【導(dǎo)讀】價值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究。政策科學(xué)或政策分析不僅是描述性的，而且也是。所謂描述性是指對事實及客觀存在的因果關(guān)系的分析；規(guī)范性涉及的是以某種價值判斷為前提的評價活動，而選擇則以價值作為基礎(chǔ)。學(xué)或政策分析為應(yīng)用倫理學(xué)。早在1951年，拉斯韋爾在“政策方向”一文中就指出，政策科。①盡管人們在制定政策時潛意識地認(rèn)識到在政策分析、政策制定以及政策評估等各個。登哈特認(rèn)為，在公共政策領(lǐng)域，人們并沒有利用那些應(yīng)該作為倫理學(xué)。在這一領(lǐng)域中，技能性的東西幾乎占據(jù)了整個空間，而價值問題則。被遠(yuǎn)遠(yuǎn)地拋在了一邊，無人問津。特別是二戰(zhàn)以后，各國在重建政府的時候，幾乎無一例外。論發(fā)展和實踐求索，把公共行政領(lǐng)域的科學(xué)化推向了極致。在此被視為荒誕。此時，技術(shù)的理性統(tǒng)治著這一領(lǐng)域。關(guān)注的主題，并作為對政府缺乏信任的結(jié)果持續(xù)至今。因此，有時它又被稱。實和政治為基礎(chǔ)做出行為選擇。

　　

【正文】 － 27 頁． 16 （個人價值觀、信仰等）。 ① 這種內(nèi)部控制資源也就是我們所要探討的政策分析的職業(yè)倫理，是政策分析者在政策研究和決策中運用內(nèi)心信念和是非、真假、善惡標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)識和判斷。然而，它并不直接 和簡單地批評對錯、是非或者得出結(jié)論，而旨在提高政策分析者的思想深度和處理復(fù)雜問題的能力。 ② 一般來說，內(nèi)化在政策分析者心中的職業(yè)倫理總是能在政策研究和決策過程中起作用的，尤其在不規(guī)范的外部控制起著實際作用的時候，它們能防止政策分析者在面對具體問題時，只采用某一種片面的處理方法。它們使種種官僚主義的做法喪失臉面，但他們并不是在恣意妄為，而是在適當(dāng)?shù)膬r值系統(tǒng)的指導(dǎo)下從事活動。 然而，庫珀認(rèn)為內(nèi)部控制也不是完全可靠的。如果政策分析者將他的價值觀運用于進(jìn)行具體問題的決策時，我們不能保證他不會以滿足自我利益的方式 行事。因為價值觀本質(zhì)上是私密的、隱藏在觀點背后的，所以公眾就不能審查主宰政策分析者的價值觀。我們無法輕而易舉地斷定政策分析者在受雇時是贊成職業(yè)價值觀，還是贊成個人價值觀。 因此，許多政策研究者和決策者就提出了如何運用各種概念來指導(dǎo)倫理決策這一問題。他們認(rèn)為遵循一套規(guī)范和指導(dǎo)很有幫助，但是答案并不那么簡單。通格（ R Tong）認(rèn)為，一個針對政策領(lǐng)域的共同的倫理理論不大可能出現(xiàn)，更不用說一套倫理規(guī)范。 我們傾向于認(rèn)為，倫理不能只通過參考一套規(guī)則來簡單地決定；它是一個不斷發(fā)展的過程。而且，由于政策分析的職業(yè)化發(fā)展 歷史很短，加上政策分析的從業(yè)者來自于不同的專業(yè)和組織背景，因此，要在職業(yè)倫理方面形成一整套為所有的或大多數(shù)政策分析者所認(rèn)同和遵守的職業(yè)倫理規(guī)范并非易事。 ③ 通格認(rèn)為，相對于一套道德或倫理規(guī)則，政策分析家更需要形成一種道德觀，以幫助他們實踐一套自己承擔(dān)的道德理想。還有一些學(xué)者認(rèn)為，目前與其等待完善的職業(yè)倫理規(guī)范的出現(xiàn)，倒不如探討政策分析的精神氣質(zhì)（ ethos）。 ④ 盡管如此，在實踐中，許多領(lǐng)域都形成了職業(yè)倫理規(guī)范、原則陳述或指導(dǎo)，包括美國公共行政協(xié)會、國際城市管理學(xué)會等。由于相對年輕，公共政策分析和管理協(xié)會正 在形成職業(yè)倫理規(guī)范。 然而，這些規(guī)范多數(shù)是組織對認(rèn)為合理、恰當(dāng)?shù)男袨椴扇」倭攀降年愂觯?，被實踐者解釋得各式各樣，在規(guī)范和實踐之間、實踐者和學(xué)者的信仰之間還存在很大差距。它們所反映的內(nèi)容的確很高尚，卻總是太寬泛且趨于抽象的理論原則。這種正規(guī)的職業(yè)道德規(guī)范的確也起了作用，但如果沒有經(jīng)常性的決策等其他技術(shù)的支持，它們對于達(dá)到理想的行為將是無所助益的。它們也沒有對自己讀者 —— 從事職業(yè)實務(wù)的人產(chǎn)生影響。它們極少深入道德發(fā)展的內(nèi)心深處，而正是在內(nèi)心深處道德品行才得以形成、行為的完整性才得以完善。這樣的職業(yè)道德規(guī)范對 于澄清行為準(zhǔn)則的最低標(biāo)準(zhǔn)起到必要的作用，這與法律之于大型社會的作用十分相似，但它們?nèi)匀粚儆谕獠繌娂拥目刂啤? 二、政策分析職業(yè)倫理的不同觀點 西方學(xué)者對于政策分析職業(yè)倫理的問題提出了各種不同的看法。 著名學(xué)者羅爾斯在其名著《正義論》（ Theory of justice）中指出，任何社會應(yīng)該使所有 ① [美 ] 特里 L庫珀著．行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任 的途徑（第 4 版）．中國人民大學(xué)出版社， 2020： 148－ 149 頁． ② 參見張鵬．公務(wù)員職業(yè)道德倫理探析．廣東行政學(xué)院學(xué)報 2020（ 4）． ③ 陳振明．政策分析的職業(yè)化．嶺南學(xué)刊 1995（ 3）． ④ [美 ] 卡爾帕頓、大衛(wèi)沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社 2020： 31－ 32頁． 17 社會關(guān)系中的公平或公義最大化；因此，公共政策以公平（ Equity）而非平等（ Equality）來加以評斷。他認(rèn)為，人的能力或成就并非生而平等，一個正義社會是無論其公民在社會次序中所處的地位為何他所擔(dān)當(dāng)?shù)牧x務(wù)與責(zé)任都是 公平的。而在公共政策制定中，公平又是如何決定的？羅爾斯認(rèn)為政策制定者必須做兩件事：（ 1）政策制定者必須對他所占據(jù)的職位保持漠視的狀態(tài)；（ 2）當(dāng)他設(shè)計一項政策，必然使其職位得到某些好處，但一個正義的政策最好僅為個人帶來最少的利益或成本，且可以為社會大眾所接受。 通格在《倫理學(xué)和政策分析：責(zé)任問題》一文中，談到分析家們正學(xué)習(xí)著雇用他們的機構(gòu)的外部性物品和吸引他們的實踐中的內(nèi)部性物品之間尋找平衡；及在權(quán)利、權(quán)威、金錢和盡可能做最好工作的滿足感之間尋求平衡。她建議分析家問自己如下問題：我向顧客提供建議是因為它反映現(xiàn) 實還是因為他或她想聽？我運用某一方法論是因為它被我所在組織的當(dāng)權(quán)者接受還是因為它能提供最準(zhǔn)確的結(jié)果？我使顧客信任是因為這樣做能升職嗎？對我而言出人頭地比盡可能作好本職工作更重要嗎？ 韋默爾（ Wermer）和維寧（ Vining）建議分析家在其職業(yè)生涯的行為中要考慮三種價值：“分析上的誠實、對顧客負(fù)責(zé)以及對其個人有關(guān)美好社會觀念的堅持?！彼麄冎赋鲞@些價值何種居于中心地位取決于分析家的角色，或者作為客觀技術(shù)人員、或者作為顧客的支持者、或者是問題的支持者。他們主張發(fā)揚政策分析的如下職業(yè)精神：“作為政策分析的教師和實踐者，我們應(yīng)該明確認(rèn)識到我們有義務(wù)維護(hù)他人的基本權(quán)利，支持我們憲法中的民主程序，促進(jìn)分析和個人誠實。這些價值應(yīng)在我們的倫理評估中普遍支配我們對顧客的職責(zé)。盡管如此，我們應(yīng)該對顧客選擇解決不同價值間沖突的方式表示理解，而且我們應(yīng)該對我們分析的預(yù)測能力保持一種現(xiàn)實的謙虛態(tài)度?！?① 三、政策分析職業(yè)倫理的基本內(nèi)容 1．道德品質(zhì)要求 “面對權(quán)貴，直言不諱”（ Speaking truth to power） ② 可以說是政策分析者具有公正和勇氣品質(zhì)的表現(xiàn)之一，一直以來是公眾對政策分析者的理想要求。如上所述，道德的考量是構(gòu)成政策研究和決策的重要成分，政策分析者應(yīng)該關(guān)心的是何者應(yīng)該被做以及如何讓事情更好而非更糟。那么，政策分析者到底應(yīng)符合哪些道德呢？ ③ 而所謂的道德品質(zhì)，指的是在一定的社會中，在調(diào)節(jié)人與自然、人與社會、人與人（包括自身）關(guān)系中的行為準(zhǔn)則，以及在實際行為中顯現(xiàn)出來的精神素質(zhì)。政策決策者和研究者既要具備社會成員的一般道德，又要具備作為政治角色的職業(yè)倫理。 而職業(yè)道德實質(zhì)上就是責(zé)任與義務(wù)的表現(xiàn)。責(zé)任是指決策者和研究者必須對國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，必須通過自身職責(zé)的履行，來為國民謀利益。對國民負(fù)責(zé)，從國民的利益著想，實質(zhì)就 是“公仆責(zé)任”。 實現(xiàn)目的性與責(zé)任性道德行為的統(tǒng)一，必須具備兩方面的基礎(chǔ)，一是指導(dǎo)行為的道德品質(zhì)，二是實現(xiàn)職業(yè)功能的能力。 （ 1）公正（處理決策者自我利益與公共利益的關(guān)系）。政府或政策決策者是利益的權(quán)威分配者，它所用的不可量化的尺度是正義和公正，做到完全的公正需要博識和徹底的無私；決策者總要根據(jù)不完整的信息和不自覺的對自我利益（包括政府利益和決策者個人處利益） ① [美 ] 卡爾帕頓、大衛(wèi)沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社 2020： 29 頁． ② Aaron Wildavsky, Speaking Truth to Power:The Art and Craft of PolicyAnalysis. New Brunswick : Transaction Publishers, 1993. ③ 陳正隆著 ． 政策分析家角色類型之探討 —— 兼論我們需要何種政策分析家 ． 公共行政學(xué)報 1999（ 3） ． 18 的考慮來做出決策。因此，公正的核心就是理好自我利益與公共利益的關(guān)系，公正的政策研究者和決策者必須把個人利益納入更高的和更廣的公共利益之中。 （ 2）勇氣 （一視同仁，堅持原則）。在政治生活中的勇氣有許多種形式，其中重要的一項就是在事業(yè)中堅持原則，研究者和決策者需要勇氣以保證做到一視同仁。在決策過程中，在許多問題上，特別是在那些涉及社會中不同集團(tuán)之間利益分配的問題上，人們的各種特殊利益之間往往是相互沖突的。在這種情況下，決策者和研究者是根據(jù)利益集團(tuán)與自己關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏來決策呢？還是根據(jù)利益集團(tuán)的壓力大小來取舍呢？這就取決于決策者和研究者是否有勇氣，是否能夠堅持原則，原則指的是以現(xiàn)代化為方向的原則，提高生產(chǎn)力的原則，提高綜合國力的原則，提高人民物質(zhì)文化生活水平的 原則。就是說決策者和研究者的決策要以這些原則作為取舍的尺度，要敢于抵制特殊主義的小圈子的壓力，這需要極大的勇氣和正直的氣概。 （３）樂觀（堅定信心，勇于創(chuàng)新）。樂觀主義就是盡量看到事物的光明的一面，這種品質(zhì)可使人們在各種困難和矛盾的物事中不失去信心，它可以加強人們的行為的目的性而減少被動性。真正的樂觀主義是要認(rèn)識到冒險的價值，當(dāng)事物本身還是模糊的、不明朗的時候，就具有認(rèn)識到事物有可能向好的一方面發(fā)展的能力，并且敢于承擔(dān)風(fēng)險，敢于創(chuàng)新，以風(fēng)險為代價換得發(fā)展與創(chuàng)新的機會。 2．行為選擇要求 政策決策行為，主要體 現(xiàn)在政策選擇的過程。選擇既是一種價值認(rèn)識活動，也是一種價值創(chuàng)造活動。它體現(xiàn)了主觀和客觀、合目的性和合規(guī)律性的統(tǒng)一。 （ 1）政策選擇必須具有實踐性。政策選擇作為政策主體的價值取向，必須通過政策目標(biāo)群體的實踐活動才能實現(xiàn)。政策主體要利用一定的可能性空間，按照自身的要求促使一定的可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實性。 （ 2）政策選擇應(yīng)是合目的性與合規(guī)律性相統(tǒng)一。合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一，表現(xiàn)在主體需要與客體可能性的結(jié)合上。目的盡管是觀念性的東西，然而，它總是同人的對象性活動相聯(lián)系?？赡苄耘c現(xiàn)實性之間的關(guān)系，取決于決策者的目的與環(huán)境 及過程的因果關(guān)系。因此，政策選擇應(yīng)具有社會性。這里的社會性所指的是，政策選擇活動不是純粹個體性的。盡管社會選擇活動總是通過個體來實現(xiàn)，但個體的選擇動機、能力和過程的各個環(huán)節(jié)以及結(jié)果都要受到各種社會因素的影響和整個社會環(huán)境的制約。就是說，決策者的選擇并不是隨心所欲的，而是受到多方面的限制的。一方面是物質(zhì)條件的限制；另方面是社會規(guī)范的控制，或者是傳統(tǒng)或習(xí)俗的限制。總之受制于一定的環(huán)境，是在既有的現(xiàn)實關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇的。 （ 3）政策動機要體現(xiàn)廣大人民的利益。任何政策決策活動都是由一定的動機（需要、利益、目的） 所驅(qū)動的。政策選擇的直接動力，首先是需要和利益。政策動機要體現(xiàn)廣大人民的利益。 （ 4）政策選擇要協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系。政策決策是在各種選擇的沖突中實現(xiàn)的，在多種選擇的矛盾中，必有一種體現(xiàn)主導(dǎo)性的選擇，這種主導(dǎo)性的選擇要能夠協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系。 （ 5）決策者及研究者的選擇要具有前瞻性。人的需要既受現(xiàn)有條件的限制，同時又要超越現(xiàn)有條件。例如，人們的經(jīng)濟(jì)需要，既產(chǎn)生于已有生產(chǎn)力的水平狀況，同時又提出在現(xiàn)有條件下可能實現(xiàn)的新的需要，從而推動生產(chǎn)力的發(fā)展。決策者的選擇，應(yīng)該既立足于現(xiàn)在，又著眼于未來，要適應(yīng)環(huán)境的變 化，要敢于創(chuàng)新。 公共決策及其過程的問題要遠(yuǎn)比表面上看上去復(fù)雜的多。事實上，把政府放在整個國家經(jīng)濟(jì)與社會關(guān)系當(dāng)中，我們就會發(fā)現(xiàn)，“最根本的問題并不在于政府本身，而在于一定社會經(jīng)濟(jì)條件下的各種利益集團(tuán)的利益沖突以及它們之間力量平衡的狀態(tài)；而政策，不過是這種 19 利益平衡的一個產(chǎn)物。一個較為明智的政府，也就是一個信息、知識較為完全的政府，說白了就是：第一知道當(dāng)前的問題根本上出在哪里，第二知道大勢所趨勢，知道解決問題的根本辦法，第三知道如何在當(dāng)前采取適當(dāng)?shù)姆绞揭徊揭徊降匮刂_的方向（不怕步子小，方向正確這一點最重要） 將社會推向前進(jìn)”。 ① 3．價值判斷要求 （ 1）價值判斷要以事實為根據(jù)。價值與事實、價值判斷與事實判斷是內(nèi)在有機統(tǒng)一的，每一項決策都包含價值要素和事實要素；事實與價值的有機結(jié)合，是政策分析的基礎(chǔ)。政策決策者及研究者就是要把“是”與“應(yīng)該”有機地統(tǒng)一起來。政策過程中的價值判斷就是對事物、社會現(xiàn)象和人的行為等，在倫理意義上進(jìn)行估量和預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上做出判斷、選擇和評價，用以影響政策主體的價值方向、行為決斷和價值追求。正是通過價值方針的確立、價值行為和目標(biāo)的選擇、運用價值尺度對價值現(xiàn)象進(jìn)行鑒定和批評等，政策主體才 真正獲得了自身作為價值主體的自覺性和現(xiàn)實性。價值判斷包含了判斷者的情感、追求、愿望等因素。 （ 2）價值判斷要以公共利益為重。政策是否具有權(quán)威性，是否具有規(guī)范和命令的功能，與政策決策者及研究者能否權(quán)威地協(xié)調(diào)各種利益和反映公眾利益的要求，有著非常密切的關(guān)系。從本質(zhì)上看，作為體現(xiàn)政府行為的公共政策，是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配與落實過程中所制定的行為準(zhǔn)則和規(guī)定。因此，政策研究和決策功能應(yīng)以公民利益和公共利益所追求的價值 —— 自由、秩序、正義、公平、民主、福利、服務(wù)等的實現(xiàn)為終極目的， 明確公共政策的目的是用來提供公共服務(wù)的，制定和執(zhí)行公共政策應(yīng)與社會公眾愿望、社會公眾利益相一致。 （ 3）價值判斷應(yīng)是利益與義務(wù)的統(tǒng)一。利益是有關(guān)功利層面的，義務(wù)是關(guān)于原則、規(guī)范等倫理層面的。政府要有自身的利益，但政府更為主要的是要考慮自身的義務(wù)，要以義務(wù)本位主義代替權(quán)力本位主義，承認(rèn)權(quán)力的真正擁有者是社會公眾，權(quán)力是用來為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、公平服務(wù)的工具，民意應(yīng)該得到充分尊重，公共政策要回應(yīng)公眾的需求，圍繞社會具體問題的解決和民眾的自由、人權(quán)得到保障。 四、加強我國政策分析的職業(yè)倫理建設(shè) 作為一種特殊 的職業(yè)道德，政策分析職業(yè)倫理以為公民負(fù)責(zé)作為終極價值，它為政策分析者的行為提供正確的導(dǎo)向，調(diào)節(jié)和控制政策分析者