【正文】 策價值觀制約著認(rèn)知的性質(zhì)，總的說這一政策價值觀必須與系統(tǒng)的存在相吻合，要求認(rèn)識是正面的、積極的。這也使得政策分析學(xué)者不愿把這一學(xué)科的邊界超出對政策的原因與結(jié)果的科學(xué)研究或理性分析的范圍之外。政策分析應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分事實與價值，政策分析完全是處理“是”的問題，而不是處理“應(yīng)該”的問題。 20 世紀(jì) 70 年代末 80 年代初以來，公共政策的倫理學(xué)方面或價值分析受到人們的重視，公共政策倫理學(xué)以及公共管理倫理學(xué)（行政倫理學(xué)）逐步成為政策分析和公共行政學(xué)的一個相對獨立的研究領(lǐng)域。 規(guī)范研究尋求的是通過確定和肯定為達到預(yù)定目的而采取的行動和手段，來證實“應(yīng)該如何”的論斷或假設(shè)。價值分析的中心問題是用什么標(biāo)準(zhǔn)證明政策行為的正確、有益或公正。目的論與義務(wù)論最顯著的區(qū)別，如登哈特所說，目的論“旨在把行為的結(jié)果作為判斷行為對錯的決定性因素”，而義務(wù)論則“旨在制定引導(dǎo)倫理行為的普遍規(guī)則和為制定政策提供合理的理由。本質(zhì)論普遍認(rèn)為，一種價值是人類在政治、法律、經(jīng)濟、科學(xué)、藝術(shù)、宗教、道德和習(xí)俗領(lǐng)域中進行評價時所感興趣的任何東西。例如，我們認(rèn)為，縱容盜竊是錯誤的，因為這是對他人財產(chǎn)和人身的自 私的蔑視。作為統(tǒng)治階級的利益工具，公共政策要具有 保障社會穩(wěn)定、發(fā)展的功能。價值的選擇總是要付出代價的，只要選擇，就要擇優(yōu)。 （ 1）確立標(biāo) 準(zhǔn)的必要性。 （ 3）價值評價標(biāo)準(zhǔn)一致性的問題?！? 第二，應(yīng)用通用的評定標(biāo)準(zhǔn)。 效率原則是現(xiàn)代公共行政的一項原則，他要求行政主體在公共政策行為的過程中，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟、有效的方式，以盡可能少的“投入”獲取盡可能大的“功效”。因此可以說，經(jīng)濟效率甚至是實現(xiàn)社會公平的必要條件之一。但是如果公共政策片面追求效率，則往往會侵犯社會公眾的合法權(quán)益。價值分析中著重研究的特殊的東西包括：政策的價值含義、系統(tǒng)中價值的一致性、絕對價值和相對價值、明確價值觀的可行性的限制、價值組合、價值觀的加強和改變以及進一步假定的價值內(nèi)容。事實判斷和價值評價的關(guān)系問題，是政策研究中一個非常復(fù)雜而又基本的問題。 ① 政策研究中的價值分析是決策者實現(xiàn)決策功能的前提和基礎(chǔ)，是決策者政治人格的核心部分。更為重要的是政策決策者和研究者要有科學(xué)的政策價值觀。帕頓、大衛(wèi)因為價值觀本質(zhì)上是私密的、隱藏在觀點背后的，所以公眾就不能審查主宰政策分析者的價值觀。 ③ 通格認(rèn)為，相對于一套道德或倫理規(guī)則，政策分析家更需要形成一種道德觀，以幫助他們實踐一套自己承擔(dān)的道德理想。它們極少深入道德發(fā)展的內(nèi)心深處，而正是在內(nèi)心深處道德品行才得以形成、行為的完整性才得以完善。他認(rèn)為，人的能力或成就并非生而平等，一個正義社會是無論其公民在社會次序中所處的地位為何他所擔(dān)當(dāng)?shù)牧x務(wù)與責(zé)任都是 公平的。” ① 三、政策分析職業(yè)倫理的基本內(nèi)容 1．道德品質(zhì)要求 “面對權(quán)貴，直言不諱”（ Speaking truth to power） ② 可以說是政策分析者具有公正和勇氣品質(zhì)的表現(xiàn)之一，一直以來是公眾對政策分析者的理想要求。 （ 1）公正（處理決策者自我利益與公共利益的關(guān)系）。在這種情況下，決策者和研究者是根據(jù)利益集團與自己關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏來決策呢？還是根據(jù)利益集團的壓力大小來取舍呢？這就取決于決策者和研究者是否有勇氣，是否能夠堅持原則，原則指的是以現(xiàn)代化為方向的原則，提高生產(chǎn)力的原則，提高綜合國力的原則，提高人民物質(zhì)文化生活水平的 原則。 （ 1）政策選擇必須具有實踐性。這里的社會性所指的是，政策選擇活動不是純粹個體性的。政策動機要體現(xiàn)廣大人民的利益。事實上，把政府放在整個國家經(jīng)濟與社會關(guān)系當(dāng)中，我們就會發(fā)現(xiàn)，“最根本的問題并不在于政府本身，而在于一定社會經(jīng)濟條件下的各種利益集團的利益沖突以及它們之間力量平衡的狀態(tài)；而政策，不過是這種 19 利益平衡的一個產(chǎn)物。 （ 2）價值判斷要以公共利益為重。政府要有自身的利益，但政府更為主要的是要考慮自身的義務(wù)，要以義務(wù)本位主義代替權(quán)力本位主義，承認(rèn)權(quán)力的真正擁有者是社會公眾，權(quán)力是用來為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、公平服務(wù)的工具，民意應(yīng)該得到充分尊重，公共政策要回應(yīng)公眾的需求，圍繞社會具體問題的解決和民眾的自由、人權(quán)得到保障。正是通過價值方針的確立、價值行為和目標(biāo)的選擇、運用價值尺度對價值現(xiàn)象進行鑒定和批評等，政策主體才 真正獲得了自身作為價值主體的自覺性和現(xiàn)實性。決策者的選擇，應(yīng)該既立足于現(xiàn)在，又著眼于未來，要適應(yīng)環(huán)境的變 化，要敢于創(chuàng)新。任何政策決策活動都是由一定的動機（需要、利益、目的） 所驅(qū)動的?？赡苄耘c現(xiàn)實性之間的關(guān)系，取決于決策者的目的與環(huán)境 及過程的因果關(guān)系。選擇既是一種價值認(rèn)識活動，也是一種價值創(chuàng)造活動。在政治生活中的勇氣有許多種形式，其中重要的一項就是在事業(yè)中堅持原則，研究者和決策者需要勇氣以保證做到一視同仁。對國民負(fù)責(zé)，從國民的利益著想，實質(zhì)就 是“公仆責(zé)任”。這些價值應(yīng)在我們的倫理評估中普遍支配我們對顧客的職責(zé)。帕頓、大衛(wèi)這種正規(guī)的職業(yè)道德規(guī)范的確也起了作用，但如果沒有經(jīng)常性的決策等其他技術(shù)的支持，它們對于達到理想的行為將是無所助益的。 我們傾向于認(rèn)為，倫理不能只通過參考一套規(guī)則來簡單地決定；它是一個不斷發(fā)展的過程。 然而，庫珀認(rèn)為內(nèi)部控制也不是完全可靠的。 ② 當(dāng)遇到?jīng)_突性的、競爭性的和矛盾的責(zé)任時，我們就會面臨典型的倫理困境。 第三節(jié) 政策分析的職業(yè)倫理 政策研究的倫理規(guī)范是一個復(fù)雜的問題，包括政策決策者的行為標(biāo)準(zhǔn)、政策研究者的職業(yè)道德要求、政策執(zhí)行者的道德規(guī)范等。涉及多種價值觀和行為趨向的抉擇，它是指必須在不可選擇的對象中做出選擇，記 載對本身具有絕對重要的意義的價值觀和政策目標(biāo)中排列出先后次序和相對重要性。符合價值事 ① 林志鵬．公共政策的公平價值選擇及其實現(xiàn)．行政論壇， 2020 年 7 月，第 22－ 23 頁． 15 實的認(rèn)識，不中立也是正確的。元倫理理論可能揭示出使我們對自己原來的評價產(chǎn)生懷疑的一些基本假定。 公平與效率的統(tǒng)一只是相對的，兩者之間的沖突仍不可避免。一方面，如果公共政策缺乏效率效應(yīng)，則政府就不能對社會進行有效的管理， 社會將進入無序狀態(tài)，導(dǎo)致資源的巨大浪費，人民生活更加貧困，從而必將破壞并無法實現(xiàn)公平。“繼每次這種擺出沖突情節(jié)的機會之后，處于鑒定中的倫理體系的倡議者須決定他是否希望改變其倫理體系或作出其體系所規(guī)定的抉擇”。由兩個以上倡議者提出的倫理假說體系應(yīng)預(yù)先書面詳述。大概不會有人否認(rèn)政策評價中標(biāo)準(zhǔn)的必要性，但是對于標(biāo)準(zhǔn)的片面性和局限性問題，也必須有充分的認(rèn)識。不同的評價標(biāo)準(zhǔn)會帶來不同的思維方式，也要求我們尋求不同的評估依據(jù)路徑，選擇不一樣的政策方案。急需解決什么，兼顧解決什么是不同的，但突出重點，兼顧一般是必須堅持的。人們按自身需要進行價值選擇時最困難的是如何使主體需要的尺度與客觀世界的尺度結(jié)合，即合規(guī)律與合目的性的統(tǒng)一。行動中蘊涵的道德是由行動實施中的個性特點所決定的。義務(wù)論和目的論是一種相互的妥協(xié)，在實踐中，我們通常將兩者結(jié)合起來。一種主要的目的論理論是功利主義的，傳統(tǒng)功利主義認(rèn)為，正確的政策行為是那些增進普遍利益的行為。 三、價值分析的標(biāo)準(zhǔn)與原則 價值分析的作用主要是制定和應(yīng)用評判標(biāo)準(zhǔn)來評價政策價值觀與政策選擇，力求給予政策實踐的人們以指導(dǎo)。純行為研究是不涉及價值觀念的，或者說至少是試圖將事實與價值觀念區(qū)分開來，然后再在更大的價值觀念的范圍之內(nèi)考慮這些事實。（ 2）在事實的選擇和對事實的觀察過程中，行為研究或事實分析就表明了它的價值觀，因為每一種這樣的選擇，都意味著對許多其他選擇的直接或間接的拒絕。 那時的政策分析者往往受邏輯實證主義的影響，反對將價值分析作為政策分析方法的一個基本組成部 分。原因在于，二戰(zhàn)后迅速發(fā)展起來的政策分析這一學(xué)科的動力主要來自于運籌學(xué)、系統(tǒng)分析和應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)，而這幾個學(xué)科特別抵制和反對作倫理推論或倫理分析。這種感情是政治系統(tǒng)為了獲得成員的維護和支持所要求的，因為這種感情是正面的還是負(fù)面的在某個重要方面可以決定成員的行動取向，成員對系統(tǒng)的感情依戀程度決定著他們對系統(tǒng)支持的程度。 （ 2）政策價值觀對目標(biāo)團體的影響 政策價值觀對社會某一團體的政策行為的影響與對個人的政策行為的影響是大致相同的。一個社會普遍認(rèn)同并提倡的某種政策價值觀，即可引導(dǎo)政策主體的價值取向和價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，并以這些判斷的結(jié)果決定自己的政策行為，以自己所認(rèn)同的政策價值來指導(dǎo)行為。通過政策主體的政策實踐活動觀念形態(tài)的價值觀轉(zhuǎn)化 9 為現(xiàn)實的政策力量。這些感情傾向雖然往往是感性的，但對人們的價值取向和價值行為的選擇有著很大的影響。政策認(rèn)知就是人們對政策系統(tǒng)和政策過程的看法和觀念，包括人們對政策系統(tǒng)功能、作用、結(jié)構(gòu)、關(guān)系等的認(rèn)識。這種信念大體上可分為兩個部分：第一，政治原則方面的信念，這類信念確定了政策過程的原則和標(biāo)準(zhǔn)；第二，政策理想方面的信念，就是希望政策系統(tǒng)和政策過程能達到一種期望的狀態(tài)。 4．政策價值觀的構(gòu)成要素 政策價值觀是抽象的觀念總體，是虛在的、無形的，在具體政策行為中政策價值觀表現(xiàn)出來的是具體的政策價值觀念，主要由政策理論、政策理想、意識形態(tài)、政策評價標(biāo)準(zhǔn)等所組成。從個人角度看，政策價值觀是以選擇、愿望或興趣的形式來表現(xiàn)的。人們的先天稟賦以及后天的文化教養(yǎng)與生活道路，又賦予每個人的價值觀以個性特征。某種價值觀在特定的歷史階段是合理的，但在進一步的歷史發(fā)展中卻可能成為一種習(xí)慣勢力或惰性力量，從而影響社會的穩(wěn)定和阻礙社會的發(fā)展。 價值觀或價值論則主要從主體的需要的角度，考慮和評價各種物質(zhì)的、精神的現(xiàn)象及人們的行為對個人、群體和社會組織的意義。Rokeach） 在《人類價值的本質(zhì)》（ 1973）一書中提出了一種基本價值類型學(xué)，主要包含如下兩類：終極價值（觀） —— 它是對“良好的生存最終狀態(tài)”的信念；機械價值（觀） —— 它是對“良好的行 為模式的信念”。 目前學(xué)術(shù)界給價值下的定義多種多樣，代表性的定義有：“價值這個概念所肯定的內(nèi)容， ① 馬克思恩格斯全集（第 19 卷）．北京：人民出版社， 1963（第 1 版）， 406 頁． ② 馬克思恩格斯全集（第 19 卷）．北京：人民出版社， 1963（第 1 版）， 409 頁． 6 是指客體的存在、作用及它們的變化對于一定主體需要及其發(fā)展的某種適合、接近或一致。 ② 一件事物、一個人或一個集團，當(dāng)其滿足了他人或社會的利益，便被認(rèn)為是有價值的。因此，價值（觀）是隱藏在一切選擇行為背后的最根本的基礎(chǔ)。 價值觀深深地影響著政策研究者對政策問題的分析態(tài)度，一種問題在某些人看來是個大問題，但對另外一些人來講則不以為然，由此產(chǎn)生了對問題的界定不同，進而影響了對方案的選擇?？死试凇断到y(tǒng)分析和政策科學(xué)》一書中將價值分析看作政策分析（系統(tǒng)分析 ）方法論的一個方面。 政策分析的研 究要解決以下幾個問題：（ 1）描述性問題。 二、政策分析與倫理學(xué)的相關(guān)性 倫理學(xué)與社會科學(xué)諸學(xué)科（政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、公共行 政及政策分析等學(xué)科）的關(guān)系緊密，尤其是在研究社會正義的方面。依照這種學(xué)說，即使一個行動沒有產(chǎn)生善勝于惡的結(jié)果，它在道義上也可以是正確的。目的論學(xué)說的一位代表邊沁依據(jù)對人性中的趨樂避苦這一特性的假定為基礎(chǔ)，提出了一個基本的道德原則 —— “功利原則”（ Principle of Utility）。庫珀著．行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑．中國人民大學(xué)出版社， 2020： 8 頁． ④ 轉(zhuǎn)引自 [美 ]特里因此，倫理學(xué)實踐包括了更為仔細(xì)的系統(tǒng)思考指導(dǎo)我們做出行為選擇的價值觀，若沒有這些價值觀，我們只能以現(xiàn)實和政治為基礎(chǔ)做出行為選擇。沙維奇著 ． 公共政策分析和規(guī)劃的初步方法 ．北京： 華廈出版社， 2020： 25 頁 ． 2 從古至今，學(xué)者們從不同的角度給倫理學(xué)下了不同的定義。 ② 公共政策作為公共行政領(lǐng)域中的重要內(nèi)容，同樣受到了這一趨勢的影響，從事公共政策研究的是一幫技術(shù)精英，他們的公共政策研究完全是一種純技術(shù)性的研究活動，價值的思考在此被視為荒誕。 第一節(jié) 政策分析的倫理學(xué)基礎(chǔ) 從某種意義上講 ，政策分析或政策科學(xué)是一門關(guān)于選擇的科學(xué)，而人們的選擇行為以價值判斷或價值觀作為基礎(chǔ)。因此，價值或倫理問題在政策科學(xué)及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的學(xué)者如鄧恩稱政策科學(xué)或政策分析為應(yīng)用倫理學(xué)。特別是二戰(zhàn)以后，各國在重建政府的時候，幾乎無一例外地直接或間接地把威爾遜和韋伯的理論作為航標(biāo)，而且不斷 地激勵知識界對威爾遜和韋伯的理論模式進行深分析和大力拓展，并及時應(yīng)用到公共行政的實踐中去，經(jīng)過以后一系列的理論發(fā)展和實踐求索，把公共行政領(lǐng)域的科學(xué)化推向了極致。帕頓、大衛(wèi)”在溫特看來，倫理學(xué)是研究人類心靈指稱不同對象能力的一門科學(xué)。 L目的論也被稱為功利主義或效益主義。義務(wù)論者斷言，除了行為結(jié)果的好壞之外，至少還要考慮到其他因素，是它們使行為或準(zhǔn)則成為正當(dāng)?shù)?，這些因素不是行為結(jié)果的價值，而是行為本身所具有的特性。因此，公共政策的倫理價值體現(xiàn)的是一種交 ① 何懷宏著．倫理學(xué)是什么．北京：北京大學(xué)出版社， 2020： 39 頁． ② 邊沁著．道德與立法原理導(dǎo)論．北京：商務(wù)印書館， 2020： 58 頁． 4 迭的共識，這實際上是一種民主精神。因此，決策總要與一些“值不