【正文】 提出合理的說(shuō)明并盡量將人民納入自己的治理過(guò)程，以增加民選領(lǐng) 導(dǎo)、民意代表、所有在治理過(guò)程中的參與者。公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時(shí)尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。公共管理者在任職時(shí)就已宣誓要護(hù)憲和行憲，這是公共管理者的天職。但正如在第一章所闡述的那些公共管理與一般管理的區(qū)別一樣，公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理著不同的角色。 在 20 世紀(jì) 80 年代以及 90 年代，以奎恩為代表的一群學(xué)者，對(duì)管理行為進(jìn)行了廣泛的實(shí)證研究，他們發(fā)展出竟值框架，并以界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。管理工作中最重要的部分也許就是擔(dān)任決策角色。 信息方面的角色。他通過(guò)大量的、長(zhǎng)期的觀察和研究，得出結(jié)論：一個(gè)管理者同時(shí)起著不同的作用。他們關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化地行使他們的權(quán)力。將領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績(jī)效的因素。他們更多地將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者以及機(jī)會(huì)的發(fā)現(xiàn)者。他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。 第二章 公共管理者的角色與知能 第一節(jié) 作為一般管理者的角色 管理理論者和實(shí)踐者長(zhǎng)期以來(lái)一直都在探討和 界定管理者做什么以及怎么做。管理的復(fù)雜性，需要我們改變傳統(tǒng)的機(jī)械的管理思維方式，發(fā)展一種有機(jī)的、整體的、生態(tài)的管理方式。 如何構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)的共同治理模式問(wèn)題。 如何應(yīng)付越來(lái)越多的官僚腐敗，重振公民對(duì)政府的信任問(wèn)題。對(duì)于政府治理而言，全球化是機(jī)會(huì)，也是挑戰(zhàn)。 關(guān)于平衡政府與市場(chǎng)的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問(wèn)題。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好的政府治理至為關(guān)鍵。認(rèn)識(shí)這些挑戰(zhàn)，有助于我們理解政府作為治理者的責(zé)任和使命。但它是否意味著政府治理的一個(gè)新典范時(shí)代的到來(lái)，現(xiàn)在下結(jié)論還為時(shí)尚早。那么新公共管理到底是什么呢？ 著名的公共管理專家胡德曾歸納了新公共管理的七個(gè)特點(diǎn)：即時(shí)的專業(yè)管理；目標(biāo)明確與績(jī)效衡量；強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制；轉(zhuǎn)向部門分權(quán)；強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐；強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。公共管理和私管理的學(xué)者和實(shí)踐者，都應(yīng)該以開(kāi)放的心靈，以學(xué)習(xí)的姿態(tài)，相互學(xué)習(xí)和借鑒，以達(dá)到共生共榮、共同發(fā)展的目的。 政府與市場(chǎng)。 公共利益與私人利益。 具體來(lái)講，二者的差異可以從如下幾個(gè)圍度來(lái)認(rèn)識(shí)： 政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威。 公共管理是以科際整合的研究領(lǐng)域。 公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)。 （二）公共管理的研究途徑 依公共管理學(xué)者波茲曼的觀點(diǎn)，盡管研究途徑及理念有各種差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可以分為兩種研究途徑，即公共政策的途徑（ Public Policy Approach，簡(jiǎn)稱 P 途徑）以及企業(yè)管理途徑（ Business Approach，簡(jiǎn)稱 B途徑）。但就是公共行政即管理學(xué)這種范式也有其缺點(diǎn)，它忽視了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，導(dǎo)致了由管理而無(wú)行政的窘境。在英國(guó)， 1968 年的富爾頓報(bào)告也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。 公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法。 公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的治理的主要責(zé)任。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。公共行 2 政的焦點(diǎn)在于過(guò)程、程序以及順序，而公共管理包括得更多。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識(shí)和技巧?？柹蜌W爾姆還對(duì)公共管理與公共行政的不同進(jìn)行了說(shuō)明。雖然人們很難給公共管理下一個(gè)明確的定義，對(duì)因其定義有助于我們理解公共管理的性質(zhì)與范圍，所以本節(jié)將以時(shí)間為線索來(lái)檢視不同時(shí)期人們對(duì)公共管理的理解。 1 第一章 公共管理導(dǎo)論 c 第一節(jié) 公共管理的意義 公共管理學(xué)作為一門理論和科學(xué)研究領(lǐng)域，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，發(fā)展于 20 世紀(jì) 70 年代以后。 皮瑞和克萊姆認(rèn)為公共管理一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范性取向以及一般管 理制工具取向的結(jié)合體。這些不同包括傾向于將管理視為類同管理等六個(gè)方面。 波茨曼與史陶斯曼則認(rèn)為公公共管理就是對(duì)政治權(quán)威的管理。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé) 任。 本書(shū)認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。 公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題中的責(zé)任。 公共管理以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致公共管理學(xué)產(chǎn)生的主要原因，既有學(xué)科發(fā)展方面的因素，也有現(xiàn)實(shí)的背景。 在現(xiàn)實(shí)背景方面。 （三）公共 管理學(xué)的特質(zhì) 目前，在公共管理的研究上的確存在著許多不同的見(jiàn)解。 公共管理不完全等于 “政府管理 ”，而意味著一種新治理。 第三節(jié) 公共管理的特質(zhì)以及與私部門管理的區(qū)別 公共管理有何性質(zhì)，或者說(shuō)到底在哪些方面區(qū)別于私部門的 管理，這是一個(gè)一直爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。公共管理以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有公權(quán)力，私組織則沒(méi)有。 法的支配與意思自治。 多元理性與經(jīng)濟(jì)理性。 第四節(jié) 新公共管理 自 20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)，西方各國(guó)為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績(jī)效赤字，均開(kāi)始了大規(guī)模的政府改革。 法漢姆及霍頓綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：采用理性途徑的方式處理問(wèn)題；重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)；改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化；改變現(xiàn)行的政策，轉(zhuǎn)換成為 “新公共服務(wù)模式 ”；運(yùn)用人力資源管理技術(shù)；試圖建立一種彈性、 回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織；以契約關(guān)系來(lái)取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。 第五節(jié) 公共管理：現(xiàn)時(shí)代的挑戰(zhàn) 政府仍然是我們這個(gè)時(shí)代的核心治理者或管理 者。 具體來(lái)說(shuō)，這些挑戰(zhàn)包括： 關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問(wèn)題。 關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值問(wèn)題。一個(gè)有效的政府和一個(gè)較為完備的市場(chǎng)機(jī)制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)機(jī)輪。 關(guān)于如何平衡目前及最近未來(lái)與較長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)的需要。 關(guān)于重振政府的治理能力問(wèn)題。問(wèn)題在于政府能否有能力激發(fā)、培養(yǎng)這種責(zé)任感；政府是否能夠給社會(huì)提供這樣的機(jī)會(huì)；政府是否改變自 己傳統(tǒng)的優(yōu)越感、自我中心感。 1重建公共管理的道德秩序。著名的管理學(xué)大師亨利 偉人學(xué)派。 決策理論學(xué)派。 領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派。 工作活動(dòng)學(xué)派。這些工作和作用可歸納為三個(gè)方面：人際關(guān)系方面的工作、信息情報(bào)方面的工作和決策方面的工作。管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心的地位，事實(shí)上是組織的 “中樞神經(jīng) ”，他既是獲取外部信息的焦點(diǎn)，也是傳遞信息的來(lái)源。管理者對(duì)他的組織的戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負(fù)有全面的責(zé)任，也就是組織的每一項(xiàng)重大決策皆與管理者有關(guān)。主要包括：導(dǎo)師、促進(jìn)者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、生產(chǎn)者、掮客等。 8 對(duì)公共管理者的特殊角色，許多學(xué)者作了很好的闡發(fā)。 人民受托者的角色。 平衡論的角色。 總之，公共管理者在民主治理中應(yīng)扮演重要的、有價(jià)值的、正當(dāng)?shù)慕巧荒軐⒆约夯焱谝话愎芾碚?。那么一個(gè)好的管理者究竟應(yīng)具備何種技能，對(duì)此許多學(xué)者進(jìn)行了規(guī)范的以及實(shí)證的研究，綜合而言，公共管理者的技能主要包括以下 幾個(gè)方面： 技術(shù)性技能。正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質(zhì)在于協(xié)作人際活動(dòng)，協(xié)作活動(dòng)的核心在于人際的互動(dòng)。 診斷技能。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過(guò)書(shū)寫(xiě)、口頭語(yǔ)肢體語(yǔ)言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度。有效性是一個(gè)相當(dāng)模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)摰趾茈y得到界定和滿意答復(fù)的概念。 有效的公共管理者必須是不令人討厭的。公共管理者不應(yīng)是唐 10 斯所謂的 “狂熱家型的官僚 ”，因?yàn)檫@種人在積極推動(dòng)某項(xiàng)運(yùn)動(dòng)時(shí)，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發(fā)展，常常會(huì)引起沖突和仇恨。 有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)。 有效的公共管理者必須善于分析與思考。 未來(lái)的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預(yù)測(cè)環(huán)境趨勢(shì)的能力，能夠幫助他們感悟組織所面臨 的重大問(wèn)題，并發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)。 在信息社會(huì)中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設(shè)法開(kāi)發(fā)和調(diào)動(dòng)組織中每一個(gè)人的知識(shí)、智慧和創(chuàng)造性潛能。 信息技術(shù)將改變?cè)S多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，以及組織產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)與生命周期。 第三章 公共部門的角色 第一節(jié) 公共部門的性質(zhì)與需要 傳統(tǒng)上，在實(shí)行混合經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，人們習(xí)慣于將整個(gè)社會(huì)分為兩大部門：公共部門和私人部門或者政府與市場(chǎng) 部門。 對(duì)于一個(gè)社會(huì)為什么需要公共部門，人們可以從不同的方面予以解釋和回答。他認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法單獨(dú)地發(fā)揮全部經(jīng)濟(jì)作用是需要政府的一個(gè)重要原因。 某些具有生產(chǎn)特點(diǎn)或消費(fèi)特點(diǎn)的貨物，即使排除了競(jìng)爭(zhēng)上的原因，也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)得到供應(yīng)，需要政府來(lái)解決。 馬斯格雷夫的觀點(diǎn)為公共部門的經(jīng)濟(jì)存在提供了好的注解。市場(chǎng)失靈包括兩種情況：一是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法將社會(huì)資源予以有效配置；二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。完全依靠市場(chǎng)體系，消費(fèi)者往往得不到合乎社會(huì)需求的供應(yīng)量，為了保證合乎社會(huì)需求的供應(yīng)兩，應(yīng)當(dāng)在購(gòu)買中，盡量減少由消費(fèi)者個(gè)人承擔(dān)的部分，由政府來(lái)補(bǔ)助 其中不足的部分。并且，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)導(dǎo)致壟斷。市場(chǎng)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也會(huì)造成資源配置的障礙。生產(chǎn)者的生產(chǎn)活動(dòng)或消費(fèi)者的消費(fèi)活動(dòng)所產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)都會(huì)對(duì)資源配置產(chǎn)生影響。市場(chǎng)從來(lái)就含有不穩(wěn)定性。對(duì)此，市場(chǎng)自身無(wú)法 實(shí)現(xiàn)自動(dòng)的調(diào)節(jié)，而需要政府來(lái)發(fā)揮作用。這種不平等無(wú)論是從社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定，還是從經(jīng)濟(jì)效率來(lái)看，均是不理想的。在自由放任時(shí)期，人們認(rèn)為最好的政府就是最小的政 14 府；近代福利國(guó)家的出現(xiàn)使得政府的職能大大增加； 20 世紀(jì) 70 年代以后，小政府的理念又開(kāi)始盛行。政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提 供基本必需的制規(guī)則以及框架。公共物品的特性使得私人部門很少去提供，對(duì)此，政府必須介入。政府存在的一個(gè)基本理由在于解決或消弭社會(huì)中的各種沖突，以維持社會(huì)的穩(wěn)定。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是會(huì)產(chǎn)生不平的結(jié)果的，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，需要社會(huì)有一種公平再分配的機(jī)制。當(dāng)然政府職能的范圍、政府作用的強(qiáng)度、為實(shí)現(xiàn)這些職能所采取的公共政策和 治理供給會(huì)不斷發(fā)生變化的。 學(xué)者林德和彼得斯認(rèn)為，政府治理工具是多元性的。運(yùn)用和治理工具，政府干預(yù)市場(chǎng)到何種程度，完全視問(wèn)題情勢(shì)，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標(biāo)的正確性與選擇性，對(duì)市場(chǎng)的依賴程度，相對(duì)成本等綜合因素而定。政府活動(dòng)缺乏價(jià)格的指引，這使得政府產(chǎn)生的價(jià)值同生產(chǎn)它的成本決裂，這種決裂意味著資源浪費(fèi)的可能性大為增加。 內(nèi)部性問(wèn)題。造成政府失靈的核心是其內(nèi)部性。 另一種分配的不公正。尋租是指在某種政府保護(hù)的制度環(huán)境中，個(gè)人尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動(dòng)，或者追求非生產(chǎn)性利潤(rùn)的活動(dòng)。 所有制殘缺。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，對(duì)于政府治理是十分重要的。 （二） 誘導(dǎo)機(jī)制與政策 誘導(dǎo)機(jī)制主要包括以下手段： 1 供給面的賦稅手段 2 需求面的賦稅手段 3 供給面的補(bǔ)助手段 4 需求面的補(bǔ)助手段 （三） 政府管制 : 管制政策與機(jī)制是政府利用法規(guī)來(lái)規(guī)范人們的行為，以期符合政府的要求。從某種程度上講，戰(zhàn)略是運(yùn)用和管理所有資源達(dá)成目標(biāo)的藝術(shù)。要注 意區(qū)別戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、功能管理的區(qū)別。 戰(zhàn)略管理著重于較長(zhǎng)遠(yuǎn)的、總體的謀略。 戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)型的過(guò)程。之所以如此，乃是出于以下方面的原因： 更加復(fù)雜和不確定的環(huán)境。 國(guó)際化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的挑戰(zhàn)。 第二節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理過(guò)程 戰(zhàn)略管理可以視為一種客觀、邏輯和系統(tǒng)的過(guò)程和步驟。環(huán)境分析的主要任務(wù)在于運(yùn)用系統(tǒng)思考去識(shí)別與組織相互作用的，以及影響組織的外部環(huán)境系統(tǒng)，進(jìn)行掌握公共部門內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，了解外部的機(jī)會(huì)和威脅。戰(zhàn)略實(shí)施是建立和發(fā)展行 動(dòng)的能力和機(jī)制，將戰(zhàn)略構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)績(jī)效的過(guò)程。它主要涉及幾個(gè)方面的活動(dòng)：檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)，以了解構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機(jī)會(huì)與威脅、優(yōu)勢(shì)與弱點(diǎn)等是否發(fā)生變化，發(fā)生了何種變化，因何發(fā)生變化；衡量戰(zhàn)略績(jī)效；戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。 第三節(jié) 公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理 （一）戰(zhàn)略規(guī)劃的性質(zhì)。戰(zhàn)略規(guī)劃的結(jié)果是形成組織的戰(zhàn)略計(jì)劃，一般來(lái)講，一個(gè)好的戰(zhàn)略計(jì)劃包括四個(gè)方面的內(nèi)容：戰(zhàn)略范圍、戰(zhàn)略部署、戰(zhàn)略應(yīng)該說(shuō)明本身戰(zhàn)略范圍的機(jī)會(huì)與威脅、最佳協(xié)調(diào)作用。 確認(rèn)組織的法規(guī)及使命。 （三） SWOT 分析與戰(zhàn)略規(guī)劃。進(jìn)行 SWOT 20 分析的過(guò)程有八 個(gè)步驟： 列出組織的關(guān)鍵外部機(jī)會(huì)。 將組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與外部機(jī)會(huì)相匹配，形成 SO 戰(zhàn)略。經(jīng)過(guò) SWOT 分析，一個(gè)組織可以有不同的戰(zhàn)略匹配與選擇。許多學(xué)者對(duì)戰(zhàn)略管理在公共部門中的作用給予了充分的肯定。 強(qiáng)化組織對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力。 （二）公共部門戰(zhàn)略管理的問(wèn)題以及限制。 公共規(guī)則制定使得參與雖然可以改進(jìn)接受的程度，但容易沖淡戰(zhàn)略的焦點(diǎn)議題。 與私部門相比，改革戰(zhàn)略通常是通過(guò)組織設(shè)計(jì)、預(yù)算和財(cái)務(wù)控制、人事制度和政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的。 追求滿意，在戰(zhàn)略管理中，滿意比最佳更為重要。 第五章 公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評(píng)估 第一節(jié) 公共政策的性質(zhì) （一）公共政策的性質(zhì)。公共政策的特質(zhì)包括： 公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動(dòng)。 （二）公共政策的類型。這種政策類型是指政府設(shè)定一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體從事某種