【正文】 ，從而使社會穩(wěn)定地向前發(fā)展。一個典型的個人或團體處在這些情況中持有某種價值準則，例如，當代中國人認為“效率優(yōu)先，兼顧公平”是可行的；從理 ① [美 ]A意識形態(tài)是一種觀念體系，它包含了人們穩(wěn)固的、長期的基本政治態(tài)度。政策態(tài)度即人們在政策過程中所表現(xiàn)出來的精神狀態(tài)和反應(yīng)傾向。政策價值觀對決策者個人的行為具有調(diào)節(jié)作用，當個人的行為不符合他們所隸屬政策系統(tǒng)所應(yīng)有的價值取向時，系統(tǒng)的共同取向?qū)嶋H地產(chǎn)生對個人的壓力，要求適當?shù)卣{(diào)整其行為，使各種主觀選擇達到更大一致性。然而，對同一政策目標的認識，往往由于社會成員屬于不同的社會利益集團，或所受的教育和所處 的環(huán)境的不同而表現(xiàn)出顯著的差異。 其實，邏輯實證主義之后的科學(xué)哲學(xué)尤其是歷史主義學(xué)派已經(jīng)證明了實證主義哲學(xué)的“價值中立性”（事實與價值嚴格區(qū)分）觀點的錯誤。因為規(guī)范研究工作中要表明應(yīng)該如何，它具有一種內(nèi)在的理想主義成份?！倍?，“這兩種理解道德次序的途徑是非常重要的，因為一個人思考道德次序的方式就決定了倫理對于他的意義以及他如何對行為作出判斷。同樣的，品德論者認為“人，而不是行為，是價值評估的目標。政府在政策制定中，把握代價 與擇優(yōu)的度是困難的。既然標準并不能窮盡一切方面， 那么就牽涉到一個問題，追求價值評價標準的一致性有無必要？對于功能各異的價值分析判斷，必須具體分析。 而公平作為現(xiàn)代公共行為的基本價值目標，要求公共政策行為體現(xiàn)公平的結(jié)果，盡可能滿足社會主體（公眾）的公平需求，恰當?shù)倪\用公平原則，統(tǒng)籌短期和長期利益，微觀與宏觀等因素，兼顧個人、集體、國家等不同主體的利益主張，平衡與之相關(guān)的利益沖突。因此，行政主體進行決策時，必須做 出權(quán)衡，在公平與效率的價值上不能千篇一律，而應(yīng)該根據(jù)公共政策特有的背景、情勢以及輕重緩急來定奪。 3．“價值沖突”問題 這是由于價值體系不同所導(dǎo)致的不同主體之間的關(guān)系。 一、政策分析職業(yè)倫理的特殊性 政策分析的職業(yè)倫理是一種特殊的職業(yè)倫理。我們無法輕而易舉地斷定政策分析者在受雇時是贊成職業(yè)價值觀，還是贊成個人價值觀。這樣的職業(yè)道德規(guī)范對 于澄清行為準則的最低標準起到必要的作用，這與法律之于大型社會的作用十分相似，但它們?nèi)匀粚儆谕獠繌娂拥目刂?。如上所述，道德的考量是?gòu)成政策研究和決策的重要成分，政策分析者應(yīng)該關(guān)心的是何者應(yīng)該被做以及如何讓事情更好而非更糟。就是說決策者和研究者的決策要以這些原則作為取舍的尺度，要敢于抵制特殊主義的小圈子的壓力，這需要極大的勇氣和正直的氣概。盡管社會選擇活動總是通過個體來實現(xiàn)，但個體的選擇動機、能力和過程的各個環(huán)節(jié)以及結(jié)果都要受到各種社會因素的影響和整個社會環(huán)境的制約。一個較為明智的政府，也就是一個信息、知識較為完全的政府，說白了就是：第一知道當前的問題根本上出在哪里，第二知道大勢所趨勢，知道解決問題的根本辦法，第三知道如何在當前采取適當?shù)姆绞揭徊揭徊降匮刂_的方向（不怕步子小，方向正確這一點最重要） 將社會推向前進”。利益是有關(guān)功利層面的，義務(wù)是關(guān)于原則、規(guī)范等倫理層面的。例如，人們的經(jīng)濟需要，既產(chǎn)生于已有生產(chǎn)力的水平狀況，同時又提出在現(xiàn)有條件下可能實現(xiàn)的新的需要，從而推動生產(chǎn)力的發(fā)展。目的盡管是觀念性的東西，然而，它總是同人的對象性活動相聯(lián)系。 （ 2）勇氣 （一視同仁，堅持原則）。他們主張發(fā)揚政策分析的如下職業(yè)精神：“作為政策分析的教師和實踐者，我們應(yīng)該明確認識到我們有義務(wù)維護他人的基本權(quán)利，支持我們憲法中的民主程序，促進分析和個人誠實。它們所反映的內(nèi)容的確很高尚，卻總是太寬泛且趨于抽象的理論原則。它們使種種官僚主義的做法喪失臉面，但他們并不是在恣意妄為，而是在適當?shù)膬r值系統(tǒng)的指導(dǎo)下從事活動。政策價值選擇在本質(zhì)上，應(yīng)該是政策主體目的性與客體規(guī)律性的統(tǒng)一；政策選擇要體現(xiàn)公共利益，協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系；選擇應(yīng)該是合目的性與和規(guī)律性的統(tǒng)一的過程。當我們確定了價值事實的范疇之后，是什么價值就是什么價值，不存在中立與否的問題。因此，從一定意義來說，公平理念雖然會給公共政策行為造成一些障礙，看一來似乎能影響行政效率，成為行政效率的羈絆，但實際上，公平價值觀具有防止公共政策行為的專橫，維護公眾對政府的信任和良好關(guān)系，減少行政主體與公眾之間的摩擦的一面，有助于實現(xiàn)行政效率的最大化。 相互對立的倫理假說體系的倡議者應(yīng)提出各種旨在從對立的論點中引出矛盾的“沖突情節(jié)”。 ① 參見劉家順、王永青．政策科學(xué)研究（第 2 卷）．北京：人民出版社， 2020： 84－ 85 頁． 13 （ 2）標準的局限性。對于那些多數(shù)人溫飽尚未解決的貧困地區(qū)，當?shù)卣恼邇r值取向首先是脫貧，而對那些溫飽早已解決的地區(qū)，其政策價值取向卻是大步奔小康。也被稱作道德倫理理論。 認為某些行為之所以正確，是因為它們導(dǎo)致了好的或有價值的結(jié)果，即根據(jù)行為后果的效益來評價行為。價值研究回答“喜好什么？”；而規(guī)范研究要解答“應(yīng)該是什么？”；行為研究要回答的問題 是：什么事情？什么時候？什么程度？有多少？即對事物、事件、關(guān)系和相互作用等進行描述，前提是了解事物的本來面目。戴伊的《理解公共政策》（ 1978）和韋達夫斯基的《向權(quán)力講真理：政策分析的藝術(shù)和技巧》（ 1979）都認為，科學(xué)的解釋和預(yù)測是政策分析的合理目標，而政策倡導(dǎo)和其他形式的價值判斷、規(guī)定和命令則不是。這種感情往往是著意培養(yǎng)出來的，而不是隨意滋生的。 二是引導(dǎo)功能。政策系統(tǒng)的每一個環(huán)節(jié)的活動和每一層次的關(guān)系，都可能激發(fā)出一定的感情傾向，如愛或憎、信或疑、認同或逆反、熱切或冷漠的感情。政策理想在政治社會化的作用下往往轉(zhuǎn)化為一些堅定不移的政治信念，政治信念是政策價值觀中最重要的方面，它在相當?shù)某潭壬?決定人們的政策行為。” 從不同的角度，政策價值觀有著不同的含義和表現(xiàn)形式。價值觀的獨立性是相對的，它要隨著現(xiàn)實歷史條件的變化而變化。羅奇 （ M正如馬克思所說的：“人在把成為滿足他的需要的資料的外界物，進行化價，賦予它們以價值或使它們具有‘價值’屬性”。在一項政策的實踐活動中，政策制定和執(zhí)行的目的就可能反映了那些涉及政策制定和執(zhí)行過程中人們的內(nèi)心主觀愿望和他們對過去、現(xiàn)在和未來的看法。因此，決策總要與一些“值不值得”這樣的問題聯(lián)系在一起，對這些問題的回答就不僅僅依據(jù)客觀存在的事實因素，而是涉及到個人所持的價值觀念和倫理道德等精神因素的影響，決策就是這樣在決策主體本身已經(jīng)形成的價值觀這一背景下產(chǎn)生出來了，倫理價值的烙印自然也同時被打了上去。義務(wù)論者斷言，除了行為結(jié)果的好壞之外，至少還要考慮到其他因素，是它們使行為或準則成為正當?shù)模@些因素不是行為結(jié)果的價值，而是行為本身所具有的特性。 L帕頓、大衛(wèi)因此，價值或倫理問題在政策科學(xué)及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的學(xué)者如鄧恩稱政策科學(xué)或政策分析為應(yīng)用倫理學(xué)。 ② 公共政策作為公共行政領(lǐng)域中的重要內(nèi)容，同樣受到了這一趨勢的影響，從事公共政策研究的是一幫技術(shù)精英，他們的公共政策研究完全是一種純技術(shù)性的研究活動，價值的思考在此被視為荒誕。因此，倫理學(xué)實踐包括了更為仔細的系統(tǒng)思考指導(dǎo)我們做出行為選擇的價值觀，若沒有這些價值觀，我們只能以現(xiàn)實和政治為基礎(chǔ)做出行為選擇。目的論學(xué)說的一位代表邊沁依據(jù)對人性中的趨樂避苦這一特性的假定為基礎(chǔ)，提出了一個基本的道德原則 —— “功利原則”（ Principle of Utility）。 二、政策分析與倫理學(xué)的相關(guān)性 倫理學(xué)與社會科學(xué)諸學(xué)科（政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、公共行 政及政策分析等學(xué)科）的關(guān)系緊密，尤其是在研究社會正義的方面?？死试凇断到y(tǒng)分析和政策科學(xué)》一書中將價值分析看作政策分析（系統(tǒng)分析 ）方法論的一個方面。因此，價值（觀）是隱藏在一切選擇行為背后的最根本的基礎(chǔ)。 目前學(xué)術(shù)界給價值下的定義多種多樣，代表性的定義有：“價值這個概念所肯定的內(nèi)容， ① 馬克思恩格斯全集（第 19 卷）．北京：人民出版社， 1963（第 1 版）， 406 頁． ② 馬克思恩格斯全集（第 19 卷）．北京：人民出版社， 1963（第 1 版）， 409 頁． 6 是指客體的存在、作用及它們的變化對于一定主體需要及其發(fā)展的某種適合、接近或一致。 價值觀或價值論則主要從主體的需要的角度，考慮和評價各種物質(zhì)的、精神的現(xiàn)象及人們的行為對個人、群體和社會組織的意義。人們的先天稟賦以及后天的文化教養(yǎng)與生活道路，又賦予每個人的價值觀以個性特征。 4．政策價值觀的構(gòu)成要素 政策價值觀是抽象的觀念總體，是虛在的、無形的，在具體政策行為中政策價值觀表現(xiàn)出來的是具體的政策價值觀念，主要由政策理論、政策理想、意識形態(tài)、政策評價標準等所組成。政策認知就是人們對政策系統(tǒng)和政策過程的看法和觀念，包括人們對政策系統(tǒng)功能、作用、結(jié)構(gòu)、關(guān)系等的認識。通過政策主體的政策實踐活動觀念形態(tài)的價值觀轉(zhuǎn)化 9 為現(xiàn)實的政策力量。 （ 2）政策價值觀對目標團體的影響 政策價值觀對社會某一團體的政策行為的影響與對個人的政策行為的影響是大致相同的。原因在于，二戰(zhàn)后迅速發(fā)展起來的政策分析這一學(xué)科的動力主要來自于運籌學(xué)、系統(tǒng)分析和應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)，而這幾個學(xué)科特別抵制和反對作倫理推論或倫理分析。（ 2）在事實的選擇和對事實的觀察過程中，行為研究或事實分析就表明了它的價值觀，因為每一種這樣的選擇，都意味著對許多其他選擇的直接或間接的拒絕。 三、價值分析的標準與原則 價值分析的作用主要是制定和應(yīng)用評判標準來評價政策價值觀與政策選擇，力求給予政策實踐的人們以指導(dǎo)。義務(wù)論和目的論是一種相互的妥協(xié)，在實踐中，我們通常將兩者結(jié)合起來。人們按自身需要進行價值選擇時最困難的是如何使主體需要的尺度與客觀世界的尺度結(jié)合，即合規(guī)律與合目的性的統(tǒng)一。不同的評價標準會帶來不同的思維方式，也要求我們尋求不同的評估依據(jù)路徑，選擇不一樣的政策方案。由兩個以上倡議者提出的倫理假說體系應(yīng)預(yù)先書面詳述。一方面，如果公共政策缺乏效率效應(yīng)，則政府就不能對社會進行有效的管理， 社會將進入無序狀態(tài)，導(dǎo)致資源的巨大浪費，人民生活更加貧困，從而必將破壞并無法實現(xiàn)公平。元倫理理論可能揭示出使我們對自己原來的評價產(chǎn)生懷疑的一些基本假定。涉及多種價值觀和行為趨向的抉擇，它是指必須在不可選擇的對象中做出選擇，記 載對本身具有絕對重要的意義的價值觀和政策目標中排列出先后次序和相對重要性。 ② 當遇到?jīng)_突性的、競爭性的和矛盾的責任時，我們就會面臨典型的倫理困境。 我們傾向于認為，倫理不能只通過參考一套規(guī)則來簡單地決定；它是一個不斷發(fā)展的過程。帕頓、大衛(wèi)對國民負責，從國民的利益著想，實質(zhì)就 是“公仆責任”。選擇既是一種價值認識活動，也是一種價值創(chuàng)造活動。任何政策決策活動都是由一定的動機（需要、利益、目的） 所驅(qū)動的。正是通過價值方針的確立、價值行為和目標的選擇、運用價值尺度對價值現(xiàn)象進行鑒定和批評等，政策主體才 真正獲得了自身作為價值主體的自覺性和現(xiàn)實性。 （ 2）價值判斷要以公共利益為重。政策動機要體現(xiàn)廣大人民的利益。 （ 1）政策選擇必須具有實踐性。 （ 1）公正（處理決策者自我利益與公共利益的關(guān)系）。他認為，人的能力或成就并非生而平等，一個正義社會是無論其公民在社會次序中所處的地位為何他所擔當?shù)牧x務(wù)與責任都是 公平的。 ③ 通格認為，相對于一套道德或倫理規(guī)則，政策分析家更需要形成一種道德觀，以幫助他們實踐一套自己承擔的道德理想。帕頓、大衛(wèi) ① 政策研究中的價值分析是決策者實現(xiàn)決策功能的前提和基礎(chǔ)，是決策者政治人格的核心部分。價值分析中著重研究的特殊的東西包括：政策的價值含義、系統(tǒng)中價值的一致性、絕對價值和相對價值、明確價值觀的可行性的限制、價值組合、價值觀的加強和改變以及進一步假定的價值內(nèi)容。因此可以說，經(jīng)濟效率甚至是實現(xiàn)社會公平的必要條件之一?！? 第二，應(yīng)用通用的評定標準。 （ 1）確立標 準的必要性。作為統(tǒng)治階級的利益工具，公共政策要具有 保障社會穩(wěn)定、發(fā)展的功能。本質(zhì)論普遍認為，一種價值是人類在政治、法律、經(jīng)濟、科學(xué)、藝術(shù)、宗教、道德和習(xí)俗領(lǐng)域中進行評價時所感興趣的任何東西。價值分析的中心問題是用什么標準證明政策行為的正確、有益或公正。 20 世紀 70 年代末 80 年代初以來，公共政策的倫理學(xué)方面或價值分析受到人們的重視，公共政策倫理學(xué)以及公共管理倫理學(xué)（行政倫理學(xué)）逐步成為政策分析和公共行政學(xué)的一個相對獨立的研究領(lǐng)域。這也使得政策分析學(xué)者不愿把這一學(xué)科的邊界超出對政策的原因與結(jié)果的科學(xué)研究或理性分析的范圍之外。政策目標團體對政策與政策系統(tǒng)的態(tài)度、感 情、認知等要素，影響其對政策系統(tǒng)和過程的要求，決定了他們執(zhí)行政策的能力和程度。在政策過程中，政策價值觀對政策主體的影響是多方面、多層次的，發(fā)揮作用的方式和途徑主要有以下幾個方面： 一是規(guī)范功能。在價值認識中，存在著不同的價值認識主體。政策理論就是對國家政策系統(tǒng)和政策過程的基本看法和意向，它直接反映了社會經(jīng)濟運動和生產(chǎn)方式的狀況，直接體現(xiàn)了社會階級關(guān)系以及不同階級的地位和利益。價值的評判與活動的選擇，決定著社會中的人心所向，積久而形成為一種時代精神。價值觀聯(lián)系著人的直覺，影響著人的信念和選擇的合理性，決定著人的生活方式和投身其中的事業(yè)?！?② 價值是“客體事物滿足人的需要的一種屬性。從 19 世紀以來，在若干思想家和各種學(xué)派的影響