【正文】 體享受或承擔(dān)的政策。這是指政府并未設(shè)定嚴(yán)格的、一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，而僅僅設(shè)定原則性的游戲規(guī)則，由各政府機關(guān)和標(biāo)的團體自行決定采取何種行動，而政府不加干預(yù)的政策類型。為了幫助政策制定者 理解不同政策的性質(zhì)和特色，提高政策制定的質(zhì)量，對公共政策的分類就是必要的。 公共政策是問題導(dǎo)向的。有的學(xué)者從廣義的角度去界定公共政策，認(rèn)為公共政 策是政府所選擇去做或不做的任何事情；也有從狹義的角度認(rèn)為公共政策是執(zhí)行公共計劃以實現(xiàn)社會目標(biāo)的政策決定。通過不同的方法或途徑達(dá)到類似的結(jié)果是可能的。 公共部門必須打破職責(zé)的限制，發(fā)展一種全局觀，強調(diào)整合的管理途徑。 創(chuàng)造性、非正式性和彈性在公共組織文化中還不成熟。學(xué)者托夫特認(rèn)為主要包括： 政府任期的短期性和行動取向。 設(shè)定了追求卓越的標(biāo)準(zhǔn)。 指導(dǎo)資源配置的優(yōu)先順序。從實務(wù)方面來看， 戰(zhàn)略管理在公共部門的應(yīng)用的確產(chǎn)生了許多正面的效益，同時也有一些負(fù)面的缺點。 將組織內(nèi)部優(yōu)勢與外部威脅相匹配，形成 ST 戰(zhàn)略。 列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部優(yōu)勢。 SWOT 分析是通過了解自己組織的優(yōu)勢與弱勢，掌握外部機會，規(guī)避威脅，從而制定良好戰(zhàn)略的方法。 確認(rèn)組織所面臨的挑戰(zhàn)議題。戰(zhàn)略規(guī)劃的過程包括以下幾個步驟： 發(fā)展初步共識。一般而言，戰(zhàn)略規(guī)劃所處理的議題和一般政策規(guī)劃的議題是存在差異的。戰(zhàn)略管理的作用在于促進(jìn)公共部門不斷的變革和學(xué)習(xí) ，以適應(yīng)社會的發(fā)展。戰(zhàn)略是監(jiān)控戰(zhàn)略實施，并對戰(zhàn)略實施的績效進(jìn)行系統(tǒng)性評估的過程，從戰(zhàn)略管理整體來看，它著重于建立一種反饋機制。戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上研擬戰(zhàn)略的過程，也就是將戰(zhàn)略意圖 19 轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。環(huán)境包括一般環(huán)境和具體環(huán)境。公共利益要求政府致力要兼顧整體利益與局部利益、長期利益與短期利益。自 20 世紀(jì) 80 年代以來， “大政府 ”的觀念受到越來越多的質(zhì)疑，相反， “小政府 ”則越來越得到認(rèn)同。 （三）公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因。戰(zhàn)略管理的一個基本宗旨就是利用外部機會和化解或回避外部威脅。 戰(zhàn)略管理是未來導(dǎo)向的。一般而言，戰(zhàn)略管理可視為管理者有意識的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)之行為。戰(zhàn)略一詞，最早起源于軍事領(lǐng)域，意指贏得戰(zhàn)爭勝利的目標(biāo)。 市場的促進(jìn)化是指原本的市場機制不存在或者失靈，即沒有價格機制能夠促進(jìn)有效的交易，政府提供價格 措施，使市場機制發(fā)揮作用。國家干預(yù)是 造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，管制導(dǎo)致所有權(quán)的殘缺，所有者的殘缺程度與管制的程度呈正比。 政策執(zhí)行的無效率。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價值和權(quán)利的分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權(quán)提供了機會。 政府組織的低效率。正如外部性因素對市場經(jīng)濟的影響一樣，內(nèi)部性也同樣影響著政府。 政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策。 第五節(jié) 政府失靈 所謂政府失靈，是指由于政府機制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資 源配置效率達(dá)到最佳的情形。 （二）政府治理工具的選擇。治理工具又可以稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策工具，就無法實現(xiàn)政府的目標(biāo)。在市場經(jīng)濟中，充分就業(yè)和物價穩(wěn)定不會自動出現(xiàn)，政府的作用就在于通過公共政策的干預(yù)以保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。政府必須有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競爭力或者對壟斷者實施管制，以保證市場有效性所需的競爭。這公有資源與我們的生活甚至與生命息息相關(guān)，但純粹的市場調(diào)節(jié)將使得共有資源不可避免地導(dǎo)致公有的悲劇，需要政府通過管制措施來加以保護。沒有游戲規(guī)范經(jīng)濟生活的框架，經(jīng)濟體系的運行是不可能的。當(dāng)然，這并不意味著政府的一些基本職能是不可描述的。 總之，市場的作用是自發(fā)的和滯后的，它是以資源的極大浪費為前提的，這就需要市場之外的主體進(jìn)行調(diào)節(jié)，以克服市場自身的不足，以充分發(fā)揮市場的優(yōu)勢。以市場機制為前提的收入分配，是由市場上的力量關(guān)系、個人能力、繼承財產(chǎn)的多少、利用教育機會的可能性以及在社會上的靈活性等方面決定的。通過市場經(jīng)濟進(jìn)行自發(fā)性的交換過程，始終孕育著經(jīng)濟活動急劇并大幅度變動的可能性。對此，政府有必要發(fā)揮作用。所謂外部經(jīng)濟效應(yīng)是指： “個人或廠商沒有承擔(dān)其行為的全部成本（消極的外在性）或沒有享有其全部利益（積極的外部性）時所出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。所以就需要政府針對因壟斷或其它競爭性因素的存在所引起的競爭的不完全性，采取有效的措施，保證競爭的有效性。市場實現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競爭存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。市場化的資源配置是以消費者的偏好為依據(jù)的，對于消費者偏好在市場上反映不出的商品和服務(wù)，市場則根本無法進(jìn)行資源的分配。市場機制通過市場供需均衡，使資源配置達(dá)到最有效率的方法。 市場機制，未必帶來高就業(yè)率、穩(wěn)定的物價水平和社會期望的經(jīng)濟增長，需要公共政策。 在那由于成本降低而使得競爭變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。如果沒有這套機制，社會就會在經(jīng)常的爭吵中處于四分五裂的狀態(tài)。雖然公共部門和私人部門通常被人們看作是分離的，但將他們視為相互排斥的領(lǐng)域的劃分可能是武斷的。 為了管理紛繁復(fù)雜的歧例以及悖理，未來的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應(yīng)對混亂和不確定性的哲學(xué)和技術(shù)。 11 組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。 未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。 第五節(jié) 面向未來的、具有前瞻力的公共管理者 我們正生活在一個變革的時代，這種變革的復(fù)雜性越來越強烈，使我們的環(huán)境變得越來越動蕩，這一環(huán)境對傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。 有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。 有效的公共管理者必須具有耐心。假若有效的公共管理者具有創(chuàng)造力，而這些創(chuàng)造力又是以淵博的知識為基礎(chǔ)時，有效地公共管理者就絕對不會令人討厭。有效的公共管理者要有哪些基本的特質(zhì)呢？總體而言，主要有以下幾點： 有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者。當(dāng)然，不同層次的管理者，在基本技能的要求方面可能存在差異。 溝通技能。 概念化技能。這是現(xiàn)代公共管理日益專業(yè)化的趨勢所要求的。所謂技能，指后天發(fā)展起來的、處理特定人、事、物的能力。 扮演分析者和教育者的角色。 賢明少數(shù)的角色。在他們看來，公共管理者應(yīng)扮演以下角色： 執(zhí)行與捍衛(wèi)憲 法的角色。 第二節(jié) 作為公共管理者的特殊角色 前一節(jié) 對一般管理者指責(zé)和角色的描述在多大程度上與如今的公共管理 者的思考、情感和作為相吻合呢？管理都會涉及到對組織所擁有的資源進(jìn)行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)組織目標(biāo)的過程，所以公共管理和一般管理的角色和責(zé)任肯定有許多相吻合之處。這是個角色構(gòu)成一個整體，組織之所以需要管理者，不僅是因為制度的不完善性和環(huán)境的變化性 ，而且是需要一個正式的權(quán)威來擔(dān)任某些基本的、經(jīng)常的責(zé)任。 決策方面的角色。著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括三種 角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者。 7 哈佛大學(xué)教授、管理學(xué)大師明茨伯格對管理中的角色和作用進(jìn)行了多方面的研究和論述。 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派。 領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派。 企業(yè)家學(xué)派。 古典學(xué)派。面對 21 世紀(jì)，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰(zhàn)。社會科學(xué)與自然科學(xué)都認(rèn)識到，人類面臨的主要問題也是全球的、復(fù)雜的和非線性的。 關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制的問題。 關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題。 關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題。公共管理的一個重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說他要致力于發(fā)展、弘揚民主治理過程的合法性。凡是人類存在的地方，人們莫不試圖建立良好的秩序。一句話，公共管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。新公共管理代表著人民持續(xù)不斷地改革政府，實現(xiàn)理想政 5 府治理的一個努力方向。這種 變化，并不僅僅是一種改革或管理形態(tài)的變化，而是政府角色與市民關(guān)系產(chǎn)生了本質(zhì)的變化。 公共管理與私部門管理的確存在種差別，但也不能過分?jǐn)U大二者之間的差異。而對于私領(lǐng)域的管理而言，法無禁止即自由。公 4 共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復(fù)雜的政治界面，而私部門管理則由相對充分的管理自主權(quán)。從規(guī)范的角度來看，強調(diào)公私管理之間的區(qū)別及聯(lián)系，對于理解公共管理的特質(zhì)是十分有益的。 公共管理關(guān)注政府改革和政府再造。 公共管理是將私部門的管理手段運用于公部門。在這種背景下，一批學(xué)者又發(fā)展出了不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。行政學(xué)主要經(jīng)歷了政治與行政的二分法范式、行政原則 3 階段、公共行政即政治學(xué)階段、公共行政即管理學(xué)等四個階段。 第二節(jié) 公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑 （一）公共 管理學(xué)的發(fā)展 公共管理學(xué)這一名詞首次出現(xiàn)在 20 世紀(jì) 30 年代，當(dāng)時行政學(xué)者古利克主張將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合。 公共管理強調(diào)政府績效的重要性。據(jù)此，本書認(rèn)為，公共管理的性質(zhì)在于： 公共管理承認(rèn)政府部門治理的合法性。公共行政的焦點在于過程、程序以及順序，而公共管理包括得更多。休斯則認(rèn)為與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。 卡爾森和歐爾姆認(rèn)為公共管理是對行政的一般方面科際整合的研究 …… 他將人力、財力、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計劃、組織、控制職能相融合。但何謂公共管理，可以說是眾說紛壇，不能定于一案。隨著信息社會的逐漸發(fā)展，傳統(tǒng)的行政學(xué)模式越來越不能適應(yīng)實踐的需要，伴隨著政府再造運動的發(fā)展，公共管理也迅速風(fēng)行全球。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理這是為職業(yè)的實踐者，而非政客或政治家。 奧托、海蒂和沙夫里茨認(rèn)為公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，是綜合了公共行政的方案設(shè)計與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算將公共管理進(jìn)行資源分配、財務(wù) 管理、人力資源管理的各種方法與藝術(shù)。在他們看來，公共管理含有戰(zhàn)略意義，并且更有彈性。 休斯的觀點 與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一部分，其重點在于將公共行政視為一門 職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。 公共管理強調(diào)多元價值。 公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。 在學(xué)科發(fā)展方面。主要有政 府規(guī)模的擴大和政府角色以及社會對政府的不滿；經(jīng)濟因素和財政壓力；社會問題與政府不可治理性的增加；新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響等原因。依筆者，公共管理學(xué)有如下特質(zhì)： 公共管理是以整合性的概念。 公共管理強調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任。有人認(rèn)為公共管理與企業(yè)管理不存在本質(zhì)差別，有人則認(rèn)為這二者是有著巨大的差異的。 多元制衡與自主性。對于政府而言，凡是法律未允許的 便是非法的。政府理性往往是多元的，而私部門的管理大多為工具的經(jīng)濟理性。其共同的特征是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。 從總體上來看，新公共管理以自利人為假設(shè)，即與公共選擇、代理人理論及交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的，其核心觀點是：強調(diào)經(jīng)濟價值的優(yōu)先性、強調(diào)市場機能、強調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)及技術(shù)、強調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。但是，環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動蕩、更為不平衡、更為復(fù)雜、更為變化多端。安全與秩序是人類社會發(fā)展的一個基本問題。政府治理絕非是一個 工具 ——理性價值的追求問題。在公共領(lǐng)域，現(xiàn)階段又過于崇尚市場機制取向，但市場也不是萬能的，它必須與政府有機結(jié)合起來。面對著人類日益增長的期望革命，如何平衡 眼前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，是當(dāng)代政府治理所面臨的挑戰(zhàn)。如果政府要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展和社會的繁榮，就必須提供自己的能力，依據(jù)世界銀行的觀點，政府的能力是指政府以最小的社會 6 價格采用集體行動的能力。 1公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的問題。社會學(xué)家涂爾干曾言：假如沒有目標(biāo)的話，即使我們大步邁向前去，亦將無所寸進(jìn)。明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。他們試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實中杰出人物的家庭、教育、事業(yè)和個性等加以描述，將他們作為楷模和典型。將管理者視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者。通過對領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成 功領(lǐng)導(dǎo)的行為及技能。運用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對管理的工作活動進(jìn)行系統(tǒng)分析，然后確認(rèn)管理者的活動。 人際關(guān)系方面的角色。信息角色包括下列三項：監(jiān)聽者、傳播者和發(fā)言人。包括以下四個角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。 通過以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，管理者的工作是大量的；管理工作具有多樣性和瑣碎性；管理者處于組織的焦點地位；管理者是權(quán)力和責(zé)任的混合體。在這許多論述中，又以魏姆斯里在 “黑堡宣言 ”中對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡述最具有典范性。公共管理者受人民的委托，在治理過程中扮演正當(dāng)與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠(yuǎn)的全民利益。公共管理者必須對外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護公共利益及憲政運作為職業(yè)。 第三節(jié) 公共管理者的技能 公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些基本的管理技能。技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。一個管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動之中。所謂診斷技能，是指針對特定的情景尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、因應(yīng) 對策的能力。 總之，一個成功的公共管理者必須具備上述五個方面的管理技能。在我們看來，有效性是一個充