【正文】 助 誠(chéng)實(shí) 富于想象力 自立 理智 有邏輯性 富于愛(ài)心 恭順 有禮貌 負(fù)責(zé) 自律 2．價(jià)值觀 價(jià)值觀是人們?cè)谌松鷼v程中所持的價(jià)值觀念，包括價(jià)值判斷、價(jià)值取向、價(jià)值創(chuàng)造與實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檫M(jìn)行評(píng)價(jià)的主體即人對(duì)價(jià)值觀非常感興趣，所以，政策分析可以研究許許多多不同的對(duì)象 —— 公共事物，它們的好壞、對(duì)錯(cuò)、公正與否。換言之，個(gè)人、群體或社會(huì)組織的價(jià)值觀是不依具體情況而轉(zhuǎn)移的期望和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值觀導(dǎo)源于社會(huì)環(huán)境、文化傳統(tǒng)、個(gè)人修養(yǎng)及社會(huì)聯(lián)系等，它是由復(fù)雜的歷史、地理、心理、文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素所決定的超 理性的現(xiàn)成的東西，而不是某種合乎理性的決策過(guò)程的結(jié)果。尤其是在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我們已從過(guò)去那種抽象的整體主體意識(shí)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的多元主體意識(shí)，從過(guò)去的大公無(wú)私觀念向今天對(duì)個(gè)人利 益的尊重等觀念上的轉(zhuǎn)變，這些觀念上的轉(zhuǎn)變都使價(jià)值觀表現(xiàn)出一種多元化的趨勢(shì)，并且不同的價(jià)值觀之間的沖突也越來(lái)越明顯。人們總是根據(jù)一定的價(jià)值觀來(lái)決定自己的行為，就價(jià)值觀的本性而言，它總是與個(gè)人的或社會(huì)的偏好、愿望、利害、責(zé)任觀念、認(rèn)識(shí)程度直接相關(guān)，與主體性、歷史性、地域性乃至民族性相關(guān)，因此，任何特定的價(jià)值觀念必然都反映著人類(lèi)在一定程度上的選擇自由。價(jià)值觀一旦形成，它就在人 的意識(shí)中起著或顯或隱的支配作用。公共政策的價(jià)值取向就是對(duì)政策系統(tǒng)行為的選擇，即對(duì)社會(huì)資源的提取和分配以及對(duì)行為管制的選擇。人類(lèi)除了本能無(wú)意識(shí)以外，更重要的是后天獲得性的文化無(wú)意識(shí)。馬斯洛．人類(lèi)價(jià)值新論．石家莊：河北人民出版社， 1988： 2 頁(yè)． 8 想角度研究，政策價(jià)值觀則意味著判斷 。 （ 1）政策理論。 （ 2）政策理想。 （ 3）意識(shí)形態(tài)。 政策理 論、政策理想、意識(shí)形態(tài)屬于政策價(jià)值觀的政治層面的因素，影響政策價(jià)值觀的還有心理層面的因素，如政策認(rèn)知、政策態(tài)度、政策感情等因素，這些心理因素通過(guò)人的媒介影響政策系統(tǒng)。價(jià)值是客體屬性滿(mǎn)足主體需要的關(guān)系。 （ 5）政策感情。對(duì)于政策系統(tǒng)的感情如果過(guò)于強(qiáng)烈，不僅對(duì)政策系統(tǒng)和政策過(guò)程無(wú)助，而且會(huì)導(dǎo)致過(guò)高的政治期望值，影響政策主體的反應(yīng)平衡，產(chǎn)生對(duì)政策系統(tǒng)的失望，因此保持適度的“系統(tǒng)感情”，適度的期望和適度的懷疑精神都是必要的。政策態(tài)度傾向?qū)θ藗儍r(jià)值行為的影響和支配作用是相當(dāng)顯著的，因此，分析政策態(tài)度，就成為分析預(yù)測(cè)政策過(guò)程的重要側(cè)面。 （ 1）政策價(jià)值觀對(duì)政策主體的影響 政策主體的行為受一定的理論、信仰 、態(tài)度、感情、認(rèn)知的支配和影響。當(dāng)他們的行為違背或超出這些原則時(shí)，公眾的反應(yīng)可能是反面的。一定的政策價(jià)值觀倡導(dǎo)決策者特定的政策行為，無(wú)論是決策者自己的意識(shí)，還是公眾的取向，在他們采取任何行動(dòng)之前就已經(jīng)具有某種確定的方向。而這個(gè)變化往往是通過(guò)政策價(jià)值觀對(duì)政策行為的調(diào)整來(lái)完成的。團(tuán)體政策行為是個(gè)人政策行為的集合，在同一政策系統(tǒng)內(nèi)，這一集合成為有機(jī)的組合。 第二，政策情感影響。 第三，政策認(rèn)知影響。 （ 3）政策價(jià)值觀對(duì)政策過(guò)程的影響 在政策過(guò)程中，政策價(jià)值觀實(shí)現(xiàn)了從觀念形態(tài)到物質(zhì)實(shí)踐的過(guò)程，通過(guò)這一過(guò)程的信息收集和反饋，不斷地調(diào)節(jié)政策過(guò)程本身。同時(shí)，政策分析的多學(xué)科的廣闊視野擴(kuò)展了傳統(tǒng)的社會(huì)、行為和管理科學(xué)的邊界，從而引出了大量新的不熟悉的研究任務(wù)。例如，斯托基和扎克豪斯在《政策分析入門(mén)》（ 1975）一書(shū)中主張，政策分析“應(yīng)該把重點(diǎn)放在預(yù)測(cè)的差異上，而不是放在價(jià)值的差異上”。他們堅(jiān)持邏輯實(shí)證主義的事實(shí)與價(jià)值分開(kāi)的觀點(diǎn)，主張政策分析的“價(jià)值中立性”，認(rèn)為價(jià)值分析勢(shì)必影響政策分析的科學(xué)性，政策分析應(yīng)把重點(diǎn)放在對(duì)事實(shí)的分析和對(duì)事物發(fā)展的預(yù)測(cè)上，而不應(yīng)放在主觀價(jià)值的分析上。在政 策分析領(lǐng)域，純粹的“客觀的”事實(shí)分析或行為研究是不存在的。（ 3）在對(duì)自身的目標(biāo)進(jìn)行行為研究時(shí)，價(jià)值觀與這種研究的整個(gè)前提關(guān)系極大；在人類(lèi)組織系統(tǒng)中和進(jìn)行分析的人當(dāng)中，傾向 于用他們的整套價(jià)值觀來(lái)確認(rèn)事實(shí)的性質(zhì)。價(jià)值研究通過(guò)價(jià)值的確認(rèn)與分析而直接面對(duì)價(jià)值問(wèn)題； 11 它的假定前提是在人類(lèi)系統(tǒng)中價(jià)值觀是所有行為的主要決定因素。事實(shí)上在人類(lèi)系統(tǒng)中從來(lái)不能將事實(shí)和價(jià)值觀念截然分開(kāi)。 行為研究涉及的是在過(guò)去和現(xiàn)在“發(fā)生了什么”的問(wèn)題；價(jià)值研究既涉及過(guò)去和現(xiàn)在，也涉及將來(lái)；而規(guī)范研究則涉及未來(lái)的期望。因此，價(jià)值分析的內(nèi)容主要是提出并評(píng)價(jià)價(jià)值論點(diǎn)正確性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。例如，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，是正確的，因此無(wú)需進(jìn)一步證實(shí)；有些義務(wù)論理論是實(shí)質(zhì)性的，因?yàn)樗鼈兊恼?點(diǎn)是正確行為（如誠(chéng)實(shí)、負(fù)責(zé)、公正）的判斷標(biāo)準(zhǔn)是行為本身可自我確認(rèn)的特點(diǎn)，從而無(wú)需進(jìn)一步證實(shí)，例如，政府要承擔(dān)公共責(zé)任原則；有的義務(wù)論主張正確的行為，存在于行為能遵循的一些規(guī)則或原則相互之間有著邏輯的必然關(guān)系，比如，政府的遵守諾言、對(duì)公眾的責(zé)任與法律程序的公正及政權(quán)的正當(dāng)性是密切相關(guān)的。新功利主義者認(rèn)為正確的 政策行為是基于最大限度增加社會(huì)凈收益的準(zhǔn)則。有如拉爾斐 （３）本質(zhì)論標(biāo)準(zhǔn) —— 根據(jù)政策行為內(nèi)在的良好或內(nèi)在價(jià)值來(lái)評(píng)價(jià)政策行為，就是把良好或價(jià)值作為正確的標(biāo)準(zhǔn)；本質(zhì)論把注意力集中在感受快樂(lè)、運(yùn)用能力、完成自我實(shí)現(xiàn)或?qū)徝赖膬?nèi)在價(jià)值上。本質(zhì)論屬于一種混合的或綜合的類(lèi)型，它沒(méi)有提出正式的或?qū)嵸|(zhì)的具體義務(wù)準(zhǔn)繩，所以不是義務(wù)論的；它沒(méi)有提出具體的功利主義的準(zhǔn)繩，所以也不是目的論的。這種理論把道德觀念看作是主要的，而決非為行動(dòng)找到一個(gè)“良好”的視角，或是責(zé)任，法律或?yàn)樾袆?dòng)提供理性思考作為原則?！? 2．價(jià)值評(píng)價(jià)的一般原則 雖然不同的政策環(huán)境和政策問(wèn)題有不同的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不同的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)又可能堅(jiān)持不同的原則。 （ 2）社會(huì)選擇與個(gè)人選擇的統(tǒng)一。 （ 3）兼顧與急需的統(tǒng)一。 （ 4）擇優(yōu)與代價(jià)的統(tǒng)一。國(guó)家之所以對(duì)其進(jìn)行一再論證，就是分析擇優(yōu)與代價(jià)的結(jié)合的度，看付出的代價(jià)是否值得，如何以最小的投入獲得最大的收益。 3．價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一致性的問(wèn)題 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在政策分析中是不可缺少的，但也要看到各種標(biāo)準(zhǔn)的片面性和局限性。因此標(biāo)準(zhǔn)必須明確、易于判斷、難于被人們?nèi)我饨忉?。任何?biāo)準(zhǔn)大多是兩難中的產(chǎn)物，任何標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定都不可能十全十美，比如說(shuō)我們中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策中就面臨著一系列的兩難選擇 ， 任何選擇都意味著要做出一些犧牲，是權(quán)衡諸害取其輕。 四、價(jià)值分析的方法 1．規(guī)范性和經(jīng)驗(yàn)性探索 麥克雷在《社會(huì)科學(xué)的社會(huì)功能》（ 1976）這一著作中詳述了一種價(jià)值分析的方法論?！斑@種詳述是為了維護(hù)‘明晰’的準(zhǔn)則可能包括按不同于其他常用方式來(lái)表明的定義，對(duì)文中突出的原理所作論述，以及邏輯或數(shù)學(xué)符號(hào)。“預(yù)料一個(gè)按此規(guī)定的內(nèi)部一致倫理體系不會(huì)同它的倡議者們的全部具體的道德信念相一致；上述程序的目的是檢驗(yàn)體系是否必須修改，或具體的信念是否必須排除以作為進(jìn)一步辯論的基礎(chǔ)”。 比如，如何看待公平和效率這對(duì)公共政策的基本價(jià)值目標(biāo)呢 ？ 公平是 從屬于價(jià)值理性范疇的概念，效率則被定位于工具理性的界限之內(nèi)，兩者都作公共政策的兩種不同的價(jià)值目標(biāo)，其關(guān)系一直史學(xué)界討論的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。這實(shí)際上意味著行政管理者（包括公共行政主體 — ）不能是價(jià)值中立的，他們應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)把出色的行政管理與社會(huì)公平作為一種新的公共行為的基本原理。相反，經(jīng)濟(jì)效率的提高則能夠促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。而什么是善的生活呢？沃爾多認(rèn)為，善的生活應(yīng)該包括物質(zhì)生活、和平、自由 與平等。盡管高效率的行政活動(dòng)具有穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)的作用，并能克服官僚主義“拖拉扯皮”的弊端。通常認(rèn)為，現(xiàn)代公共政策所追求的公平應(yīng)當(dāng)是達(dá)到效率目標(biāo)的公平，現(xiàn)代公共政策所追求的效率應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的效率。政策分析中元倫理理論的作用是回答關(guān)于規(guī)范性倫理主張本身的問(wèn)題：我們能否確定規(guī)范性倫理主張的正確或謬誤？ 3．價(jià)值分析常用的方法與技術(shù) 在政策研究中，價(jià)值分析的方法及技術(shù)是：對(duì)各種價(jià)值表征（基本信念、系統(tǒng)選擇、資源分配優(yōu)先順序、獎(jiǎng)懲、目標(biāo)、系統(tǒng)意向、領(lǐng)導(dǎo)和管理風(fēng)格 、出臺(tái)政策及未出臺(tái)政策等等）加以分析；對(duì)作為規(guī)范性的價(jià)值系統(tǒng)即社會(huì)政治意識(shí)形態(tài)進(jìn)行分析；決策分析；預(yù)算分析；面談；利用德?tīng)栰撤ㄟM(jìn)行調(diào)查；識(shí)別出目標(biāo)個(gè)人或團(tuán)體的價(jià)值觀的基本含義和范圍等。但在價(jià)值認(rèn)識(shí)未被確認(rèn)為價(jià)值真理以前，說(shuō)某種價(jià)值認(rèn)識(shí)具有合理性仍不失為一種可取的說(shuō)法。在認(rèn)識(shí)論意義上，同樣存在著兩個(gè)相反的命題：社會(huì)科學(xué)是關(guān)于事實(shí)的科學(xué)，因而存在著“價(jià)值中立”的判斷 ；政策問(wèn)題往往與人們的利益相關(guān)，所以人們通常用價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)而不是科學(xué)事實(shí)去評(píng)判它。兩難選擇是當(dāng)代公共政策過(guò)程中極為普遍的限制。悲劇性抉擇源自當(dāng)代社會(huì)嚴(yán)重的價(jià)值矛盾和利益對(duì)抗，由于社會(huì)缺乏占主導(dǎo)地位的公眾普遍認(rèn)同的和尊重的價(jià)值觀、共同目標(biāo)和行為準(zhǔn)則，公共政策事實(shí)上經(jīng)常陷入決策的沼澤，使得政府也表現(xiàn)出猶豫不決。公正的 核心就是處理好自我利益與公共利益的關(guān)系。政策研究的職業(yè)倫理具有多層面的綜合的內(nèi)容，包括決策者和研究者個(gè)人的道德品質(zhì)，如公 正、誠(chéng)實(shí)、正直等；也包括決策者和研究者的職業(yè)行為規(guī)范，如權(quán)力、義務(wù)、職責(zé)、程序等。 庫(kù)珀將責(zé)任概念視為行政倫理學(xué)的中心問(wèn)題。 而要解決這種倫理困境，就不僅要求改革外部控制資源（法律、組織制度和規(guī)章等），還要求行政人員個(gè)體積極運(yùn)用自己的倫理自主性，抵制不道德的組織和組織的上級(jí)的不負(fù)責(zé)任行為，而這種倫理自主性的獲得需要通過(guò)行政人員本身有意識(shí)地培養(yǎng)自己的內(nèi)部控制資源 ① 張國(guó)慶．現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論．北京：北京大學(xué)出版社， 1997： 352－ 353 頁(yè)． ② [美 ] 卡爾然而，它并不直接 和簡(jiǎn)單地批評(píng)對(duì)錯(cuò)、是非或者得出結(jié)論，而旨在提高政策分析者的思想深度和處理復(fù)雜問(wèn)題的能力。如果政策分析者將他的價(jià)值觀運(yùn)用于進(jìn)行具體問(wèn)題的決策時(shí)，我們不能保證他不會(huì)以滿(mǎn)足自我利益的方式 行事。他們認(rèn)為遵循一套規(guī)范和指導(dǎo)很有幫助，但是答案并不那么簡(jiǎn)單。而且，由于政策分析的職業(yè)化發(fā)展 歷史很短，加上政策分析的從業(yè)者來(lái)自于不同的專(zhuān)業(yè)和組織背景，因此，要在職業(yè)倫理方面形成一整套為所有的或大多數(shù)政策分析者所認(rèn)同和遵守的職業(yè)倫理規(guī)范并非易事。由于相對(duì)年輕，公共政策分析和管理協(xié)會(huì)正 在形成職業(yè)倫理規(guī)范。它們也沒(méi)有對(duì)自己讀者 —— 從事職業(yè)實(shí)務(wù)的人產(chǎn)生影響。 著名學(xué)者羅爾斯在其名著《正義論》（ Theory of justice）中指出，任何社會(huì)應(yīng)該使所有 ① [美 ] 特里沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社 2020： 31－ 32頁(yè)． 17 社會(huì)關(guān)系中的公平或公義最大化；因此，公共政策以公平（ Equity）而非平等（ Equality）來(lái)加以評(píng)斷。她建議分析家問(wèn)自己如下問(wèn)題：我向顧客提供建議是因?yàn)樗从超F(xiàn) 實(shí)還是因?yàn)樗蛩肼?tīng)？我運(yùn)用某一方法論是因?yàn)樗晃宜诮M織的當(dāng)權(quán)者接受還是因?yàn)樗芴峁┳顪?zhǔn)確的結(jié)果？我使顧客信任是因?yàn)檫@樣做能升職嗎？對(duì)我而言出人頭地比盡可能作好本職工作更重要嗎？ 韋默爾（ Wermer）和維寧（ Vining）建議分析家在其職業(yè)生涯的行為中要考慮三種價(jià)值：“分析上的誠(chéng)實(shí)、對(duì)顧客負(fù)責(zé)以及對(duì)其個(gè)人有關(guān)美好社會(huì)觀念的堅(jiān)持。盡管如此，我們應(yīng)該對(duì)顧客選擇解決不同價(jià)值間沖突的方式表示理解，而且我們應(yīng)該對(duì)我們分析的預(yù)測(cè)能力保持一種現(xiàn)實(shí)的謙虛態(tài)度。政策決策者和研究者既要具備社會(huì)成員的一般道德，又要具備作為政治角色的職業(yè)倫理。 實(shí)現(xiàn)目的性與責(zé)任性道德行為的統(tǒng)一，必須具備兩方面的基礎(chǔ)，一是指導(dǎo)行為的道德品質(zhì)，二是實(shí)現(xiàn)職業(yè)功能的能力。沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社 2020： 29 頁(yè)． ② Aaron Wildavsky, Speaking Truth to Power:The Art and Craft of PolicyAnalysis. New Brunswick : Transaction Publishers, 1993. ③ 陳正隆著 ． 政策分析家角色類(lèi)型之探討 —— 兼論我們需要何種政策分析家 ． 公共行政學(xué)報(bào) 1999（ 3） ． 18 的考慮來(lái)做出決策。在決策過(guò)程中，在許多問(wèn)題上，特別是在那些涉及社會(huì)中不同集團(tuán)之間利益分配的問(wèn)題上，人們的各種特殊利益之間往往是相互沖突的。樂(lè)觀主義就是盡量看到事物的光明的一面，這種品質(zhì)可使人們?cè)诟鞣N困難和矛盾的物事中不失去信心，它可以加強(qiáng)人們的行為的目的性而減少被動(dòng)性。它體現(xiàn)了主觀和客觀、合目的性和合規(guī)律性的統(tǒng)一。 （ 2）政策選擇應(yīng)是合目的性與合規(guī)律性相統(tǒng)一。因此，政策選擇應(yīng)具有社會(huì)性。一方面是物質(zhì)條件的限制；另方面是社會(huì)規(guī)范的控制，或者是傳統(tǒng)或習(xí)俗的限制。政策選擇的直接動(dòng)力，首先是需要和利益。 （ 5）決策者及研究者的選擇要具有前瞻性。 公共決策及其過(guò)程的問(wèn)題要遠(yuǎn)比表面上看上去復(fù)雜的多。價(jià)值與事實(shí)、價(jià)值判斷與事實(shí)判斷是內(nèi)在有機(jī)統(tǒng)一的，每一項(xiàng)決策都包含價(jià)值要素和事實(shí)要素；事實(shí)與價(jià)值的有機(jī)結(jié)合，是政策分析的基礎(chǔ)。價(jià)值判斷包含了判斷者的情感、追求、愿望等因素。因此，政策研究和決策功能應(yīng)以公民利益和公共利益所追求的價(jià)值 —— 自由、秩序、正義、公平、民主、福利、服務(wù)等的實(shí)現(xiàn)為終極目的， 明確公共政策的目的是用來(lái)提供公共服務(wù)的，制定和執(zhí)行公共政策應(yīng)與社會(huì)公眾愿望、社會(huì)公眾利益相一致。 四、加強(qiáng)我國(guó)政策分析的職業(yè)倫理建設(shè) 作為一種特殊 的職業(yè)道德，政策分析職業(yè)倫理以為公民負(fù)責(zé)作為終極價(jià)值，它為政策分析者的行為提供正確的導(dǎo)向，調(diào)節(jié)和控制政策分析者的行