【正文】 滿價值判 斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。為此，公共管理者就必須具有創(chuàng)造力。公共管理者應成為 “政治家型官僚 ”，使其擁有遠大的目光和開闊的胸懷。這樣就可以使其在管理中能夠充分了解和掌握各個部門的工作性質(zhì)，在決策中能溝通盤考慮，通盤打算?，F(xiàn)代公共管理強調(diào)分析，尤其是價值、判斷、直覺、經(jīng)驗間的分析思考與分析工具的整合。 未來的公共管理者必須具有前瞻性管理的態(tài)度和能力，特別是 “前瞻思考 ”、 “由內(nèi)而外 ”的管理能力。 未來的社會要求組織和成員加強學習、創(chuàng)造和創(chuàng)造性。未來的公共管理者必須了解如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和服務。其中公共部門與私人部門的核心差別在于其是否擁有合法的強制力，政府是社會中唯一可以合法使用暴力的機關。政治學家伊斯頓曾經(jīng)分析到：任何社會最低限度的先決條件就是確立一套以權(quán)威分配價值的機制。具體來說： 市場機制導致資源的有效利用的要求是以競爭因素與產(chǎn)品市場的條件為依據(jù)，要獲取這些條件，就需要政府的調(diào)節(jié)及其它措施。 因 市場體制與通過財產(chǎn)繼承權(quán)轉(zhuǎn)移而導致的收入和財富分配，須進行社會價值的調(diào)節(jié)。 第二節(jié) 市場機制、市場失靈與政府干預 市場是買賣雙方共同決定一項產(chǎn)品價格的場合。概括起來，市場失靈的表現(xiàn)主要有： 公共產(chǎn)品的提供。 市場經(jīng)濟中的壟斷。實踐證明，市場自身是解決不了壟斷問題的。最為顯著的障礙就是市場經(jīng)濟的外部性。導致市場不足或過剩。它的發(fā)展始終是以周期性的增長形勢進行的。 市場經(jīng)濟下的收入不平等。而需要政府進行無損于資源最優(yōu)分配和經(jīng)濟效率的收入再分配。歷史的發(fā)展證明，事實上并不存在一個理想的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府的強度。它們包括：界定和保護產(chǎn)權(quán)、契約的執(zhí)行、法律和秩序的維持等。 公有資源和自然資源的保護。 保護 并維持市場競爭。 宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。 15 第四節(jié) 政府治理工具的選擇 （一）治理工具。主要有：命令條款；財政補助 ；管制規(guī)定；稅收；勸誡；權(quán)威；契約等。 然而，通過對各國政府改革的觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府對政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，如更加強調(diào)公共服務的民營化和市場機制，強調(diào)非贏利組織提供公共服務，強調(diào)放松管制等。實際上，政府活動的一個趨勢就是明顯的多余成本。公共組織為了進行起內(nèi)部的管理，需要發(fā) 展它們的標準或規(guī)則，這些標準或規(guī)則即內(nèi)部性，即用來評估機構(gòu)的運行和機關人員的行為。內(nèi)部性具體表現(xiàn)為預算增長、大機構(gòu)規(guī)模、控制信息使用使之轉(zhuǎn)化為有價值的產(chǎn)品或權(quán)利。由政府活動產(chǎn)生的分配不公平，通常不是集中在收入或財富上，而是 集中在權(quán)利或特權(quán)上。尋租行為的結(jié)果是導致社會資源的浪費。 “所有制殘缺 ”這個概念是由產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學家阿爾欽與卡塞爾提出的，可以理解為是對那些用來確定 “完整的 ”所有制權(quán)利束中的一些私有權(quán)的刪除。 第六節(jié) 矯正政府失靈和市場失靈的策略 （一） 市場的自由化、促進化和活潑化 17 市場的自由化是指政府對已經(jīng)存在的市場管制予以解除，讓更多的參與者加入，使其充分競爭，讓市場的供需法則能夠充分運用。 （四） 非市場的供給機制與政策 政府以非市場供給的方式主要包括兩種： 1 政府直接供給 2 政府間接供給 （五） 社會保險及社會救助機制與政策 第四章 公共部門戰(zhàn)略管理 第一節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì) （一）戰(zhàn)略與戰(zhàn) 略管理。 對戰(zhàn)略管理，人們認識的角度也不盡相同，有的學者從過程論的角度去界定戰(zhàn)略管理，有的則從戰(zhàn)略決策的角度界定戰(zhàn)略管理。 （二）戰(zhàn)略管理的基本特征。 戰(zhàn)略管理是一個組織尋求成長和發(fā)展機會及識別威脅的過程。 戰(zhàn)略管理是前瞻性思考和由外而內(nèi)的管理哲學。 公共部門角色的變化。 公共利益的挑戰(zhàn)。它主要包括以下四個環(huán)節(jié)： 環(huán)境分析。 戰(zhàn)略規(guī)劃。 戰(zhàn)略評估。 戰(zhàn)略管理是一個過程，但這個過程并非形式主義的、呆板的特定安排或過于正式的。戰(zhàn)略規(guī)劃是組織在分析和解讀環(huán)境的基礎上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程。 （二）戰(zhàn)略 規(guī)劃的過程。 進行 SWOT 分析。 SWOT 分析是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領域廣泛使用的分析工具。 列出組織的關鍵外部威脅。 將組織內(nèi)部弱點與外部機會相匹配，形成WO 戰(zhàn)略。 第四節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進 戰(zhàn)略管理作為一種管理工具，受到許多政府部門、非盈利部門的重視，并得到廣泛應用。綜合而言，戰(zhàn)略管理對公共部門有下列正面的效果： 提供戰(zhàn)略發(fā)展的方向。戰(zhàn)略管理十分重視對環(huán)境的感知、分析和判斷，十分重視對外部環(huán)境變遷的管理，這有助于強化組織的適應能力。戰(zhàn)略管理在公共部門的應用，的確存在著許多限制和困難。 可靠性分析通常是費力又費錢。 對于 公共部門而言，以下幾個方面對于實施成功的戰(zhàn)略管理是十分重要的： 公共 21 管理者必須樹立長期觀。 殊途同歸。何謂公共政策，其定義汗牛充棟，不勝枚舉。 公共政策的選擇行動是一種有意識的行動?，F(xiàn)代社會，隨著社會問題的復雜性和公民需求的不斷改變和多樣性，公共政策也日趨復雜和多樣化。 自我管制的政策。 22 重分 配政策。分析者一旦找到了問題的癥結(jié)，政策方案就很容易浮現(xiàn)，而政策分析過程中最致命的錯誤就是解決了一個錯誤的問題。對于政策 問題的性質(zhì)，傳統(tǒng)的政策分析者通常將公共問題視為封閉問題或第一類問題，或稱之為 “溫順的問題 ”。鄧恩認為當代政策有如下性質(zhì)：互賴性、主觀性、人為性和動態(tài)性等。今天政府所面臨的多屬于結(jié)構(gòu)不良的政策問題。 以 “問題搜索 ”認定 “后設問題 ”。 23 （三）政策問題診斷的誤差。 信息太多。 隱蔽問題。依據(jù)政策專家羅伯特 政策規(guī)劃的選擇取向。政策規(guī)劃人員在進行政策方案的設計時，應遵循何種原則，以便獲得可行的方案。 分配普遍原則。另外，公共管理和政策學者史諾林認為，一項周全的政策設計應把握以下六個原則：集中性、清晰性、變遷性、挑戰(zhàn)性、協(xié)調(diào)性和一致性。目標是一種價值觀念。目的是所欲實現(xiàn)的具體成果。主要包括效益分析、可行性分析和平等分析等。 評估。政府政策的執(zhí)行不僅有賴于完善的政策方案，更有賴于有效的政策執(zhí)行。古典行政理論認為行政組織為集權(quán)、層級的核金字塔形的，上下級之間形成指揮與命令關系，上級負責政策制定，下級負責執(zhí)行；政治與行政分離，政治負責制策制定，行政負責制策執(zhí)行；行政管理必須遵循科學管理的原則，以提高行政效率。這兩種方法各有優(yōu)劣。政策問題的性質(zhì) 涉及問題的相依性、動態(tài)性、時空性及受影響之標的人口的特性等。 政策溝通。一般說來，執(zhí)行人員對政策的認同度越高，執(zhí)行的效果就相對好一些。要使政策有效執(zhí)行，就需要標的人員的順服政策。政策評估有以下四個基本特質(zhì)：以價值為焦點；價值與事實的互賴性；目前與過去取向；價值的雙重性。簡單而論，政策評估的標準是評估政策結(jié)果的特殊規(guī)則或標準。效率是指政策產(chǎn)出與所使用成本的關系，通常以每單位成本所產(chǎn)生的價值最大化或每單位產(chǎn)品所需要成本的最小化為評估的基礎。公正是指政策執(zhí)行后導致與該政策有關的社會資源、利益以及成本公正分配的程度。適當性是指政策目標的價值如何、對社會是否合適以及這些目標所根據(jù) 26 的假設的妥當下如何。公共組織的特性歸納起來主要有以下幾點： 公共組織是以追求公共利益為其價值取向。而且，公共組織所制定與執(zhí)行法律是帶有權(quán)威性的。 公共組織受到高度的公共監(jiān)督。 公共組織政治因素的考慮。 公共組織的獨占性。 第三節(jié) 公共組織設計與管理的一般原則 公共組織設計與管理的原則有以下幾個方面： 1 統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一目標 2 分層管理，分權(quán)治事 3 職責明確，權(quán)責一致 4 以人為本，人性管理 5 經(jīng)濟效能，講求效率 6 適應環(huán)境，保持彈性 7 顧及平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展 28 第 四 節(jié) 傳統(tǒng)科層組織及其困境 現(xiàn)代國家的政府組織解釋高度正式化的、嚴格的層級節(jié)制的科層組織。 科層組織內(nèi)的職位，按人員的專長作合理的分工，其工作范圍和權(quán)責也依法律明文規(guī)定，在注重專業(yè)分工的原則下，職位的獲得主要以技能為主。 傳統(tǒng)的官僚組織雖然是一種理性的結(jié)構(gòu)設計，但其在預期的正面效果之外，也產(chǎn)生了始料不及的副作用，主要包括： 決策權(quán)威集中化造成管理的惡性循環(huán)。 制式化對組織效能的可能影響。理論研究和經(jīng)驗表明，科層制組織存在著遏制組織學習和創(chuàng)新的趨向?？茖咏M織的理性行為、專業(yè)分工、權(quán)力作用和嚴密 29 控制的四種價值觀，與成人追求主動、自主、創(chuàng)造和負責等人格成長的趨向背道而馳。政府機構(gòu)的彈性化與功能化是當代民主政府的趨勢，彈性化的政府機構(gòu)的特性為：能夠適應時代的變化并滿足社會的需求；能夠迅速地解決問題并提高組織的效能。委員會制是一種有別于首長制的組織結(jié)構(gòu)，其決策是由一群具有相關經(jīng)驗與背景的人所共同決定并各自行使其不同的職能。自我包含的部門結(jié)構(gòu)是指于正式的層級之外，專門成立的為達成某種特別任務或目標的分支部門，此部門擁有完成任務所需的所有的資源與專才，且不受正式層級的約束?？偛恳部梢砸曅枰o與實施的援助。它打破了傳統(tǒng)層級節(jié)制組織所堅持的命令一致原則。網(wǎng)絡組織是一種以契約為結(jié)合基礎的動態(tài)聯(lián)結(jié)體，其通常擁有一個核心組織以負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他組織間的關系與活動，一反過去組織完全包辦所有事務所必須具有的功能。 （一）學習與組織學習。 （二）學習型組織的意涵和特征。學習是一種持續(xù)性、戰(zhàn)略性運用過程，并與工作相結(jié)合。 對學習能力進行技術性的記載并審核。 經(jīng)常運用跨功能的工作團隊。一個組織如何促使自己的組織從傳統(tǒng)的組織轉(zhuǎn)變?yōu)閷W習型組織呢？學者托賓提出了學習型組織建立的五項基本原則：每一個人都是學習者；彼此相互學習；學習促進變革；學習是持續(xù)的；學習是一項投資，而非消費。由于不同影響方式所需的條件不同，其效果也不一樣。 制約的服從。 32 理性的說服。對象對影響者的專才和信譽相當信任。 個人認同。如果個人感到對最后的決策有相當?shù)挠绊懥?，他將認同該決策。其中佛蘭奇對領導權(quán)力的劃分最為典型，也廣為引用。參考權(quán)就是一個人的行為、意見和態(tài)度等，變成了他人采取行為、表達意見時的參考對象。在日趨高度專業(yè)化和精細分工的組織背景下，具有專門知識技能的人在組織中的地位日益提高。就文化價值而言，合法權(quán)乃出自于個人的內(nèi)在價值，即人們認為組織中有合法的權(quán)力來影響他，所以自己 有義務去接受這種影響；從組織結(jié)構(gòu)的角度來看，個人之所以接受領導，是因為領導正式職位的存在。與獎酬權(quán)相對應，強制權(quán)是建立在組織成員認為不接受服從，便會受到懲罰的基礎上。獨裁式的領導又稱為專制的領導，是一種傳統(tǒng)的領導方式，這種領導方式完全依靠手中的權(quán)力與威勢以強迫部署服從，其效果是短暫的，因為人員在高壓強制下工作，心中必然會充滿憤恨，只要有機會他們就會松懈下來，所謂怠工正是在這種領導方式下常有的現(xiàn)象。民主式的領導對部署使用鼓勵和引導的方式，讓大家參與工作的決定并了解如何去做工作，部屬的工作潛力得到充分發(fā)揮。所謂權(quán)變領導理論，主要是認為管理工作即為診斷與評估可能影響組織領導者領導行為與效果的各種因素，因此領導者在從事領導行為的選擇與運用時，必須對各種環(huán)境因素加以考慮。主要包括：人格特質(zhì)、需要與動機、過去的經(jīng)驗與強化。主要包括：團體發(fā)展、團體結(jié)構(gòu)、團體工作等。 （二）菲德勒的權(quán)變領導理論。指職位本身所具有的權(quán)力。領導者與部屬相處及部署對領導者信任與忠誠的程度。豪斯認為領導者的主要功能在于影響部署的偏好與預期，假若領導者能夠增進部署對達成目標的偏好，以及祛除采取行動以達成目標的各種障礙，并增進預期達成的幾率 ，將會是部署更努力工作，并使部署有較高的滿足感。 工作環(huán)境的特性。豪斯的途徑目標理論所提出的領導行為較具彈性，依情景因素的不同而選擇適當?shù)男袨?，各種領導行為在不同情景下考慮不同的選擇。 轉(zhuǎn)換型理論一詞最早出現(xiàn)在伯恩斯 1978 年所著《領導》一書中，他認為：領導是一種領導者與部屬之間相互影響關系的演進過程，通過這一歷程領導者與部屬的工作動機與合作道德得以提升，通過人際互動得以促進組織社會系統(tǒng)的改變，組織體 制的改變。 動機的啟發(fā)與精神感召。轉(zhuǎn)換型領導假定人員才智能力的發(fā)揮是組織存在、發(fā)展的命脈所在，所以，領導者的職責在于建立一種能夠激發(fā)組織才智的互動創(chuàng)造過程。 第八章 公務人力資源管理 第一節(jié) 人力資源的特性 一國的人力資源泛指現(xiàn)在和未來一切可能成為生產(chǎn)性要素的人口，包括現(xiàn)實的、潛在的和未來的人力資源；狹義上，人力資源指一個國家、一個地區(qū)乃至 一個組織能夠作為生產(chǎn)性要素投入社會經(jīng)濟活動的勞動力人口的數(shù)量和質(zhì)量。此外，人力資源是唯一起創(chuàng)造作用的資源，只有高質(zhì)量的人力資源才能承擔不斷創(chuàng)新的任務。社會知識、技術的飛速發(fā)展使得 “閑置的 ”人力資源逐漸流失其價值與特性，因此，唯有前瞻性的、有計劃的與適時地運用人力資源，才能發(fā)揮 37 人力資源的作用。 所以，優(yōu)良而可靠的人力資源實為組織最重要的資產(chǎn)和資本，人力資源系統(tǒng)是組織的動力系統(tǒng)。人力資本理論的創(chuàng)始人西奧多 國際化和國際競爭的加劇。 組織整體經(jīng)營對人力資 源管理的新要求。 人力資源管理的職業(yè)化。 如果我們將人力資源管理視為一個過程或系統(tǒng)，它事實上包括了以下基本功能： 人力資源的獲取。是整合培訓與發(fā)展、職業(yè)發(fā)展、管理發(fā)展與組織發(fā)展，以增進個人和組織效能的