【正文】 能在行動 上自覺地維護系統(tǒng)存在的各個方面。政策目標團體對政策與政策系統(tǒng)的態(tài)度、感 情、認知等要素，影響其對政策系統(tǒng)和過程的要求，決定了他們執(zhí)行政策的能力和程度。政策價值觀對決策者行為的調(diào)整作用使政策過程與政策價值觀保持理性，而不至于相互矛盾、尖銳沖突。 三是調(diào)節(jié)功能。通過這種機制就將決策者的行為控制在一定的范圍內(nèi)。在政策過程中，政策價值觀對政策主體的影響是多方面、多層次的，發(fā)揮作用的方式和途徑主要有以下幾個方面： 一是規(guī)范功能。 5．政策價值觀的功能 政策價值觀構(gòu)成了公共決策的一個基礎(chǔ)。 （ 6）政策 態(tài)度。政策感情指人們對政策系統(tǒng)和政策活動的各種不同的感情傾向。在價值認識中，存在著不同的價值認識主體。政治的和心理的各因素之間相互滲透和轉(zhuǎn)化，共同作用和影響政策過程。意識形態(tài)是指一定的階級、政黨及利益集團對政治現(xiàn)實、政治關(guān)系、政治發(fā)展的認知理解，集中表達了政策主體的根本利益的愿望，是政策主體政策行為的出發(fā)點和歸宿。政策理想是對政策體系和政策過程的期望和對未來發(fā)展的設(shè)計，是社會的定向因素和精神支柱，從而規(guī)定了政策動機、政策目標、政策方向和指導(dǎo)原則。政策理論就是對國家政策系統(tǒng)和政策過程的基本看法和意向，它直接反映了社會經(jīng)濟運動和生產(chǎn)方式的狀況，直接體現(xiàn)了社會階級關(guān)系以及不同階級的地位和利益。這種判斷不能簡化為個人角度的價值表現(xiàn)，也不能簡化為標準角度的價值論斷。這種無意識在一定條件下釋放出來，便成為人們的要求愿望、選擇等等；從標準角度來看，政策價值觀則意味著對一些特定情況的論斷。 按照《公共政策詞典》的解釋，政策價值觀 （ values） 是指“政策制定者以及其他涉及決策過程的人共有的偏好，個人愿望和目標；價值觀可能包括一個人的政治信條、 個人偏好、組織目標以及政策取向；價值觀關(guān)心的是一個人認為是稱心和美好的東西。價值的評判與活動的選擇，決定著社會中的人心所向，積久而形成為一種時代精神。 ① 人們行為受著潛在于某種文化系統(tǒng)中的特定價值觀所支配，價值觀是在社會實踐的基礎(chǔ)上形成的。價值觀的多元化及其沖突是一種社會意識、現(xiàn)象，它集中體現(xiàn)著一定群體的利益和要求，在市場經(jīng)濟這一大的背景下，造成了社會上充斥著各種各樣的價值追求，如果不對這些觀念進行有效的引導(dǎo)，必然會造成社會意識的混亂，從而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定，甚至?xí)?dǎo)致社會的分裂。 任何社會的價值觀都是歷史的價值觀，都必然隨著社會發(fā)展而發(fā)展，社會經(jīng)濟的增長、社會經(jīng)濟關(guān)系的改變以及社會經(jīng)濟制度和體制的變革都會引起價值觀念的轉(zhuǎn)變。價值觀聯(lián)系著人的直覺，影響著人的信念和選擇的合理性，決定著人的生活方式和投身其中的事業(yè)。正是在這個 ① 李德順．價值論．北京：中國人民大學(xué)出版社， 1987： 13 頁． ② 張岱年．論價值的層次．中國社會科學(xué) 1990（ 2）． ③ 司馬云杰．文化價值認．濟南：山東人民出版社， 1990： 1 頁． 7 意義上，伊斯頓將政策定義為“價值的權(quán)威性分配”。價值觀與人生價 值相聯(lián)系，體現(xiàn)了人與人、人與社會之間的一種倫理道德關(guān)系。學(xué)者們力求對價值做出分類，提出了各種各樣的類型學(xué)?！?② 價值是“客體事物滿足人的需要的一種屬性。人的價值規(guī)定是一切價值決斷和取向的最高標準，也是人類價值活動和文化創(chuàng)造的最終目的。對主體個人而言，價值如果僅僅只是效用的獲得，那么需要得到滿足以后，行為便可以終止了。只有客體的屬性滿足主體的需要，為主體服務(wù)時，客體和主體之間才能構(gòu)成一種特定的價值關(guān)系。從 19 世紀以來，在若干思想家和各種學(xué)派的影響下，價值的意義開始延伸到哲學(xué)、政治學(xué)與社會學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域中來了。如：“人固有一死，或重于泰山，或輕于鴻毛。價值觀還影響了一些公認的倫理道德準則，人們以此來評價一項政策的優(yōu)劣；同時，價值觀也影響著政府自身的角色定位，以使政府做自己應(yīng)該做的事情。人們都是以各自所已形成的價 值體系去認識這個世界的，個人對世界的感受不同，對自身的需求也就各異。行為研究（事實分析）要回答的是“是什么”的問題，前提是能夠了解到事物的本來面目，事實真相是能夠被發(fā)現(xiàn)的，它要對事物、事件、關(guān)系和相互作用等進行描述、觀察、計數(shù)和測度；價值研究要回答的是“喜歡什么”的問題，價值分析旨在于確認某種目的是否值得為之爭取，采取的手段是否能被接受以及改進系統(tǒng)的結(jié)果是否“良好”，它通過價值的確認與分析而直接面對價值問題；規(guī)范研究要解答的是“應(yīng)該是什么”的問題，它尋求的是 通過確定和肯定為達到預(yù)定目的而采取的行動和手段，來證實“應(yīng)該如何”的論斷或假設(shè)。 R涉及對一項政策的價值認定，一項政策的產(chǎn)生就是為了滿足有關(guān)主體的某些需要，這些需要便構(gòu)成了這項政策所要實現(xiàn)的目標，一項政策的好壞就是依據(jù)主體對需要滿足程度的判斷。但決策者在進行任何 一項決策時都不可能僅僅依據(jù)事實因素，在這一過程中他必定受自己已經(jīng)養(yǎng)成的思維習(xí)慣和個人好惡等主觀因素的影響，而這些因素屬于人的價值觀范疇，往往與道德倫理因素有關(guān)；不同的人其所要追求的目標以及價值觀是不同的，對問題的看法和目標的選擇也是不同的。政策分析與倫理學(xué)的相關(guān)性主要體現(xiàn)在，倫理學(xué)是政策分析的一個重要學(xué)科基礎(chǔ)，而倫理分析或價值分析構(gòu)成了政策分析的一個基本方面。羅爾斯在《正義論》一書中認為，位于最深的基本道德和政治價值層面的是公共理性的觀念，它是屬于秩序良好之憲政民主社會的一種構(gòu)想，關(guān)懷怎樣理解政治關(guān)系的問題；這一概念的內(nèi)涵是由一組關(guān)于正義的政治概念所賦予的，而不是通過某種單一政治概念獲得。在以規(guī)則為基礎(chǔ)的理論中，理論原則被用來產(chǎn)生引導(dǎo)個人行為的規(guī)則；在以行為為基礎(chǔ)的理論中，個人運用一般性的倫理原則來對特殊情況做出決策。典型的義務(wù)論者關(guān)注的是行動的過程，某些行為之所以內(nèi)在地正當或在原則上正當，是因為它們屬于它們所是的那種行為；或者說，因為它們與某種形式原則相符，即這些行為或行為原則本身正當與否主要就因為它們本身的性質(zhì)，而一般再不必他求。 ② 由此可知，目的論學(xué)說關(guān)注的是一種產(chǎn)出的利益或者是一種對利益的保護，相信判斷一種行動的正當性是以行動的結(jié)果為標準的，它所關(guān)注的結(jié)果或利益可以是自我的結(jié)果（利己主義）、他人的結(jié)果（利他主義）或所有個人的結(jié)果（普遍主義）。 ① 規(guī)范性倫理學(xué)有兩種基本學(xué)說，即義務(wù)論（ Teleology）學(xué)說和目的論（ Deontology）學(xué)說。庫珀著．行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑．中國人民大學(xué)出版社， 2020： 8 頁． 描述性 倫理學(xué) 應(yīng) 用 倫理學(xué) 元 倫理學(xué) 目的論學(xué)說 義務(wù)論學(xué)說 義務(wù)論學(xué)說 行為功利主義 規(guī)范性 倫理學(xué) 政策分析 倫理學(xué) 規(guī)劃 倫理學(xué) 環(huán)境 倫理學(xué) 商業(yè) 倫理學(xué) 醫(yī)藥 倫理學(xué) 其它 3 帕頓和沙維奇認為，倫理學(xué)有三種基本理論或分支，即描述性理論（ Descriptive theory）：試圖形成一種針對倫理問題的人性理論；規(guī)范性理倫 (Normative theory)：強調(diào)什么東西作為一種一般性 原則是好的或正確的，并能導(dǎo)致一種規(guī)范性的論斷；批判性理論 (Critical theory)或無倫理理論 (Metaethical theory)：強調(diào)邏輯的、認識論的或語義學(xué)的問題，討論倫理和價值判斷的建立和正當化。庫珀著 ．行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑．中國人民大學(xué)出版社， 2020： 7 頁． ③ 轉(zhuǎn)引自 [美 ]特里 ④ 同樣，倫理學(xué)也有各種不同的分支及理論。溫特通過倫理學(xué)在社會領(lǐng)域所起的作用的描述，把倫理學(xué)定義為：“作為一種積極的進取精神，倫理學(xué)致力于澄清引導(dǎo)這個世界的合平邏輯的和恰當?shù)膬r值觀，它對社會交流中突顯和暴露出來的各種可能的行為辦法和社會秩序中的倫理準則進行分析 和評估。梯利把倫理學(xué)定義為有關(guān)善惡、義務(wù)的科學(xué)，道德原則、道德評價和首先行為的科學(xué)。 ① Harold D. Lasswell ,“The Policy Orientation， ” in The Policy Sciences : Recent Developments in Scope and Methods. eds. By Dansel Lerner and Harold (Stanford,CA : Stanford Universsty Press， 1951)， ～10. ② 張康之 著 ．尋找公共行政的倫理視角．北京：中國人民出版社， 2020： 198 頁． ③ [美 ]卡爾政策中的倫理問題直到 20 世紀 70年代的水門事件以來，隨著人們對社會機構(gòu)的信任下降，倫理問題才重新成為公共政策領(lǐng)域關(guān)注的主題，并作為對政府缺乏信任 的結(jié)果持續(xù)至今。在這一領(lǐng)域中，技能性的東西幾乎占據(jù)了整個空間，而價值問題則被遠遠地拋在了一邊，無人問津。 ① 盡管人們在制定政策時潛意識地認識到在政策分析、政策制定以及政策評估等各個環(huán)節(jié)都存在有價值分析和價值判斷的內(nèi)容，但在實踐中人們又往往忽視對這些價值因素的系統(tǒng)思考。所謂描述性是指對事實及客觀存在的因果關(guān)系的分析；規(guī)范性涉及的是以某種價值判斷為前提的評價活動，而選擇則以價值作為基礎(chǔ)。政策科學(xué)或政策分析不僅是描述性的，而且也是規(guī)范性的，是對一般選擇理論的研究。早在 1951 年，拉斯韋爾在“政策方向”一文中就指出，政策科學(xué)的研究方法不僅強調(diào)基本問題和復(fù)雜模型，而且在相當大的程度上需要澄清政策中的價值目標。 伴隨著威爾遜、古德諾等人的政治與行政的二分原則的提出，再到韋伯的官僚制理論的盛行，公共行政領(lǐng)域的職業(yè)化傾向逐漸增強，公共行政領(lǐng)域作為一種價值中立的領(lǐng)域在履行著自己的公共服務(wù)職責(zé)。此時，技術(shù)的理性統(tǒng)治著這一領(lǐng)域。因此，有時它又被稱為道德哲學(xué)。美國學(xué)者弗蘭克 ② 吉布森 ③ 普林斯頓則認為倫理問題就是關(guān)注什么是公正、公平、正義或善；關(guān)注我們應(yīng)該做什么，而不僅僅關(guān)注具體案例是什么或什么是最容易被接受的，或什么是恰當?shù)暮蜋?quán)宜之計。 L L元倫理學(xué)的工作主要分為兩個方面：一是探討倫理學(xué)的基本概念及一些重要的相關(guān)詞的意義；二是考察道德推理的邏輯 和倫理規(guī)范的證明。根據(jù)這一原則，功利指稱傾向于給利益有關(guān)者帶來好處、實惠、快樂、利益或幸福，傾向于防止利益有關(guān)者遭受損害、痛苦、禍患或不祥；如果利益相關(guān)者是一般的共同體，那就是共同體的幸福，如果是一個具體的人，那就是這個 人的幸福。他們認為，其他道德概念都可以用這些概念來定義，或者至少可以說，運用其他道德謂詞的判斷都要以這些義務(wù) 性概念為基礎(chǔ)的判斷做出證明。 義務(wù)論和目的論既可以以規(guī)則為基礎(chǔ)，也可以 以行為為基礎(chǔ)。 事實上，在 公共政策過程中，并非完全遵守某種單一的倫理價值觀念，而是各種政治價值和政策倫理觀在現(xiàn)實政治制度構(gòu)架之中協(xié)商的結(jié)果。由于倫理學(xué)越來越多地傾向于關(guān)注社會倫理而非個人倫理的內(nèi)容，所以，這些學(xué)科必須吸收倫理學(xué)的內(nèi)容，以解決一些關(guān)于社會中的道德問題。決策者依據(jù)這些信息去認識問題，進而找出問題的癥結(jié)，從而制定出有針對性的政策。探討公共政策的原因和結(jié)果方面的問題，對這些問題的研究涉及到對政策問題的調(diào)查與研究，對政策過程中存在的事實狀況和政策所產(chǎn)生的結(jié)果等方面信息的收集與分析；（ 2）評價性問題。所以，鄧恩在其《政策分析中的價值、倫理觀和標準》一文中認為，政策分析采用各種探討和論證的方法提出有關(guān)政策的信息并轉(zhuǎn)換其形式，政策分析的范圍和方法部分是描述性的，目的在于提出關(guān)于公共政策的原因和結(jié)果的信息；然而，政策分析也是規(guī)范性的：它的另一個重要目的是產(chǎn)生這種后果對過去、現(xiàn)在和將來幾代人具有何種價值的信息。他認為，系統(tǒng)分析方法論包括三個相互關(guān)聯(lián)的基本范疇：（ 1）行為研究；（ 2）價值研究；（ 3）規(guī)范研究。從政策過程來看，價值觀的影響滲透到政策過程的各個環(huán) 5 節(jié)之中。同樣，政策執(zhí)行者對一項政策的接受與執(zhí)行與其所認同的價值觀相一致的，影響到對一項政策的執(zhí)行力度；公眾對一項政策的認同與否也直接與其所認同的價值標準 相聯(lián)系的，否則會因為公眾的反對而使一項政策“流產(chǎn)”。 三、價值、價值觀和政策價值觀 1．價值 價值和價值觀問題是現(xiàn)代人相當普遍關(guān)注的人生問題，人們做出的每個決定、每項政策都是以一定的價值或價值觀為基礎(chǔ)而做 出的。 何謂“價值”？“價值”一詞最初是從經(jīng)濟學(xué)的角度來使用的，主要指的是一種交換價值?！?① 主體對客體的需要和客體對主體需要的滿足從實質(zhì)上講是一種關(guān)系范疇，表明客體的屬性和主體的需要之間的一種特殊的效用關(guān)系。在這里，價值作為人類需要和利益的 現(xiàn)實性因素，出現(xiàn)在個人行為和社會運動的系統(tǒng)中，成為人們選擇具體行為、形成動機和目的的基礎(chǔ)。而人們的需要未必總是合理的，基于需要的“價值”的價值合理性也就難以保障，這樣就難以揭示出一些屬于人格價值、人與人的情感和道德價值等屬于人的價值范疇的內(nèi)容， 也即屬于人類本質(zhì)的一些高級價值?！雹?“所謂價值，就是客體能夠滿足主體的一定需要。 價值包含著豐富的內(nèi)容，或者說有各種各樣的價值。他列出了下列 18種終極價值和工具價值： 羅奇的基本價值類型學(xué) 終極價值 手段價值 舒適的生活 激動人心的生活 成就感 和平的世界 美的世界 平等 家庭安全 自由 幸福 內(nèi)心和諧 成熟的愛 國家安全 愉快 靈魂的拯救 自尊 社會承認 真正的友誼 智慧 雄心 思想開闊 有能力 令人愉快 潔凈 勇氣 諒解 幫