【正文】 ② 多目標決策 ，重大問題的決策都是涉及因素較多、內容結構復。 ② 非程序性決 策， 要處理的是那些偶然發(fā)生的、無先例可循、非常規(guī)性的問題。 ▲“霍布森選擇 ”： （ 1631年劍橋商人于今為霍布森販馬）只有一個方案可供選擇、沒有其他選擇余地的選擇。 在目標確定之后，就要為實現(xiàn)目標尋求有效的途徑，即提出各種備選的行動方案。 ③ 目標的確定應有可檢驗性，為實現(xiàn)總目標，應建立分段目標，并規(guī)定相應的具體指標，通過不斷的檢驗，一步步向總目標邁進。一般來說，越是近期的目標，越要求明確具體，遠期目標則允許帶有一定的模糊性 。 決策目標就是決策者對未來一段時期內所能取得的結果的判斷。從某種意義上講，決策過程就是選擇的過程。所以決策更多地體現(xiàn)出主觀性特征，是一種主觀性選擇。 主觀性。 選擇性。 決策是一項立足現(xiàn)實卻由面向未來的活動。施耐德）。輿論有時在很大程度上左右著公共組織的目標和行為，公共組織需要來自于公眾 ——特別是關注事態(tài)的公眾的支持。 ④ 技術開發(fā)與創(chuàng)新的內在動力使組織內部分化出專門進行技術創(chuàng)新的新部門，創(chuàng)新、追求卓越成為組織管理者的職責，組織管理者具備越來越多的企業(yè)家精神。 ② 計算機物出現(xiàn)使公共組織管理方式發(fā)生了變化，虛擬組織產生，組織管理者 “遠程管理 ”，其工作主要是協(xié)調而不是直接下指令，甚至直到目標實現(xiàn)。 18 對公共組織的影響： ① 信息技術的應用使組織結構模式出現(xiàn) “去中心 ”的趨勢 。 基本 要素： 經驗技術、實體技術與知識技術。 對公共組織的影響： ① 認知水平決定公共組織對公共問題的確定和處理問題的方式； ② 價值左右公共組織對待社會事務的態(tài)度； ③ 意識形態(tài)使公共組織的政治、經濟利益目標更加鮮明； ④ 行為規(guī)范決定公共組織如何與其它組織以合法合理的方式進行溝通交流； ⑤ 道德 傳統(tǒng)使公共組織能夠不依靠國家強制力而自愿扮演特定社會角色，發(fā)揮角色功能。 （三） 文化環(huán)境 文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，對公共組織的影響相對政治、經濟環(huán)境而言較 為遲緩，但作用時間更長，組織變革必須在文化延續(xù)過程中進行。 基本要素： 經濟體制、經濟利益、經濟實力、產業(yè)結構等。 （二） 經濟環(huán)境 經濟環(huán)境對公共組織動機和行為有著重要決定作用。 17 基本要素： 政治體制、政治權力、國家結構、政府機構、政治制度、公共政策等。 美國夏威夷大學東西文化研究中心 ——里格斯 ——首次區(qū)分了三種主要行政生態(tài)模型 ： 農業(yè)社會（融合）型、過渡社會（棱柱）型、工業(yè)社會（衍射）型 。 20世紀 40年代左右 ——對公共組織進行生態(tài)學考察 ——約翰 由于公共組織并非在任何情況下都是直接與外部環(huán)境因素發(fā)生關系。 是組織運行的外部環(huán)境。 是指組織系統(tǒng)本身，包括組織的目標、結構、人員、權力系統(tǒng)、 規(guī)章、政策等因素。 缺點： 機構間協(xié)調合作有一定難度，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率 八、公共組織環(huán)境 公共組織環(huán)境 是公共組織身外所有能夠直接或間接對組織存在與發(fā)展產生影響的因素的總和。是指同一層級的各機關，受兩個以上的機關或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。 缺點： 行政首長權力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風。 完整制 又稱 集約制 或 一元統(tǒng)屬制 ，是指行政組織中同一層級的各個機關受一個機關或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。 缺點： 權力過于分散，上級組織的目標、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽 制；下級組織機關彼此分離，中央無力調控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。在聯(lián)邦制國家中，分權制的行政組織體制最為普遍。 缺點： 層級節(jié)制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時處理行政事務，機關及個人也容易導致獨裁和長官意志。 集權制 是指行政權力集中在上級機關，下級機關僅有有限的裁量權，須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。 缺點： 分工單位無力進行全局協(xié)調，責任不明，過細的分工還使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 職能制 又稱 分職制 ，指行政組織橫向依據不同的業(yè) 務性質、職能 而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務內容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 優(yōu)點： 組織系統(tǒng)業(yè)務相通，便于溝通領導；權力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。 （二）層級制與職能制 劃分標準： 行政組織構成單位的功能和性質。 優(yōu)點： 能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權力監(jiān)督。而且，首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務的周密考察與恰當處理。 優(yōu)點： 權力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務。 首長制 又稱 一長制或獨任制 ，是指行政組織的法定最高決策權歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。在我國，行政組織中的橫向結構服從于縱向結構 。 我們政府組織結構主要分為縱向和橫向結構。 橫向結構 （分部結構） 這些部門一般可分 決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門 。 六、我國政府組織結構 縱向結構（層次結構） ① 宏觀上：各級行政組織間的層級關系 ——二、三、四級。優(yōu)點： 加強了對水平層次領導部門的協(xié)調領導，有助于克服政出多門，有助于決策科學化、民主化； 缺點： 垂直領導有可能排斥水平領導，部門之間的關系更加復雜。 容易出現(xiàn) 政出多門 的情況 直線 ——職能結構： 在綜合直線 結構和職能結構基礎上形成的一種組織結構形式。 直線結構： 單一垂直領導。 （二）結構形式：科層組織是主導形式。 扁形結構管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。此外，上級對下級的嚴格控制，在一定程度上反而阻礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 管理層次多、管理幅度小的組織結構，其形態(tài)類似底寬上窄的 “金鉆塔 ”，因此這種形態(tài)的組織結構被稱為 “尖型結構 ”，結構中管理層次分明，上級對下級控制嚴格、影響力強。 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內呈反比例關系。 ▲美國管理學者 ：組織中的管理可以劃分為兩類，即 行政性管理 和 基層管理 ，行政性管理是中高層管理，其幅度以 3~9個 為宜，而業(yè)務性管理是基層管理，其幅度可以達到 30個 。 ▲英 ④ 行政組織不是孤立地處理公共事務，它們往往與其他公共組織形成一個網絡，通過組織互動來實現(xiàn)目標。 ② 在很多方面政府成為 “代理人政府 ”，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務時再也用不上自己的等級權力。 官僚模型的特點： ① 基于職能專業(yè)化的勞動分工 ② 有明確的職權等級制 ③ 有與任職者和職責相關的規(guī)章制度 13 ④ 有處理工作的程序系統(tǒng) ⑤ 人與人之間關系的非人格化 ⑥ 雇員的選擇與提升以其技術能力為基礎 第三部門行政模型 是對古典模型和官僚模型提出的挑戰(zhàn)，它更講求運用系統(tǒng)方法和權變方法。 古典模型的特點： ① 組織具有四個基礎：目標、過程、顧客、領域 ② 對于每個組織而言，上述基礎中必須有一個被賦予優(yōu)先地位 ③ 行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標的活動 ④ 任何上級僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，即存在 “控制范圍 ” ⑤ 行政權威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構 ⑥ 垂直領導活動與參謀活動被嚴格加以區(qū)分 官僚模型 （最適合復雜組織的形式，由馬克斯 （三）按權威與等級結構標準分類 古典模型 1937年 ——美 這類公共組織的最大特點是非強制性和服務性，其中多數(shù)是非營利的組織。如仲裁委員會、消費者權益保障委員會 、各種行業(yè)協(xié)會等。但是市場功能的內在缺陷又需要這樣一些公共組織的存在：這些公共組織實施管理更多地依靠市場手段而不是行政手段，他們的管理行為對當事人有一強制性，要求當事人遵守。 半強制型公共組織。主要特點：根據憲法和法律的授權，依靠公共權力對公共事務實行強制性管理。 技術：科學技術和政治技術（領導藝術） 四、公共組織的類型 （一）按財務 ——會計標準分類： 政府機構 教育組織 健康和福利組織 12 宗教組織 慈善組織 基金會 （二）按公共權力標準分類 強制型公共組 織。 公共組織的 特殊性 ： 在于其 “公共性 ” 公共組織與其它組織區(qū)別的標志： 組織目標 和 組織基本功能 公共組織的目標：實施對公共事務的管理和協(xié)調公共利益關系。而狹義的公共組織指的就是國家機關組織。而是有意養(yǎng)成的，最終系統(tǒng)化為組織文化； 組織是一個開放系統(tǒng)，隨著組織環(huán)境的變化而有機發(fā)展。 ▲現(xiàn)代組織理論奠基人之一 ——巴納德 ——“一個有意識地 協(xié)調兩人或兩人以上 活動與力量的系統(tǒng) ” ▲美 ▲1873年 ——英 11 第二章 公共組織 一、組織 組織 是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。 新 制度學派強調制度在政治生活中的決定性作用。公共選擇理論假定：政治行動者個人（不管是決策者還是投標者）都被自利的動機所引導而選擇 一項對其最有利的行動方案。 公共選擇理論是 20世紀 70年代發(fā)展起來的一種 “新政治經濟學 ”或 “政治的經濟學 ”理論。 共同點： 如以組織外部定向（即關心行政機構以外的東西），強調政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范并關心改善管理績效，主張從經驗中學習，尤其是偏愛案 例分析法。波茲曼《兩種公共管理概念》一文中認為 ： “商業(yè)途徑 ”，簡稱為“B途徑 ”，主要來自商學院，并為管理科學學院的公共部門管理學部以及美國公共行政學會所使用； “政策途徑 ”，簡稱為 “P途徑 ”，主要來自 公共政策學院 ，并 流行 于公共政策分析與管理學會中。 十三 、 B—途徑與 P—途徑的區(qū)別與聯(lián)系。 ④ 案例分析。 ② 比較分析。 公共管理研究更多的以 經濟學 為基礎，基本研究方法： ① 系統(tǒng)分析。它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品。羅森布魯姆在《公共行政：管理、政治和法律的途徑》，公共行政的研究有三種主要的研究途徑，即管理途徑（包括傳統(tǒng)的管理途徑和 新公共管理途徑）、政治途徑和法律途徑。 10 ▲美國學者戴維 ▲第一本為 “公共管理 ”確立 基本學科框架的教科書 ，是波茲曼和斯特拉斯曼的《公共管理戰(zhàn)略》。代表人物：奧特、海德、沙夫里茨主編的《公共管理精華讀物》 ③ 將公共管理 看作 一種不同于傳統(tǒng)的公共行政和政策分析的一種新的學科框架。代表人物：赫德森、羅森布魯姆。 公議以《公共管理：學科現(xiàn)狀》為書名于 1993年結集出版，該書可以 看作 公共管理學派的 “宣言 ”。 公共管理的發(fā)展在 100多年的歷程中經歷了從傳統(tǒng)的公共行政到公共政策分析再到公共管理這三個轉變過程。 ▲科斯 ——新制度經濟學派 ——代表人物： 科斯、諾斯、威廉姆遜、德姆塞茨 ——交易成本理論、代理理論、制度創(chuàng)新理論 ▲美國社會學家 帕森思 ——每個組織系統(tǒng)分為決策、管理和技術三個層次 ▲美國哈佛大學的 高斯 ——強調行政環(huán)境的重要性。 ③ 在 60年代末 70年代初之后，行政學出 現(xiàn)分化，先是政策科學，后是 (新 )公共管理的興起。 9 ▲梅奧 為首的哈佛大學教授 ——“霍桑實驗 ” ▲巴納德 為代表的 ——動態(tài)平衡理論 ▲西蒙 ——決策理論 ▲麥格雷戈 ——XY理論 ▲馬斯洛 ——人的需要層次理論 第三，成熟與分化時期 ——現(xiàn)代科學管理理論時期 ① 在這一階段，行政學受到系統(tǒng)理論的重大影響。 ② 從過去只注重組織結構、法令、規(guī)章制度及權責分配，到同時重視組織中人員意見的溝通、個人欲望的滿足、非正式組織的作用；從只重視監(jiān)督制裁到重視激發(fā)人的積極性；由專斷領導到民主管理；由 “重事 ”到 “重人 ”。 ▲1887年 ——威爾遜 ——《行政管理學之研究》 ▲1900年 ——古德諾 ——《政治與行政》 ▲1912年 ——泰羅 ——《科學管理原理》 ▲1926年 ——懷特 ——《公共行政學研究導論》 ▲1926年 ——魏勞畢 ——《公共行政原理》 第二，成長時期 ——行為科學時期 ① 在這一階段，行政學受到梅奧、巴納德、馬斯洛、麥克雷戈等人的行為科學理論和主張的重大影響。 第一 階段： 形成時期 ——科學管理時期（ 18871930） ① 在這一階段，行政學的產生與形成受到工商企業(yè)管理科學的重大影響。 ④ 專業(yè)教育和職業(yè)教育得到較快發(fā)展，行政學在職業(yè)學校和高等學校逐漸成為一門專門學科。主要目的是廢除政黨分贓制，建立 “中立的 ”文官制度和功績制。 ① “行政國家 ”的出現(xiàn)。 行政學的 主要任務和根本目的 ：探討和發(fā)現(xiàn)行政活動的規(guī)律性，形成科學 理論，使行政管理建立在科學基礎之上。 行政的 客體 ：國家事務、社會公共事務和行政機關的內部事務。簡而言之，行 8 政學是