【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 的政治層面的因素，影響政策價(jià)值觀的還有心理層面的因素，如政策認(rèn)知、政策態(tài)度、政策感情等因素，這些心理因素通過(guò)人的媒介影響政策系統(tǒng)。政治的和心理的各因素之間相互滲透和轉(zhuǎn)化，共同作用和影響政策過(guò)程。 （ 4）政策認(rèn)知。政策認(rèn)知就是人們對(duì)政策系統(tǒng)和政策過(guò)程的看法和觀念，包括人們對(duì)政策系統(tǒng)功能、作用、結(jié)構(gòu)、關(guān)系等的認(rèn)識(shí)。價(jià)值是客體屬性滿(mǎn)足主體需要的關(guān)系。在價(jià)值認(rèn)識(shí)中，存在著不同的價(jià)值認(rèn)識(shí)主體。政策認(rèn)知構(gòu)成系統(tǒng)中的各個(gè)個(gè)體對(duì)政策系統(tǒng)和政策過(guò)程的認(rèn)識(shí)。這種認(rèn)識(shí)貫穿在政策制定、執(zhí)行、控制 、評(píng)估和終結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)。 （ 5）政策感情。政策感情指人們對(duì)政策系統(tǒng)和政策活動(dòng)的各種不同的感情傾向。政策系統(tǒng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng)和每一層次的關(guān)系，都可能激發(fā)出一定的感情傾向，如愛(ài)或憎、信或疑、認(rèn)同或逆反、熱切或冷漠的感情。這些感情傾向雖然往往是感性的，但對(duì)人們的價(jià)值取向和價(jià)值行為的選擇有著很大的影響。對(duì)于政策系統(tǒng)的感情如果過(guò)于強(qiáng)烈，不僅對(duì)政策系統(tǒng)和政策過(guò)程無(wú)助，而且會(huì)導(dǎo)致過(guò)高的政治期望值，影響政策主體的反應(yīng)平衡，產(chǎn)生對(duì)政策系統(tǒng)的失望，因此保持適度的“系統(tǒng)感情”，適度的期望和適度的懷疑精神都是必要的。 （ 6）政策 態(tài)度。政策態(tài)度即人們?cè)谡哌^(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的精神狀態(tài)和反應(yīng)傾向。如參與政策過(guò)程的積極或消極的態(tài)度，對(duì)國(guó)家政治決策的服從或反抗的態(tài)度等。政策態(tài)度傾向?qū)θ藗儍r(jià)值行為的影響和支配作用是相當(dāng)顯著的，因此，分析政策態(tài)度，就成為分析預(yù)測(cè)政策過(guò)程的重要側(cè)面。 5．政策價(jià)值觀的功能 政策價(jià)值觀構(gòu)成了公共決策的一個(gè)基礎(chǔ)。它影響、制約政策主體和政策客體（目標(biāo)團(tuán)體）的活動(dòng)，滲透到政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。通過(guò)政策主體的政策實(shí)踐活動(dòng)觀念形態(tài)的價(jià)值觀轉(zhuǎn)化 9 為現(xiàn)實(shí)的政策力量。 （ 1）政策價(jià)值觀對(duì)政策主體的影響 政策主體的行為受一定的理論、信仰 、態(tài)度、感情、認(rèn)知的支配和影響。在政策過(guò)程中，政策價(jià)值觀對(duì)政策主體的影響是多方面、多層次的，發(fā)揮作用的方式和途徑主要有以下幾個(gè)方面： 一是規(guī)范功能。政策價(jià)值觀是約束政策主體自己的思想和行為的規(guī)范，是認(rèn)識(shí)客體對(duì)政策系統(tǒng)的利益關(guān)系，從而做出選擇性決策的指導(dǎo)性原則。一定的政策價(jià)值觀模式對(duì)決策者的行為就有某種原則性的要求，只有當(dāng)決策者的行為符合這些原則要求時(shí)，才能被社會(huì)公眾所接受，通過(guò)他們的輸出過(guò)程才會(huì)被實(shí)現(xiàn)。當(dāng)他們的行為違背或超出這些原則時(shí)，公眾的反應(yīng)可能是反面的。通過(guò)這種機(jī)制就將決策者的行為控制在一定的范圍內(nèi)。 二是引導(dǎo)功能。一個(gè)社會(huì)普遍認(rèn)同并提倡的某種政策價(jià)值觀，即可引導(dǎo)政策主體的價(jià)值取向和價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，并以這些判斷的結(jié)果決定自己的政策行為，以自己所認(rèn)同的政策價(jià)值來(lái)指導(dǎo)行為。一定的政策價(jià)值觀倡導(dǎo)決策者特定的政策行為，無(wú)論是決策者自己的意識(shí)，還是公眾的取向，在他們采取任何行動(dòng)之前就已經(jīng)具有某種確定的方向。 三是調(diào)節(jié)功能。政策價(jià)值觀對(duì)決策者個(gè)人的行為具有調(diào)節(jié)作用，當(dāng)個(gè)人的行為不符合他們所隸屬政策系統(tǒng)所應(yīng)有的價(jià)值取向時(shí)，系統(tǒng)的共同取向?qū)?shí)際地產(chǎn)生對(duì)個(gè)人的壓力，要求適當(dāng)?shù)卣{(diào)整其行為，使各種主觀選擇達(dá)到更大一致性。人們行 為是處在經(jīng)常性的變化之中的，作為決策者的政策行為也是如此。而這個(gè)變化往往是通過(guò)政策價(jià)值觀對(duì)政策行為的調(diào)整來(lái)完成的。政策價(jià)值觀對(duì)決策者行為的調(diào)整作用使政策過(guò)程與政策價(jià)值觀保持理性，而不至于相互矛盾、尖銳沖突。只不過(guò)其行為有時(shí)是依據(jù)公眾的政策價(jià)值觀的改變，有時(shí)是由于自身政策價(jià)值觀的改變。 （ 2）政策價(jià)值觀對(duì)目標(biāo)團(tuán)體的影響 政策價(jià)值觀對(duì)社會(huì)某一團(tuán)體的政策行為的影響與對(duì)個(gè)人的政策行為的影響是大致相同的。團(tuán)體政策行為是個(gè)人政策行為的集合，在同一政策系統(tǒng)內(nèi)，這一集合成為有機(jī)的組合。政策目標(biāo)團(tuán)體對(duì)政策與政策系統(tǒng)的態(tài)度、感 情、認(rèn)知等要素，影響其對(duì)政策系統(tǒng)和過(guò)程的要求，決定了他們執(zhí)行政策的能力和程度。政策價(jià)值觀對(duì)目標(biāo)團(tuán)體的政策行為的影響表現(xiàn)為引導(dǎo)和支配作用，包括三個(gè)方面的內(nèi)容： 第一，政策態(tài)度影響。任何一種政策價(jià)值模式都會(huì)要求社會(huì)成員依據(jù)一些完整的、相互聯(lián)系的信念建立一定的相對(duì)固定的政策態(tài)度，而人們的政策態(tài)度又會(huì)決定人們對(duì)政策做出反應(yīng)的方式，積極參與、消極服從、不聞不問(wèn)、信任或懷疑等。 第二，政策情感影響。一定的價(jià)值觀包含著某種情感的取向，也就是阿爾蒙所說(shuō)的那種“系統(tǒng)感情”，正是這類(lèi)感情的存在，才使系統(tǒng)成員在任何時(shí)候都能在行動(dòng) 上自覺(jué)地維護(hù)系統(tǒng)存在的各個(gè)方面。這種感情往往是著意培養(yǎng)出來(lái)的，而不是隨意滋生的。這種感情是政治系統(tǒng)為了獲得成員的維護(hù)和支持所要求的，因?yàn)檫@種感情是正面的還是負(fù)面的在某個(gè)重要方面可以決定成員的行動(dòng)取向，成員對(duì)系統(tǒng)的感情依戀程度決定著他們對(duì)系統(tǒng)支持的程度。 第三，政策認(rèn)知影響。一般社會(huì)成員的政策認(rèn)知受到一定的政策價(jià)值觀的制約，這種政策價(jià)值觀制約著認(rèn)知的性質(zhì)，總的說(shuō)這一政策價(jià)值觀必須與系統(tǒng)的存在相吻合，要求認(rèn)識(shí)是正面的、積極的。然而，對(duì)同一政策目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，往往由于社會(huì)成員屬于不同的社會(huì)利益集團(tuán)，或所受的教育和所處 的環(huán)境的不同而表現(xiàn)出顯著的差異。認(rèn)知性質(zhì)和程度的差異必然影響政策行為的方式和程度。 （ 3）政策價(jià)值觀對(duì)政策過(guò)程的影響 在政策過(guò)程中，政策價(jià)值觀實(shí)現(xiàn)了從觀念形態(tài)到物質(zhì)實(shí)踐的過(guò)程，通過(guò)這一過(guò)程的信息收集和反饋，不斷地調(diào)節(jié)政策過(guò)程本身。政策價(jià)值觀對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)定、政策目標(biāo)的確定、 10 政策方案的選擇、政策的執(zhí)行和政策的評(píng)估都有著直接的影響。 第二節(jié) 政策研究中的價(jià)值分析 一、公共政策價(jià)值分析的興起 盡管倫理學(xué)是政策科學(xué)的一個(gè)重要的學(xué)科基礎(chǔ)，倫理分析構(gòu)成政策分析的一個(gè)基本方面，但是在政策科學(xué)或政策分析發(fā)展的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí) 期，公共政策的倫理學(xué)分析或價(jià)值分析是被忽略或有意排除在外的。原因在于，二戰(zhàn)后迅速發(fā)展起來(lái)的政策分析這一學(xué)科的動(dòng)力主要來(lái)自于運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析和應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)，而這幾個(gè)學(xué)科特別抵制和反對(duì)作倫理推論或倫理分析。同時(shí)，政策分析的多學(xué)科的廣闊視野擴(kuò)展了傳統(tǒng)的社會(huì)、行為和管理科學(xué)的邊界，從而引出了大量新的不熟悉的研究任務(wù)。這也使得政策分析學(xué)者不愿把這一學(xué)科的邊界超出對(duì)政策的原因與結(jié)果的科學(xué)研究或理性分析的范圍之外。大部分政策分析者（不管來(lái)自于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域還是來(lái)自于政治學(xué)領(lǐng)域）都堅(jiān)持實(shí)證觀點(diǎn)或理性主義觀點(diǎn)。在 20 世紀(jì) 70 年代中 后期出版的有影響的政策分析教科書(shū)或?qū)Ｖ疾扇∵@種態(tài)度。例如，斯托基和扎克豪斯在《政策分析入門(mén)》（ 1975）一書(shū)中主張，政策分析“應(yīng)該把重點(diǎn)放在預(yù)測(cè)的差異上，而不是放在價(jià)值的差異上”。安德森的《公共政策制定》（ 1975）、托馬斯戴伊的《理解公共政策》（ 1978）和韋達(dá)夫斯基的《向權(quán)力講真理：政策分析的藝術(shù)和技巧》（ 1979）都認(rèn)為，科學(xué)的解釋和預(yù)測(cè)是政策分析的合理目標(biāo)，而政策倡導(dǎo)和其他形式的價(jià)值判斷、規(guī)定和命令則不是。 那時(shí)的政策分析者往往受邏輯實(shí)證主義的影響，反對(duì)將價(jià)值分析作為政策分析方法的一個(gè)基本組成部 分。他們堅(jiān)持邏輯實(shí)證主義的事實(shí)與價(jià)值分開(kāi)的觀點(diǎn)，主張政策分析的“價(jià)值中立性”，認(rèn)為價(jià)值分析勢(shì)必影響政策分析的科學(xué)性，政策分析應(yīng)把重點(diǎn)放在對(duì)事實(shí)的分析和對(duì)事物發(fā)展的預(yù)測(cè)上，而不應(yīng)放在主觀價(jià)值的分析上。政策分析應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分事實(shí)與價(jià)值，政策分析完全是處理“是”的問(wèn)題，而不是處理“應(yīng)該”的問(wèn)題。 其實(shí)，邏輯實(shí)證主義之后的科學(xué)哲學(xué)尤其是歷史主義學(xué)派已經(jīng)證明了實(shí)證主義哲學(xué)的“價(jià)值中立性”（事實(shí)與價(jià)值嚴(yán)格區(qū)分）觀點(diǎn)的錯(cuò)誤。運(yùn)用“觀察滲透理論”，可以證明價(jià)值觀對(duì)于科學(xué)發(fā)現(xiàn)、理論檢驗(yàn)、發(fā)展和評(píng)價(jià)、理論選擇等都有著重要作用。在政 策分析領(lǐng)域，純粹的“客觀的”事實(shí)分析或行為研究是不存在的。事實(shí)分析或行為研究在許多方面都涉及價(jià)值觀或價(jià)值判斷：（ 1）系統(tǒng)邊界條件的界定和分析人員的興趣問(wèn)題。系統(tǒng)的確定反映了人們和集體的愛(ài)好（價(jià)值觀），而當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)其中固有的價(jià)值觀念又和選擇什么樣的系統(tǒng)有關(guān)。（ 2）在事實(shí)的選擇和對(duì)事實(shí)的觀察過(guò)程中，行為研究或事實(shí)分析就表明了它的價(jià)值觀，因?yàn)槊恳环N這樣的選擇，都意味著對(duì)許多其他選擇的直接或間接的拒絕。（ 3）在對(duì)自身的目標(biāo)進(jìn)行行為研究時(shí)，價(jià)值觀與這種研究的整個(gè)前提關(guān)系極大；在人類(lèi)組織系統(tǒng)中和進(jìn)行分析的人當(dāng)中，傾向 于用他們的整套價(jià)值觀來(lái)確認(rèn)事實(shí)的性質(zhì)。 20 世紀(jì) 70 年代末 80 年代初以來(lái)，公共政策的倫理學(xué)方面或價(jià)值分析受到人們的重視，公共政策倫理學(xué)以及公共管理倫理學(xué)（行政倫理學(xué)）逐步成為政策分析和公共行政學(xué)的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域。 80、 90 年代以來(lái)，涌現(xiàn)出大量的關(guān)于這一領(lǐng)域的著作，但這些著作往往被看作是“雜亂無(wú)章的”，關(guān)于公共政策的倫理學(xué)分析也沒(méi)有得到一個(gè)公認(rèn)的界定。 二、什么是價(jià)值分析 價(jià)值分析在于確認(rèn)某種目的是否值得為之爭(zhēng)取，采取的手段是否能被接受以及改進(jìn)系統(tǒng)的結(jié)果是否“良好”；它要回答的問(wèn)題包括：“因 為什么？為了什么目的？為誰(shuí)？許諾什么？多大風(fēng)險(xiǎn)？應(yīng)優(yōu)先考慮什么？”等等。價(jià)值研究通過(guò)價(jià)值的確認(rèn)與分析而直接面對(duì)價(jià)值問(wèn)題； 11 它的假定前提是在人類(lèi)系統(tǒng)中價(jià)值觀是所有行為的主要決定因素。價(jià)值分析要回答以下一些問(wèn)題 : （１）為了什么目的？（ 2）多大風(fēng)險(xiǎn)？（ 3）應(yīng)優(yōu)先考慮什么？ 在政策分析中，價(jià)值研究與行為研究及規(guī)范研究是怎樣的一種關(guān)系呢？?jī)r(jià)值分析構(gòu)成了政策分析研究的三個(gè)相互區(qū)分的范疇之一，而且價(jià)值研究在政策分析的三個(gè)范疇中處在核心地位。價(jià)值研究回答“喜好什么？”；而規(guī)范研究要解答“應(yīng)該是什么？”；行為研究要回答的問(wèn)題 是：什么事情？什么時(shí)候？什么程度？有多少？即對(duì)事物、事件、關(guān)系和相互作用等進(jìn)行描述，前提是了解事物的本來(lái)面目。純行為研究是不涉及價(jià)值觀念的，或者說(shuō)至少是試圖將事實(shí)與價(jià)值觀念區(qū)分開(kāi)來(lái)，然后再在更大的價(jià)值觀念的范圍之內(nèi)考慮這些事實(shí)。事實(shí)上在人類(lèi)系統(tǒng)中從來(lái)不能將事實(shí)和價(jià)值觀念截然分開(kāi)。 規(guī)范研究尋求的是通過(guò)確定和肯定為達(dá)到預(yù)定目的而采取的行動(dòng)和手段，來(lái)證實(shí)“應(yīng)該如何”的論斷或假設(shè)。因?yàn)橐?guī)范研究工作中要表明應(yīng)該如何，它具有一種內(nèi)在的理想主義成份。規(guī)范研究在三個(gè)方面與價(jià)值問(wèn)題相聯(lián)系：首先，想取得某種結(jié)果，原因就在于對(duì) 它們是喜好的（即覺(jué)得“好”）這就是一個(gè)價(jià)值判斷；其次，在選擇手段時(shí)要考慮其是否合意、可行、可用和有效；第三，在規(guī)范研究中要假定受到未來(lái)政策影響的人和機(jī)構(gòu)，對(duì)所產(chǎn)生的結(jié)果不會(huì)面臨價(jià)值對(duì)抗。 行為研究涉及的是在過(guò)去和現(xiàn)在“發(fā)生了什么”的問(wèn)題；價(jià)值研究既涉及過(guò)去和現(xiàn)在，也涉及將來(lái)；而規(guī)范研究則涉及未來(lái)的期望。在整個(gè)研究過(guò)程中，這三個(gè)范疇的研究不能也不應(yīng)該各自孤立地進(jìn)行。復(fù)雜的人類(lèi)系統(tǒng)中的實(shí)際情況是，個(gè)人的、組織的偏好，對(duì)現(xiàn)存事物的觀察和對(duì)未來(lái)應(yīng)該如何的規(guī)定都混和在一起，系統(tǒng)分析必須對(duì)所有這些方面加以綜合 。 三、價(jià)值分析的標(biāo)準(zhǔn)與原則 價(jià)值分析的作用主要是制定和應(yīng)用評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)政策價(jià)值觀與政策選擇，力求給予政策實(shí)踐的人們以指導(dǎo)。因此，價(jià)值分析的內(nèi)容主要是提出并評(píng)價(jià)價(jià)值論點(diǎn)正確性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值分析的中心問(wèn)題是用什么標(biāo)準(zhǔn)證明政策行為的正確、有益或公正。 1．價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的類(lèi)型 （１）義務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)。 斷言某些政策行為之所以是正確的，是因?yàn)樵诒举|(zhì)上符合某一傳統(tǒng)原則。例如，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，是正確的，因此無(wú)需進(jìn)一步證實(shí)；有些義務(wù)論理論是實(shí)質(zhì)性的，因?yàn)樗鼈兊恼?點(diǎn)是正確行為（如誠(chéng)實(shí)、負(fù)責(zé)、公正）的判斷標(biāo)準(zhǔn)是行為本身可自我確認(rèn)的特點(diǎn)，從而無(wú)需進(jìn)一步證實(shí)，例如，政府要承擔(dān)公共責(zé)任原則；有的義務(wù)論主張正確的行為，存在于行為能遵循的一些規(guī)則或原則相互之間有著邏輯的必然關(guān)系，比如，政府的遵守諾言、對(duì)公眾的責(zé)任與法律程序的公正及政權(quán)的正當(dāng)性是密切相關(guān)的。 （２）目的論標(biāo)準(zhǔn)。 認(rèn)為某些行為之所以正確，是因?yàn)樗鼈儗?dǎo)致了好的或有價(jià)值的結(jié)果，即根據(jù)行為后果的效益來(lái)評(píng)價(jià)行為。一種主要的目的論理論是功利主義的，傳統(tǒng)功利主義認(rèn)為，正確的政策行為是那些增進(jìn)普遍利益的行為。新功利主義者認(rèn)為正確的 政策行為是基于最大限度增加社會(huì)凈收益的準(zhǔn)則。目的論與義務(wù)論最顯著的區(qū)別，如登哈特所說(shuō)，目的論“旨在把行為的結(jié)果作為判斷行為對(duì)錯(cuò)的決定性因素”，而義務(wù)論則“旨在制定引導(dǎo)倫理行為的普遍規(guī)則和為制定政策提供合理的理由?！倍?，“這兩種理解道德次序的途徑是非常重要的，因?yàn)橐粋€(gè)人思考道德次序的方式就決定了倫理對(duì)于他的意義以及他如何對(duì)行為作出判斷?！?① 當(dāng)然，目的論和義務(wù)論的界限也并非我們所想象的那樣“涇渭分明”。有如拉爾斐錢(qián) ① Charles Garofalo, Dean Geuras, Ethics in The Public Service. Washington: Geetown University Press,1999, － 83. 12 德勒（ Ralph Chandler） 和杰拉德龐斯（ Gerald Pops）所指出的：在討 論義務(wù)論的時(shí)候不可能不討論倫理這塊硬幣的另一面。義務(wù)論和目的論是一種相互的妥協(xié)，在實(shí)踐中，我們通常將兩者結(jié)合起來(lái)。 （３）本質(zhì)論標(biāo)準(zhǔn) —— 根據(jù)政策行為內(nèi)在的良好或內(nèi)在價(jià)值來(lái)評(píng)價(jià)政策行為，就是把良好或價(jià)值作為正確的標(biāo)準(zhǔn)；本質(zhì)論把注意力集中在感受快樂(lè)、運(yùn)用能力、完成自我實(shí)現(xiàn)或?qū)徝赖膬?nèi)在價(jià)值上。本質(zhì)論普遍認(rèn)為，一種價(jià)值是人類(lèi)在政治、法律、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、藝術(shù)、宗教、道德和習(xí)俗領(lǐng)域中進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)所感興趣的任何東西。比如科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、追求三位一體的協(xié)調(diào)發(fā)展等。本質(zhì)論的前提也構(gòu)成了有關(guān)政策分析方法論的基礎(chǔ)：追求目標(biāo)所得到的滿(mǎn)足至少與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所得到的滿(mǎn)足相等。本質(zhì)論屬于一種混合的或綜合的類(lèi)型，它沒(méi)有提出正式的或?qū)嵸|(zhì)的具體義務(wù)準(zhǔn)繩