研究管理，把組織及其成員的相互關(guān)系 看作是一種相互協(xié)作的社會系統(tǒng)。系統(tǒng)管理過程有 四個(gè)階段 ，即 創(chuàng)建系統(tǒng)、進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)、使系統(tǒng)運(yùn)行并予以控制、檢查和 評價(jià)系統(tǒng)運(yùn)行情況 。決策不可能達(dá)到最標(biāo)準(zhǔn)，而只能實(shí)現(xiàn)滿意的標(biāo)準(zhǔn)。 權(quán)變理論學(xué)派。 管理科學(xué)學(xué)派。 “行政 ”概念的外延是國家、政府，但主要是行政 (執(zhí)行 )部門；內(nèi)涵則是國家或政府的公共事務(wù)管理活動及其過程。 ④ 戈德特納 ：從公共政策的角度，將行政理解為制定和執(zhí)行政策的活動。 行政機(jī)關(guān)的使命是執(zhí) 行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，國家權(quán)力機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈的階級性，行政機(jī)關(guān)也不例外。行政管理活動是以國家名義進(jìn)行，代表國家并以國家強(qiáng)制力為后盾的。政治的實(shí)質(zhì)是階級之間的關(guān)系，其核心是國家政權(quán)；而行政正是以國家政權(quán)為后盾 、以維護(hù)和鞏固國家政權(quán)為根本任務(wù)的。政治與行政難以截然分開。 “三權(quán)分立 ”的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式實(shí)質(zhì)由是資產(chǎn)階級國家的政權(quán)組織形式。因此，在尊重國家權(quán)力的統(tǒng)一性、不可分割性的前提下，立法、司法、行政 是國家權(quán)力的三大主，行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。 行政的 客體 ：國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。 ① “行政國家 ”的出現(xiàn)。 ④ 專業(yè)教育和職業(yè)教育得到較快發(fā)展，行政學(xué)在職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校逐漸成為一門專門學(xué)科。 ▲1887年 ——威爾遜 ——《行政管理學(xué)之研究》 ▲1900年 ——古德諾 ——《政治與行政》 ▲1912年 ——泰羅 ——《科學(xué)管理原理》 ▲1926年 ——懷特 ——《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》 ▲1926年 ——魏勞畢 ——《公共行政原理》 第二，成長時(shí)期 ——行為科學(xué)時(shí)期 ① 在這一階段，行政學(xué)受到梅奧、巴納德、馬斯洛、麥克雷戈等人的行為科學(xué)理論和主張的重大影響。 9 ▲梅奧 為首的哈佛大學(xué)教授 ——“霍桑實(shí)驗(yàn) ” ▲巴納德 為代表的 ——動態(tài)平衡理論 ▲西蒙 ——決策理論 ▲麥格雷戈 ——XY理論 ▲馬斯洛 ——人的需要層次理論 第三，成熟與分化時(shí)期 ——現(xiàn)代科學(xué)管理理論時(shí)期 ① 在這一階段，行政學(xué)受到系統(tǒng)理論的重大影響。 ▲科斯 ——新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派 ——代表人物： 科斯、諾斯、威廉姆遜、德姆塞茨 ——交易成本理論、代理理論、制度創(chuàng)新理論 ▲美國社會學(xué)家 帕森思 ——每個(gè)組織系統(tǒng)分為決策、管理和技術(shù)三個(gè)層次 ▲美國哈佛大學(xué)的 高斯 ——強(qiáng)調(diào)行政環(huán)境的重要性。 公議以《公共管理：學(xué)科現(xiàn)狀》為書名于 1993年結(jié)集出版，該書可以 看作 公共管理學(xué)派的 “宣言 ”。代表人物：奧特、海德、沙夫里茨主編的《公共管理精華讀物》 ③ 將公共管理 看作 一種不同于傳統(tǒng)的公共行政和政策分析的一種新的學(xué)科框架。 10 ▲美國學(xué)者戴維 它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品。 ② 比較分析。 十三 、 B—途徑與 P—途徑的區(qū)別與聯(lián)系。 共同點(diǎn)： 如以組織外部定向（即關(guān)心行政機(jī)構(gòu)以外的東西），強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，尤其是偏愛案 例分析法。公共選擇理論假定：政治行動者個(gè)人（不管是決策者還是投標(biāo)者）都被自利的動機(jī)所引導(dǎo)而選擇 一項(xiàng)對其最有利的行動方案。 11 第二章 公共組織 一、組織 組織 是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。 ▲現(xiàn)代組織理論奠基人之一 ——巴納德 ——“一個(gè)有意識地 協(xié)調(diào)兩人或兩人以上 活動與力量的系統(tǒng) ” ▲美 而狹義的公共組織指的就是國家機(jī)關(guān)組織。 技術(shù)：科學(xué)技術(shù)和政治技術(shù)（領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)） 四、公共組織的類型 （一）按財(cái)務(wù) ——會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類： 政府機(jī)構(gòu) 教育組織 健康和福利組織 12 宗教組織 慈善組織 基金會 （二）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類 強(qiáng)制型公共組 織。 半強(qiáng)制型公共組織。如仲裁委員會、消費(fèi)者權(quán)益保障委員會 、各種行業(yè)協(xié)會等。 （三）按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類 古典模型 1937年 ——美 官僚模型的特點(diǎn)： ① 基于職能專業(yè)化的勞動分工 ② 有明確的職權(quán)等級制 ③ 有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度 13 ④ 有處理工作的程序系統(tǒng) ⑤ 人與人之間關(guān)系的非人格化 ⑥ 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ) 第三部門行政模型 是對古典模型和官僚模型提出的挑戰(zhàn)，它更講求運(yùn)用系統(tǒng)方法和權(quán)變方法。 ④ 行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。 ▲美國管理學(xué)者 ：組織中的管理可以劃分為兩類，即 行政性管理 和 基層管理 ，行政性管理是中高層管理，其幅度以 3~9個(gè) 為宜，而業(yè)務(wù)性管理是基層管理，其幅度可以達(dá)到 30個(gè) 。 管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的 “金鉆塔 ”，因此這種形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)被稱為 “尖型結(jié)構(gòu) ”，結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級對下級控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。 扁形結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。 直線結(jié)構(gòu)： 單一垂直領(lǐng)導(dǎo)。優(yōu)點(diǎn)： 加強(qiáng)了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，有助于決策科學(xué)化、民主化； 缺點(diǎn)： 垂直領(lǐng)導(dǎo)有可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門之間的關(guān)系更加復(fù)雜。 橫向結(jié)構(gòu) （分部結(jié)構(gòu)） 這些部門一般可分 決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門 。在我國，行政組織中的橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu) 。 優(yōu)點(diǎn)： 權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。 優(yōu)點(diǎn)： 能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。 優(yōu)點(diǎn)： 組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。 缺點(diǎn)： 分工單位無力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 缺點(diǎn)： 層級節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時(shí)處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長官意志。 缺點(diǎn)： 權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級反受下級牽 制；下級組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。 缺點(diǎn)： 行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。 缺點(diǎn)： 機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個(gè)別部門的獨(dú)自行動可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率 八、公共組織環(huán)境 公共組織環(huán)境 是公共組織身外所有能夠直接或間接對組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 是組織運(yùn)行的外部環(huán)境。 20世紀(jì) 40年代左右 ——對公共組織進(jìn)行生態(tài)學(xué)考察 ——約翰 17 基本要素： 政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政治制度、公共政策等。 基本要素： 經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。 對公共組織的影響： ① 認(rèn)知水平?jīng)Q定公共組織對公共問題的確定和處理問題的方式； ② 價(jià)值左右公共組織對待社會事務(wù)的態(tài)度； ③ 意識形態(tài)使公共組織的政治、經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)更加鮮明； ④ 行為規(guī)范決定公共組織如何與其它組織以合法合理的方式進(jìn)行溝通交流； ⑤ 道德 傳統(tǒng)使公共組織能夠不依靠國家強(qiáng)制力而自愿扮演特定社會角色，發(fā)揮角色功能。 18 對公共組織的影響： ① 信息技術(shù)的應(yīng)用使組織結(jié)構(gòu)模式出現(xiàn) “去中心 ”的趨勢 。 ④ 技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新的內(nèi)在動力使組織內(nèi)部分化出專門進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的新部門，創(chuàng)新、追求卓越成為組織管理者的職責(zé)，組織管理者具備越來越多的企業(yè)家精神。施耐德）。 選擇性。所以決策更多地體現(xiàn)出主觀性特征，是一種主觀性選擇。 決策目標(biāo)就是決策者對未來一段時(shí)期內(nèi)所能取得的結(jié)果的判斷。 ③ 目標(biāo)的確定應(yīng)有可檢驗(yàn)性，為實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)，應(yīng)建立分段目標(biāo)，并規(guī)定相應(yīng)的具體指標(biāo)，通過不斷的檢驗(yàn)，一步步向總目標(biāo)邁進(jìn)。 ▲“霍布森選擇 ”： （ 1631年劍橋商人于今為霍布森販馬）只有一個(gè)方案可供選擇、沒有其他選擇余地的選擇。 ② 多目標(biāo)決策 ，重大問題的決策都是涉及因素較多、內(nèi)容結(jié)構(gòu)復(fù)。 ② 非程序性決 策， 要處理的是那些偶然發(fā)生的、無先例可循、非常規(guī)性的問題。 在目標(biāo)確定之后，就要為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)尋求有效的途徑，即提出各種備選的行動方案。一般來說，越是近期的目標(biāo)，越要求明確具體，遠(yuǎn)期目標(biāo)則允許帶有一定的模糊性 。從某種意義上講，決策過程就是選擇的過程。 主觀性。 決策是一項(xiàng)立足現(xiàn)實(shí)卻由面向未來的活動。輿論有時(shí)在很大程度上左右著公共組織的目標(biāo)和行為，公共組織需要來自于公眾 ——特別是關(guān)注事態(tài)的公眾的支持。 ② 計(jì)算機(jī)物出現(xiàn)使公共組織管理方式發(fā)生了變化，虛擬組織產(chǎn)生，組織管理者 “遠(yuǎn)程管理 ”，其工作主要是協(xié)調(diào)而不是直接下指令，甚至直到目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。 基本 要素： 經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)與知識技術(shù)。 （三） 文化環(huán)境 文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，對公共組織的影響相對政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言較 為遲緩，但作用時(shí)間更長，組織變革必須在文化延續(xù)過程中進(jìn)行。 （二） 經(jīng)濟(jì)環(huán)境 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對公共組織動機(jī)和行為有著重要決定作用。 美國夏威夷大學(xué)東西文化研究中心 ——里格斯 ——首次區(qū)分了三種主要行政生態(tài)模型 ： 農(nóng)業(yè)社會（融合）型、過渡社會（棱柱）型、工業(yè)社會（衍射）型 。 由于公共組織并非在任何情況下都是直接與外部環(huán)境因素發(fā)生關(guān)系。 是指組織系統(tǒng)本身，包括組織的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、人員、權(quán)力系統(tǒng)、 規(guī)章、政策等因素。是指同一層級的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。 完整制 又稱 集約制 或 一元統(tǒng)屬制 ，是指行政組織中同一層級的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。在聯(lián)邦制國家中，分權(quán)制的行政組織體制最為普遍。 集權(quán)制 是指行政權(quán)力集中在上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。 職能制 又稱 分職制 ，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè) 務(wù)性質(zhì)、職能 而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 （二）層級制與職能制 劃分標(biāo)準(zhǔn)： 行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)。而且，首長個(gè)人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。 首長制 又稱 一長制或獨(dú)任制 ，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長執(zhí)掌的組織體制。 我們政府組織結(jié)構(gòu)主要分為縱向和橫向結(jié)構(gòu)。 六、我國政府組織結(jié)構(gòu) 縱向結(jié)構(gòu)（層次結(jié)構(gòu)） ① 宏觀上：各級行政組織間的層級關(guān)系 ——二、三、四級。 容易出現(xiàn) 政出多門 的情況 直線 ——職能結(jié)構(gòu)： 在綜合直線 結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。 （二）結(jié)構(gòu)形式：科層組織是主導(dǎo)形式。此外，上級對下級的嚴(yán)格控制，在一定程度上反而阻礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。 ▲英 ② 在很多方面政府成為 “代理人政府 ”，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級權(quán)力。 古典模型的特點(diǎn)： ① 組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域 ② 對于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位 ③ 行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動 ④ 任何上級僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，即存在 “控制范圍 ” ⑤ 行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機(jī)構(gòu) ⑥ 垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格加以區(qū)分 官僚模型 （最適合復(fù)雜組織的形式，由馬克斯 這類公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非營利的組織。但是市場功能的內(nèi)在缺陷又需要這樣一些公共組織的存在：這些公共組織實(shí)施管理更多地依靠市場手段而不是行政手段，他們的管理行為對當(dāng)事人有一強(qiáng)制性，要求當(dāng)事人遵守。主要特點(diǎn)：根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性管理。 公共組織的 特殊性 ： 在于其 “公共性 ” 公共組織與其它組織區(qū)別的標(biāo)志： 組織目標(biāo)