【導(dǎo)讀】價(jià)值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究。政策科學(xué)或政策分析不僅是描述性的，而且也是。所謂描述性是指對事實(shí)及客觀存在的因果關(guān)系的分析；規(guī)范性涉及的是以某種價(jià)值判斷為前提的評價(jià)活動(dòng)，而選擇則以價(jià)值作為基礎(chǔ)。學(xué)或政策分析為應(yīng)用倫理學(xué)。早在1951年，拉斯韋爾在“政策方向”一文中就指出，政策科。①盡管人們在制定政策時(shí)潛意識地認(rèn)識到在政策分析、政策制定以及政策評估等各個(gè)。登哈特認(rèn)為，在公共政策領(lǐng)域，人們并沒有利用那些應(yīng)該作為倫理學(xué)。在這一領(lǐng)域中，技能性的東西幾乎占據(jù)了整個(gè)空間，而價(jià)值問題則。被遠(yuǎn)遠(yuǎn)地拋在了一邊，無人問津。特別是二戰(zhàn)以后，各國在重建政府的時(shí)候，幾乎無一例外。論發(fā)展和實(shí)踐求索，把公共行政領(lǐng)域的科學(xué)化推向了極致。在此被視為荒誕。此時(shí)，技術(shù)的理性統(tǒng)治著這一領(lǐng)域。關(guān)注的主題，并作為對政府缺乏信任的結(jié)果持續(xù)至今。因此，有時(shí)它又被稱。實(shí)和政治為基礎(chǔ)做出行為選擇。

　　

【正文】 － 27 頁． 16 （個(gè)人價(jià)值觀、信仰等）。 ① 這種內(nèi)部控制資源也就是我們所要探討的政策分析的職業(yè)倫理，是政策分析者在政策研究和決策中運(yùn)用內(nèi)心信念和是非、真假、善惡標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)識和判斷。然而，它并不直接 和簡單地批評對錯(cuò)、是非或者得出結(jié)論，而旨在提高政策分析者的思想深度和處理復(fù)雜問題的能力。 ② 一般來說，內(nèi)化在政策分析者心中的職業(yè)倫理總是能在政策研究和決策過程中起作用的，尤其在不規(guī)范的外部控制起著實(shí)際作用的時(shí)候，它們能防止政策分析者在面對具體問題時(shí)，只采用某一種片面的處理方法。它們使種種官僚主義的做法喪失臉面，但他們并不是在恣意妄為，而是在適當(dāng)?shù)膬r(jià)值系統(tǒng)的指導(dǎo)下從事活動(dòng)。 然而，庫珀認(rèn)為內(nèi)部控制也不是完全可靠的。如果政策分析者將他的價(jià)值觀運(yùn)用于進(jìn)行具體問題的決策時(shí)，我們不能保證他不會(huì)以滿足自我利益的方式 行事。因?yàn)閮r(jià)值觀本質(zhì)上是私密的、隱藏在觀點(diǎn)背后的，所以公眾就不能審查主宰政策分析者的價(jià)值觀。我們無法輕而易舉地?cái)喽ㄕ叻治稣咴谑芄蜁r(shí)是贊成職業(yè)價(jià)值觀，還是贊成個(gè)人價(jià)值觀。 因此，許多政策研究者和決策者就提出了如何運(yùn)用各種概念來指導(dǎo)倫理決策這一問題。他們認(rèn)為遵循一套規(guī)范和指導(dǎo)很有幫助，但是答案并不那么簡單。通格（ R Tong）認(rèn)為，一個(gè)針對政策領(lǐng)域的共同的倫理理論不大可能出現(xiàn)，更不用說一套倫理規(guī)范。 我們傾向于認(rèn)為，倫理不能只通過參考一套規(guī)則來簡單地決定；它是一個(gè)不斷發(fā)展的過程。而且，由于政策分析的職業(yè)化發(fā)展 歷史很短，加上政策分析的從業(yè)者來自于不同的專業(yè)和組織背景，因此，要在職業(yè)倫理方面形成一整套為所有的或大多數(shù)政策分析者所認(rèn)同和遵守的職業(yè)倫理規(guī)范并非易事。 ③ 通格認(rèn)為，相對于一套道德或倫理規(guī)則，政策分析家更需要形成一種道德觀，以幫助他們實(shí)踐一套自己承擔(dān)的道德理想。還有一些學(xué)者認(rèn)為，目前與其等待完善的職業(yè)倫理規(guī)范的出現(xiàn)，倒不如探討政策分析的精神氣質(zhì)（ ethos）。 ④ 盡管如此，在實(shí)踐中，許多領(lǐng)域都形成了職業(yè)倫理規(guī)范、原則陳述或指導(dǎo)，包括美國公共行政協(xié)會(huì)、國際城市管理學(xué)會(huì)等。由于相對年輕，公共政策分析和管理協(xié)會(huì)正 在形成職業(yè)倫理規(guī)范。 然而，這些規(guī)范多數(shù)是組織對認(rèn)為合理、恰當(dāng)?shù)男袨椴扇」倭攀降年愂?，而且，被?shí)踐者解釋得各式各樣，在規(guī)范和實(shí)踐之間、實(shí)踐者和學(xué)者的信仰之間還存在很大差距。它們所反映的內(nèi)容的確很高尚，卻總是太寬泛且趨于抽象的理論原則。這種正規(guī)的職業(yè)道德規(guī)范的確也起了作用，但如果沒有經(jīng)常性的決策等其他技術(shù)的支持，它們對于達(dá)到理想的行為將是無所助益的。它們也沒有對自己讀者 —— 從事職業(yè)實(shí)務(wù)的人產(chǎn)生影響。它們極少深入道德發(fā)展的內(nèi)心深處，而正是在內(nèi)心深處道德品行才得以形成、行為的完整性才得以完善。這樣的職業(yè)道德規(guī)范對 于澄清行為準(zhǔn)則的最低標(biāo)準(zhǔn)起到必要的作用，這與法律之于大型社會(huì)的作用十分相似，但它們?nèi)匀粚儆谕獠繌?qiáng)加的控制。 二、政策分析職業(yè)倫理的不同觀點(diǎn) 西方學(xué)者對于政策分析職業(yè)倫理的問題提出了各種不同的看法。 著名學(xué)者羅爾斯在其名著《正義論》（ Theory of justice）中指出，任何社會(huì)應(yīng)該使所有 ① [美 ] 特里 L庫珀著．行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任 的途徑（第 4 版）．中國人民大學(xué)出版社， 2020： 148－ 149 頁． ② 參見張鵬．公務(wù)員職業(yè)道德倫理探析．廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào) 2020（ 4）． ③ 陳振明．政策分析的職業(yè)化．嶺南學(xué)刊 1995（ 3）． ④ [美 ] 卡爾帕頓、大衛(wèi)沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社 2020： 31－ 32頁． 17 社會(huì)關(guān)系中的公平或公義最大化；因此，公共政策以公平（ Equity）而非平等（ Equality）來加以評斷。他認(rèn)為，人的能力或成就并非生而平等，一個(gè)正義社會(huì)是無論其公民在社會(huì)次序中所處的地位為何他所擔(dān)當(dāng)?shù)牧x務(wù)與責(zé)任都是 公平的。而在公共政策制定中，公平又是如何決定的？羅爾斯認(rèn)為政策制定者必須做兩件事：（ 1）政策制定者必須對他所占據(jù)的職位保持漠視的狀態(tài)；（ 2）當(dāng)他設(shè)計(jì)一項(xiàng)政策，必然使其職位得到某些好處，但一個(gè)正義的政策最好僅為個(gè)人帶來最少的利益或成本，且可以為社會(huì)大眾所接受。 通格在《倫理學(xué)和政策分析：責(zé)任問題》一文中，談到分析家們正學(xué)習(xí)著雇用他們的機(jī)構(gòu)的外部性物品和吸引他們的實(shí)踐中的內(nèi)部性物品之間尋找平衡；及在權(quán)利、權(quán)威、金錢和盡可能做最好工作的滿足感之間尋求平衡。她建議分析家問自己如下問題：我向顧客提供建議是因?yàn)樗从超F(xiàn) 實(shí)還是因?yàn)樗蛩肼牐课疫\(yùn)用某一方法論是因?yàn)樗晃宜诮M織的當(dāng)權(quán)者接受還是因?yàn)樗芴峁┳顪?zhǔn)確的結(jié)果？我使顧客信任是因?yàn)檫@樣做能升職嗎？對我而言出人頭地比盡可能作好本職工作更重要嗎？ 韋默爾（ Wermer）和維寧（ Vining）建議分析家在其職業(yè)生涯的行為中要考慮三種價(jià)值：“分析上的誠實(shí)、對顧客負(fù)責(zé)以及對其個(gè)人有關(guān)美好社會(huì)觀念的堅(jiān)持?！彼麄冎赋鲞@些價(jià)值何種居于中心地位取決于分析家的角色，或者作為客觀技術(shù)人員、或者作為顧客的支持者、或者是問題的支持者。他們主張發(fā)揚(yáng)政策分析的如下職業(yè)精神：“作為政策分析的教師和實(shí)踐者，我們應(yīng)該明確認(rèn)識到我們有義務(wù)維護(hù)他人的基本權(quán)利，支持我們憲法中的民主程序，促進(jìn)分析和個(gè)人誠實(shí)。這些價(jià)值應(yīng)在我們的倫理評估中普遍支配我們對顧客的職責(zé)。盡管如此，我們應(yīng)該對顧客選擇解決不同價(jià)值間沖突的方式表示理解，而且我們應(yīng)該對我們分析的預(yù)測能力保持一種現(xiàn)實(shí)的謙虛態(tài)度?！?① 三、政策分析職業(yè)倫理的基本內(nèi)容 1．道德品質(zhì)要求 “面對權(quán)貴，直言不諱”（ Speaking truth to power） ② 可以說是政策分析者具有公正和勇氣品質(zhì)的表現(xiàn)之一，一直以來是公眾對政策分析者的理想要求。如上所述，道德的考量是構(gòu)成政策研究和決策的重要成分，政策分析者應(yīng)該關(guān)心的是何者應(yīng)該被做以及如何讓事情更好而非更糟。那么，政策分析者到底應(yīng)符合哪些道德呢？ ③ 而所謂的道德品質(zhì)，指的是在一定的社會(huì)中，在調(diào)節(jié)人與自然、人與社會(huì)、人與人（包括自身）關(guān)系中的行為準(zhǔn)則，以及在實(shí)際行為中顯現(xiàn)出來的精神素質(zhì)。政策決策者和研究者既要具備社會(huì)成員的一般道德，又要具備作為政治角色的職業(yè)倫理。 而職業(yè)道德實(shí)質(zhì)上就是責(zé)任與義務(wù)的表現(xiàn)。責(zé)任是指決策者和研究者必須對國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，必須通過自身職責(zé)的履行，來為國民謀利益。對國民負(fù)責(zé)，從國民的利益著想，實(shí)質(zhì)就 是“公仆責(zé)任”。 實(shí)現(xiàn)目的性與責(zé)任性道德行為的統(tǒng)一，必須具備兩方面的基礎(chǔ)，一是指導(dǎo)行為的道德品質(zhì)，二是實(shí)現(xiàn)職業(yè)功能的能力。 （ 1）公正（處理決策者自我利益與公共利益的關(guān)系）。政府或政策決策者是利益的權(quán)威分配者，它所用的不可量化的尺度是正義和公正，做到完全的公正需要博識和徹底的無私；決策者總要根據(jù)不完整的信息和不自覺的對自我利益（包括政府利益和決策者個(gè)人處利益） ① [美 ] 卡爾帕頓、大衛(wèi)沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社 2020： 29 頁． ② Aaron Wildavsky, Speaking Truth to Power:The Art and Craft of PolicyAnalysis. New Brunswick : Transaction Publishers, 1993. ③ 陳正隆著 ． 政策分析家角色類型之探討 —— 兼論我們需要何種政策分析家 ． 公共行政學(xué)報(bào) 1999（ 3） ． 18 的考慮來做出決策。因此，公正的核心就是理好自我利益與公共利益的關(guān)系，公正的政策研究者和決策者必須把個(gè)人利益納入更高的和更廣的公共利益之中。 （ 2）勇氣 （一視同仁，堅(jiān)持原則）。在政治生活中的勇氣有許多種形式，其中重要的一項(xiàng)就是在事業(yè)中堅(jiān)持原則，研究者和決策者需要勇氣以保證做到一視同仁。在決策過程中，在許多問題上，特別是在那些涉及社會(huì)中不同集團(tuán)之間利益分配的問題上，人們的各種特殊利益之間往往是相互沖突的。在這種情況下，決策者和研究者是根據(jù)利益集團(tuán)與自己關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏來決策呢？還是根據(jù)利益集團(tuán)的壓力大小來取舍呢？這就取決于決策者和研究者是否有勇氣，是否能夠堅(jiān)持原則，原則指的是以現(xiàn)代化為方向的原則，提高生產(chǎn)力的原則，提高綜合國力的原則，提高人民物質(zhì)文化生活水平的 原則。就是說決策者和研究者的決策要以這些原則作為取舍的尺度，要敢于抵制特殊主義的小圈子的壓力，這需要極大的勇氣和正直的氣概。 （３）樂觀（堅(jiān)定信心，勇于創(chuàng)新）。樂觀主義就是盡量看到事物的光明的一面，這種品質(zhì)可使人們在各種困難和矛盾的物事中不失去信心，它可以加強(qiáng)人們的行為的目的性而減少被動(dòng)性。真正的樂觀主義是要認(rèn)識到冒險(xiǎn)的價(jià)值，當(dāng)事物本身還是模糊的、不明朗的時(shí)候，就具有認(rèn)識到事物有可能向好的一方面發(fā)展的能力，并且敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，敢于創(chuàng)新，以風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)換得發(fā)展與創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。 2．行為選擇要求 政策決策行為，主要體 現(xiàn)在政策選擇的過程。選擇既是一種價(jià)值認(rèn)識活動(dòng)，也是一種價(jià)值創(chuàng)造活動(dòng)。它體現(xiàn)了主觀和客觀、合目的性和合規(guī)律性的統(tǒng)一。 （ 1）政策選擇必須具有實(shí)踐性。政策選擇作為政策主體的價(jià)值取向，必須通過政策目標(biāo)群體的實(shí)踐活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。政策主體要利用一定的可能性空間，按照自身的要求促使一定的可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性。 （ 2）政策選擇應(yīng)是合目的性與合規(guī)律性相統(tǒng)一。合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一，表現(xiàn)在主體需要與客體可能性的結(jié)合上。目的盡管是觀念性的東西，然而，它總是同人的對象性活動(dòng)相聯(lián)系?？赡苄耘c現(xiàn)實(shí)性之間的關(guān)系，取決于決策者的目的與環(huán)境 及過程的因果關(guān)系。因此，政策選擇應(yīng)具有社會(huì)性。這里的社會(huì)性所指的是，政策選擇活動(dòng)不是純粹個(gè)體性的。盡管社會(huì)選擇活動(dòng)總是通過個(gè)體來實(shí)現(xiàn)，但個(gè)體的選擇動(dòng)機(jī)、能力和過程的各個(gè)環(huán)節(jié)以及結(jié)果都要受到各種社會(huì)因素的影響和整個(gè)社會(huì)環(huán)境的制約。就是說，決策者的選擇并不是隨心所欲的，而是受到多方面的限制的。一方面是物質(zhì)條件的限制；另方面是社會(huì)規(guī)范的控制，或者是傳統(tǒng)或習(xí)俗的限制?？傊苤朴谝欢ǖ沫h(huán)境，是在既有的現(xiàn)實(shí)關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇的。 （ 3）政策動(dòng)機(jī)要體現(xiàn)廣大人民的利益。任何政策決策活動(dòng)都是由一定的動(dòng)機(jī)（需要、利益、目的） 所驅(qū)動(dòng)的。政策選擇的直接動(dòng)力，首先是需要和利益。政策動(dòng)機(jī)要體現(xiàn)廣大人民的利益。 （ 4）政策選擇要協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系。政策決策是在各種選擇的沖突中實(shí)現(xiàn)的，在多種選擇的矛盾中，必有一種體現(xiàn)主導(dǎo)性的選擇，這種主導(dǎo)性的選擇要能夠協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系。 （ 5）決策者及研究者的選擇要具有前瞻性。人的需要既受現(xiàn)有條件的限制，同時(shí)又要超越現(xiàn)有條件。例如，人們的經(jīng)濟(jì)需要，既產(chǎn)生于已有生產(chǎn)力的水平狀況，同時(shí)又提出在現(xiàn)有條件下可能實(shí)現(xiàn)的新的需要，從而推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展。決策者的選擇，應(yīng)該既立足于現(xiàn)在，又著眼于未來，要適應(yīng)環(huán)境的變 化，要敢于創(chuàng)新。 公共決策及其過程的問題要遠(yuǎn)比表面上看上去復(fù)雜的多。事實(shí)上，把政府放在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系當(dāng)中，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“最根本的問題并不在于政府本身，而在于一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下的各種利益集團(tuán)的利益沖突以及它們之間力量平衡的狀態(tài)；而政策，不過是這種 19 利益平衡的一個(gè)產(chǎn)物。一個(gè)較為明智的政府，也就是一個(gè)信息、知識較為完全的政府，說白了就是：第一知道當(dāng)前的問題根本上出在哪里，第二知道大勢所趨勢，知道解決問題的根本辦法，第三知道如何在當(dāng)前采取適當(dāng)?shù)姆绞揭徊揭徊降匮刂_的方向（不怕步子小，方向正確這一點(diǎn)最重要） 將社會(huì)推向前進(jìn)”。 ① 3．價(jià)值判斷要求 （ 1）價(jià)值判斷要以事實(shí)為根據(jù)。價(jià)值與事實(shí)、價(jià)值判斷與事實(shí)判斷是內(nèi)在有機(jī)統(tǒng)一的，每一項(xiàng)決策都包含價(jià)值要素和事實(shí)要素；事實(shí)與價(jià)值的有機(jī)結(jié)合，是政策分析的基礎(chǔ)。政策決策者及研究者就是要把“是”與“應(yīng)該”有機(jī)地統(tǒng)一起來。政策過程中的價(jià)值判斷就是對事物、社會(huì)現(xiàn)象和人的行為等，在倫理意義上進(jìn)行估量和預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上做出判斷、選擇和評價(jià)，用以影響政策主體的價(jià)值方向、行為決斷和價(jià)值追求。正是通過價(jià)值方針的確立、價(jià)值行為和目標(biāo)的選擇、運(yùn)用價(jià)值尺度對價(jià)值現(xiàn)象進(jìn)行鑒定和批評等，政策主體才 真正獲得了自身作為價(jià)值主體的自覺性和現(xiàn)實(shí)性。價(jià)值判斷包含了判斷者的情感、追求、愿望等因素。 （ 2）價(jià)值判斷要以公共利益為重。政策是否具有權(quán)威性，是否具有規(guī)范和命令的功能，與政策決策者及研究者能否權(quán)威地協(xié)調(diào)各種利益和反映公眾利益的要求，有著非常密切的關(guān)系。從本質(zhì)上看，作為體現(xiàn)政府行為的公共政策，是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，對社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配與落實(shí)過程中所制定的行為準(zhǔn)則和規(guī)定。因此，政策研究和決策功能應(yīng)以公民利益和公共利益所追求的價(jià)值 —— 自由、秩序、正義、公平、民主、福利、服務(wù)等的實(shí)現(xiàn)為終極目的， 明確公共政策的目的是用來提供公共服務(wù)的，制定和執(zhí)行公共政策應(yīng)與社會(huì)公眾愿望、社會(huì)公眾利益相一致。 （ 3）價(jià)值判斷應(yīng)是利益與義務(wù)的統(tǒng)一。利益是有關(guān)功利層面的，義務(wù)是關(guān)于原則、規(guī)范等倫理層面的。政府要有自身的利益，但政府更為主要的是要考慮自身的義務(wù)，要以義務(wù)本位主義代替權(quán)力本位主義，承認(rèn)權(quán)力的真正擁有者是社會(huì)公眾，權(quán)力是用來為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、公平服務(wù)的工具，民意應(yīng)該得到充分尊重，公共政策要回應(yīng)公眾的需求，圍繞社會(huì)具體問題的解決和民眾的自由、人權(quán)得到保障。 四、加強(qiáng)我國政策分析的職業(yè)倫理建設(shè) 作為一種特殊 的職業(yè)道德，政策分析職業(yè)倫理以為公民負(fù)責(zé)作為終極價(jià)值，它為政策分析者的行為提供正確的導(dǎo)向，調(diào)節(jié)和控制政策分析者