【正文】 價值判斷包含了判斷者的情感、追求、愿望等因素。政策選擇的直接動力，首先是需要和利益。它體現(xiàn)了主觀和客觀、合目的性和合規(guī)律性的統(tǒng)一。 實現(xiàn)目的性與責(zé)任性道德行為的統(tǒng)一，必須具備兩方面的基礎(chǔ)，一是指導(dǎo)行為的道德品質(zhì)，二是實現(xiàn)職業(yè)功能的能力。沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社 2020： 31－ 32頁． 17 社會關(guān)系中的公平或公義最大化；因此，公共政策以公平（ Equity）而非平等（ Equality）來加以評斷。而且，由于政策分析的職業(yè)化發(fā)展 歷史很短，加上政策分析的從業(yè)者來自于不同的專業(yè)和組織背景，因此，要在職業(yè)倫理方面形成一整套為所有的或大多數(shù)政策分析者所認(rèn)同和遵守的職業(yè)倫理規(guī)范并非易事。 而要解決這種倫理困境，就不僅要求改革外部控制資源（法律、組織制度和規(guī)章等），還要求行政人員個體積極運用自己的倫理自主性，抵制不道德的組織和組織的上級的不負(fù)責(zé)任行為，而這種倫理自主性的獲得需要通過行政人員本身有意識地培養(yǎng)自己的內(nèi)部控制資源 ① 張國慶．現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論．北京：北京大學(xué)出版社， 1997： 352－ 353 頁． ② [美 ] 卡爾悲劇性抉擇源自當(dāng)代社會嚴(yán)重的價值矛盾和利益對抗，由于社會缺乏占主導(dǎo)地位的公眾普遍認(rèn)同的和尊重的價值觀、共同目標(biāo)和行為準(zhǔn)則，公共政策事實上經(jīng)常陷入決策的沼澤，使得政府也表現(xiàn)出猶豫不決。政策分析中元倫理理論的作用是回答關(guān)于規(guī)范性倫理主張本身的問題：我們能否確定規(guī)范性倫理主張的正確或謬誤？ 3．價值分析常用的方法與技術(shù) 在政策研究中，價值分析的方法及技術(shù)是：對各種價值表征（基本信念、系統(tǒng)選擇、資源分配優(yōu)先順序、獎懲、目標(biāo)、系統(tǒng)意向、領(lǐng)導(dǎo)和管理風(fēng)格 、出臺政策及未出臺政策等等）加以分析；對作為規(guī)范性的價值系統(tǒng)即社會政治意識形態(tài)進(jìn)行分析；決策分析；預(yù)算分析；面談；利用德爾斐法進(jìn)行調(diào)查；識別出目標(biāo)個人或團(tuán)體的價值觀的基本含義和范圍等。相反，經(jīng)濟(jì)效率的提高則能夠促進(jìn)社會公平的實現(xiàn)?！斑@種詳述是為了維護(hù)‘明晰’的準(zhǔn)則可能包括按不同于其他常用方式來表明的定義，對文中突出的原理所作論述，以及邏輯或數(shù)學(xué)符號。 3．價值評價標(biāo)準(zhǔn)一致性的問題 評價標(biāo)準(zhǔn)在政策分析中是不可缺少的，但也要看到各種標(biāo)準(zhǔn)的片面性和局限性。 （ 2）社會選擇與個人選擇的統(tǒng)一。 （３）本質(zhì)論標(biāo)準(zhǔn) —— 根據(jù)政策行為內(nèi)在的良好或內(nèi)在價值來評價政策行為，就是把良好或價值作為正確的標(biāo)準(zhǔn)；本質(zhì)論把注意力集中在感受快樂、運用能力、完成自我實現(xiàn)或?qū)徝赖膬?nèi)在價值上。因此，價值分析的內(nèi)容主要是提出并評價價值論點正確性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。（ 3）在對自身的目標(biāo)進(jìn)行行為研究時，價值觀與這種研究的整個前提關(guān)系極大；在人類組織系統(tǒng)中和進(jìn)行分析的人當(dāng)中，傾向 于用他們的整套價值觀來確認(rèn)事實的性質(zhì)。同時，政策分析的多學(xué)科的廣闊視野擴(kuò)展了傳統(tǒng)的社會、行為和管理科學(xué)的邊界，從而引出了大量新的不熟悉的研究任務(wù)。團(tuán)體政策行為是個人政策行為的集合，在同一政策系統(tǒng)內(nèi)，這一集合成為有機(jī)的組合。 （ 1）政策價值觀對政策主體的影響 政策主體的行為受一定的理論、信仰 、態(tài)度、感情、認(rèn)知的支配和影響。價值是客體屬性滿足主體需要的關(guān)系。 （ 1）政策理論。價值觀一旦形成，它就在人 的意識中起著或顯或隱的支配作用。換言之，個人、群體或社會組織的價值觀是不依具體情況而轉(zhuǎn)移的期望和評價標(biāo)準(zhǔn)?！雹?“所謂價值，就是客體能夠滿足主體的一定需要。 何謂“價值”？“價值”一詞最初是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來使用的，主要指的是一種交換價值。他認(rèn)為，系統(tǒng)分析方法論包括三個相互關(guān)聯(lián)的基本范疇：（ 1）行為研究；（ 2）價值研究；（ 3）規(guī)范研究。由于倫理學(xué)越來越多地傾向于關(guān)注社會倫理而非個人倫理的內(nèi)容，所以，這些學(xué)科必須吸收倫理學(xué)的內(nèi)容，以解決一些關(guān)于社會中的道德問題。根據(jù)這一原則，功利指稱傾向于給利益有關(guān)者帶來好處、實惠、快樂、利益或幸福，傾向于防止利益有關(guān)者遭受損害、痛苦、禍患或不祥；如果利益相關(guān)者是一般的共同體，那就是共同體的幸福，如果是一個具體的人，那就是這個 人的幸福。 ③ 普林斯頓則認(rèn)為倫理問題就是關(guān)注什么是公正、公平、正義或善；關(guān)注我們應(yīng)該做什么，而不僅僅關(guān)注具體案例是什么或什么是最容易被接受的，或什么是恰當(dāng)?shù)暮蜋?quán)宜之計。此時，技術(shù)的理性統(tǒng)治著這一領(lǐng)域。所謂描述性是指對事實及客觀存在的因果關(guān)系的分析；規(guī)范性涉及的是以某種價值判斷為前提的評價活動，而選擇則以價值作為基礎(chǔ)。 ① Harold D. Lasswell ,“The Policy Orientation， ” in The Policy Sciences : Recent Developments in Scope and Methods. eds. By Dansel Lerner and Harold (Stanford,CA : Stanford Universsty Press， 1951)， ～10. ② 張康之 著 ．尋找公共行政的倫理視角．北京：中國人民出版社， 2020： 198 頁． ③ [美 ]卡爾庫珀著 ．行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑．中國人民大學(xué)出版社， 2020： 7 頁． ③ 轉(zhuǎn)引自 [美 ]特里典型的義務(wù)論者關(guān)注的是行動的過程，某些行為之所以內(nèi)在地正當(dāng)或在原則上正當(dāng)，是因為它們屬于它們所是的那種行為；或者說，因為它們與某種形式原則相符，即這些行為或行為原則本身正當(dāng)與否主要就因為它們本身的性質(zhì)，而一般再不必他求。但決策者在進(jìn)行任何 一項決策時都不可能僅僅依據(jù)事實因素，在這一過程中他必定受自己已經(jīng)養(yǎng)成的思維習(xí)慣和個人好惡等主觀因素的影響，而這些因素屬于人的價值觀范疇，往往與道德倫理因素有關(guān)；不同的人其所要追求的目標(biāo)以及價值觀是不同的，對問題的看法和目標(biāo)的選擇也是不同的。人們都是以各自所已形成的價 值體系去認(rèn)識這個世界的，個人對世界的感受不同，對自身的需求也就各異。只有客體的屬性滿足主體的需要，為主體服務(wù)時，客體和主體之間才能構(gòu)成一種特定的價值關(guān)系。學(xué)者們力求對價值做出分類，提出了各種各樣的類型學(xué)。 任何社會的價值觀都是歷史的價值觀，都必然隨著社會發(fā)展而發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)的增長、社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的改變以及社會經(jīng)濟(jì)制度和體制的變革都會引起價值觀念的轉(zhuǎn)變。 按照《公共政策詞典》的解釋，政策價值觀 （ values） 是指“政策制定者以及其他涉及決策過程的人共有的偏好，個人愿望和目標(biāo)；價值觀可能包括一個人的政治信條、 個人偏好、組織目標(biāo)以及政策取向；價值觀關(guān)心的是一個人認(rèn)為是稱心和美好的東西。政策理想是對政策體系和政策過程的期望和對未來發(fā)展的設(shè)計，是社會的定向因素和精神支柱，從而規(guī)定了政策動機(jī)、政策目標(biāo)、政策方向和指導(dǎo)原則。政策感情指人們對政策系統(tǒng)和政策活動的各種不同的感情傾向。通過這種機(jī)制就將決策者的行為控制在一定的范圍內(nèi)。一定的價值觀包含著某種情感的取向，也就是阿爾蒙所說的那種“系統(tǒng)感情”，正是這類感情的存在，才使系統(tǒng)成員在任何時候都能在行動 上自覺地維護(hù)系統(tǒng)存在的各個方面。安德森的《公共政策制定》（ 1975）、托馬斯價值分析要回答以下一些問題 : （１）為了什么目的？（ 2）多大風(fēng)險？（ 3）應(yīng)優(yōu)先考慮什么？ 在政策分析中，價值研究與行為研究及規(guī)范研究是怎樣的一種關(guān)系呢？價值分析構(gòu)成了政策分析研究的三個相互區(qū)分的范疇之一，而且價值研究在政策分析的三個范疇中處在核心地位。 （２）目的論標(biāo)準(zhǔn)。 （ 4）品德論（ CharacterBased Theories）。任何選擇，不是無重點的。一個健全的標(biāo)準(zhǔn)保證的是更大概率上的合理。 第三，評定情節(jié)恰當(dāng)程度。都是化等價值的滿足。 2．“價值中立”問題 價值中立是人們用來防止價值認(rèn)識影響事實認(rèn)識的一種一相情愿或權(quán)宜之計。公正的政策決策者必須把個人利益（包括政府利益和政策決策者個人利益）納入更高和更廣的公共利益中。 ② 一般來說，內(nèi)化在政策分析者心中的職業(yè)倫理總是能在政策研究和決策過程中起作用的，尤其在不規(guī)范的外部控制起著實際作用的時候，它們能防止政策分析者在面對具體問題時，只采用某一種片面的處理方法。 然而，這些規(guī)范多數(shù)是組織對認(rèn)為合理、恰當(dāng)?shù)男袨椴扇」倭攀降年愂?，而且，被實踐者解釋得各式各樣，在規(guī)范和實踐之間、實踐者和學(xué)者的信仰之間還存在很大差距?！彼麄冎赋鲞@些價值何種居于中心地位取決于分析家的角色，或者作為客觀技術(shù)人員、或者作為顧客的支持者、或者是問題的支持者。因此，公正的核心就是理好自我利益與公共利益的關(guān)系，公正的政策研究者和決策者必須把個人利益納入更高的和更廣的公共利益之中。合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一，表現(xiàn)在主體需要與客體可能性的結(jié)合上。人的需要既受現(xiàn)有條件的限制，同時又要超越現(xiàn)有條件。 （ 3）價值判斷應(yīng)是利益與義務(wù)的統(tǒng)一。 ① 3．價值判斷要求 （ 1）價值判斷要以事實為根據(jù)。就是說，決策者的選擇并不是隨心所欲的，而是受到多方面的限制的。 （３）樂觀（堅定信心，勇于創(chuàng)新）。那么，政策分析者到底應(yīng)符合哪些道德呢？ ③ 而所謂的道德品質(zhì)，指的是在一定的社會中，在調(diào)節(jié)人與自然、人與社會、人與人（包括自身）關(guān)系中的行為準(zhǔn)則，以及在實際行為中顯現(xiàn)出來的精神素質(zhì)。 二、政策分析職業(yè)倫理的不同觀點 西方學(xué)者對于政策分析職業(yè)倫理的問題提出了各種不同的看法。 因此，許多政策研究者和決策者就提出了如何運用各種概念來指導(dǎo)倫理決策這一問題。它涉及公共責(zé)任和廣大民眾利益的實現(xiàn)問題，具有多層面的綜合內(nèi)容。具體表現(xiàn)為兩難抉擇和悲劇性抉擇。一個國家公共行政價值目標(biāo)選擇在其國家經(jīng)濟(jì)落后或者當(dāng)公共政策對公眾權(quán)益影響較小時，即“效率優(yōu)先，兼顧公平”；而當(dāng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)成為公共政策對公眾權(quán)益影響較大時，則應(yīng)當(dāng)以公平為主，兼顧效率。只 有這樣才能使公共政策帶來良好的行政效應(yīng)。另外，評價標(biāo)準(zhǔn)具有歷史性，不同時代的人對于事物的評價標(biāo)準(zhǔn)可能是不一樣的，某種生活方式，甚至某種生產(chǎn)方式，對這一代人是重要的，很可能對另一代人并不重要。三峽工程上馬，有反對也有擁護(hù)，各自持有不同的價值觀點?！彼麄兺庀蚋F人捐贈大量錢財，是因為這一舉動表明了一種“仁慈的本性?！?① 當(dāng)然，目的論和義務(wù)論的界限也并非我們所想象的那樣“涇渭分明”。規(guī)范研究在三個方面與價值問題相聯(lián)系：首先，想取得某種結(jié)果，原因就在于對 它們是喜好的（即覺得“好”）這就是一個價值判斷；其次，在選擇手段時要考慮其是否合意、可行、可用和有效；第三，在規(guī)范研究中要假定受到未來政策影響的人和機(jī)構(gòu)，對所產(chǎn)生的結(jié)果不會面臨價值對抗。運用“觀察滲透理論”，可以證明價值觀對于科學(xué)發(fā)現(xiàn)、理論檢驗、發(fā)展和評價、理論選擇等都有著重要作用。認(rèn)知性質(zhì)和程度的差異必然影響政策行為的方式和程度。人們行 為是處在經(jīng)常性的變化之中的，作為決策者的政策行為也是如此。如參與政策過程的積極或消極的態(tài)度，對國家政治決策的服從或反抗的態(tài)度等。不同的意識形態(tài)要求人們有不同的政治行為，意識形態(tài)總是以某種價值體系為其核心組成部分的。 H 價值觀與行為規(guī) 范是辯證統(tǒng)一的。廣義的價值觀表示一個異常廣闊的選擇行為方式范圍：包括向往、希望、愛好、愉快、需要、興趣、選擇責(zé)任和明顯的道德義務(wù)。當(dāng)人們以物的“使用價值”或其他效用、效益標(biāo)準(zhǔn)來說明價值概念時，無疑把價值定位于滿足人們需要的手段上。這也是人們把價值分析當(dāng)作政策分析（系統(tǒng)分析）的研究方法論的一個基本方面的原因。行動方案的優(yōu)劣在不同的人看來是不同的，其中的依據(jù)在很大程度上就是決策者依據(jù)個人的價值觀念來進(jìn)行取舍的。在規(guī)則功利主義中，功利原則適應(yīng)于規(guī)則而非個人行為，它允許道德規(guī)則與功利主義原則共存，并用首先道德規(guī)則來判斷；行為義務(wù)論學(xué)說認(rèn)識到有許多應(yīng)該遵守的倫理規(guī)則，但它們往往互相沖突，而且每個人都必須在每種場合選擇直覺上正確的原則。元倫理理論主要從語言和邏輯的角度，以分析的方法研究倫理，它在道德勸誡上是相對中立的，它的目的主要是求真。 ① 馬丁把倫理學(xué)定義為道德哲學(xué)，并指出它包括四種主要目標(biāo)和利益 —— 澄清道德概念，以“檢測正確性、公平性和合理性”為核心的嚴(yán)格倫理準(zhǔn)則評估；通過闡明道德理想和價值之間的相互聯(lián)系；建構(gòu)內(nèi)容豐富的倫理理論；通過職業(yè)判斷的提高而提供道德指導(dǎo)準(zhǔn)則。這些哲學(xué)傳 統(tǒng)既包括作為哲學(xué)分支的倫理學(xué)（處理怎樣發(fā)現(xiàn)、思考和解決倫理問題），也包括政治哲學(xué)（對現(xiàn)有公共管理來說，告訴關(guān)于管理者的恰當(dāng)角色、行為和價值）。登哈特（ Denhardt）認(rèn)為，在公共政策領(lǐng)域，人們并沒有利用那些應(yīng)該作為倫理學(xué)的研究或應(yīng)用的支撐的哲學(xué)傳統(tǒng)。它從主、客觀兩大面對道德現(xiàn)象進(jìn)行分析、歸類、描述和解釋。 倫理學(xué)自身主要包括在元倫理學(xué)和規(guī)范倫理學(xué)以及描述倫理學(xué)中都已得到確認(rèn)后的各種學(xué)說理論。 由于義務(wù)論學(xué)說和目的論學(xué)說在實踐當(dāng)中都有各自的局限性，人們便提出了一些折衷的或中間的理論，如規(guī)則功利主義和行為義務(wù)論（制度主義）。在這里，政策的價值認(rèn)定問題的依據(jù)便是決策者本人的價值觀；（ 3）倡導(dǎo)性問題，對這一問題的研究主要是為了提供有關(guān)的行動方案，決策者此時行動方案的選擇 也主要依據(jù)個人的價值偏好。因此，整個政策過程都是在價值觀的影響下運作的，這些價值觀念的正確與否直接關(guān)系到一項政策的績效。這種標(biāo)準(zhǔn)如果只用以衡量孤立的個體活動也許是可行的，但一旦用于整個社會，便會引起混亂。鄧恩在“政策分析中的價值觀、倫理觀和標(biāo)準(zhǔn)”一文中認(rèn)為，價值觀有廣義和狹義之分。所以，我們應(yīng)該制定一系列的政策來培育一些代表社會正確發(fā)展方向的主流價值觀念，從而使不同的價值觀念得以有效的協(xié)調(diào)