【正文】 政府要有自身的利益，但政府更為主要的是要考慮自身的義務(wù)，要以義務(wù)本位主義代替權(quán)力本位主義，承認(rèn)權(quán)力的真正擁有者是社會公眾，權(quán)力是用來為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、公平服務(wù)的工具，民意應(yīng)該得到充分尊重，公共政策要回應(yīng)公眾的需求，圍繞社會具體問題的解決和民眾的自由、人權(quán)得到保障。 （ 3）價值判斷應(yīng)是利益與義務(wù)的統(tǒng)一。從本質(zhì)上看，作為體現(xiàn)政府行為的公共政策，是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配與落實(shí)過程中所制定的行為準(zhǔn)則和規(guī)定。 （ 2）價值判斷要以公共利益為重。正是通過價值方針的確立、價值行為和目標(biāo)的選擇、運(yùn)用價值尺度對價值現(xiàn)象進(jìn)行鑒定和批評等，政策主體才 真正獲得了自身作為價值主體的自覺性和現(xiàn)實(shí)性。政策決策者及研究者就是要把“是”與“應(yīng)該”有機(jī)地統(tǒng)一起來。 ① 3．價值判斷要求 （ 1）價值判斷要以事實(shí)為根據(jù)。事實(shí)上，把政府放在整個國家經(jīng)濟(jì)與社會關(guān)系當(dāng)中，我們就會發(fā)現(xiàn)，“最根本的問題并不在于政府本身，而在于一定社會經(jīng)濟(jì)條件下的各種利益集團(tuán)的利益沖突以及它們之間力量平衡的狀態(tài)；而政策，不過是這種 19 利益平衡的一個產(chǎn)物。決策者的選擇，應(yīng)該既立足于現(xiàn)在，又著眼于未來，要適應(yīng)環(huán)境的變 化，要敢于創(chuàng)新。人的需要既受現(xiàn)有條件的限制，同時又要超越現(xiàn)有條件。政策決策是在各種選擇的沖突中實(shí)現(xiàn)的，在多種選擇的矛盾中，必有一種體現(xiàn)主導(dǎo)性的選擇，這種主導(dǎo)性的選擇要能夠協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系。政策動機(jī)要體現(xiàn)廣大人民的利益。任何政策決策活動都是由一定的動機(jī)（需要、利益、目的） 所驅(qū)動的。總之受制于一定的環(huán)境，是在既有的現(xiàn)實(shí)關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇的。就是說，決策者的選擇并不是隨心所欲的，而是受到多方面的限制的。這里的社會性所指的是，政策選擇活動不是純粹個體性的?？赡苄耘c現(xiàn)實(shí)性之間的關(guān)系，取決于決策者的目的與環(huán)境 及過程的因果關(guān)系。合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一，表現(xiàn)在主體需要與客體可能性的結(jié)合上。政策主體要利用一定的可能性空間，按照自身的要求促使一定的可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性。 （ 1）政策選擇必須具有實(shí)踐性。選擇既是一種價值認(rèn)識活動，也是一種價值創(chuàng)造活動。真正的樂觀主義是要認(rèn)識到冒險(xiǎn)的價值，當(dāng)事物本身還是模糊的、不明朗的時候，就具有認(rèn)識到事物有可能向好的一方面發(fā)展的能力，并且敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，敢于創(chuàng)新，以風(fēng)險(xiǎn)為代價換得發(fā)展與創(chuàng)新的機(jī)會。 （３）樂觀（堅(jiān)定信心，勇于創(chuàng)新）。在這種情況下，決策者和研究者是根據(jù)利益集團(tuán)與自己關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏來決策呢？還是根據(jù)利益集團(tuán)的壓力大小來取舍呢？這就取決于決策者和研究者是否有勇氣，是否能夠堅(jiān)持原則，原則指的是以現(xiàn)代化為方向的原則，提高生產(chǎn)力的原則，提高綜合國力的原則，提高人民物質(zhì)文化生活水平的 原則。在政治生活中的勇氣有許多種形式，其中重要的一項(xiàng)就是在事業(yè)中堅(jiān)持原則，研究者和決策者需要勇氣以保證做到一視同仁。因此，公正的核心就是理好自我利益與公共利益的關(guān)系，公正的政策研究者和決策者必須把個人利益納入更高的和更廣的公共利益之中。帕頓、大衛(wèi) （ 1）公正（處理決策者自我利益與公共利益的關(guān)系）。對國民負(fù)責(zé)，從國民的利益著想，實(shí)質(zhì)就 是“公仆責(zé)任”。 而職業(yè)道德實(shí)質(zhì)上就是責(zé)任與義務(wù)的表現(xiàn)。那么，政策分析者到底應(yīng)符合哪些道德呢？ ③ 而所謂的道德品質(zhì)，指的是在一定的社會中，在調(diào)節(jié)人與自然、人與社會、人與人（包括自身）關(guān)系中的行為準(zhǔn)則，以及在實(shí)際行為中顯現(xiàn)出來的精神素質(zhì)?！?① 三、政策分析職業(yè)倫理的基本內(nèi)容 1．道德品質(zhì)要求 “面對權(quán)貴，直言不諱”（ Speaking truth to power） ② 可以說是政策分析者具有公正和勇氣品質(zhì)的表現(xiàn)之一，一直以來是公眾對政策分析者的理想要求。這些價值應(yīng)在我們的倫理評估中普遍支配我們對顧客的職責(zé)?！彼麄冎赋鲞@些價值何種居于中心地位取決于分析家的角色，或者作為客觀技術(shù)人員、或者作為顧客的支持者、或者是問題的支持者。 通格在《倫理學(xué)和政策分析：責(zé)任問題》一文中，談到分析家們正學(xué)習(xí)著雇用他們的機(jī)構(gòu)的外部性物品和吸引他們的實(shí)踐中的內(nèi)部性物品之間尋找平衡；及在權(quán)利、權(quán)威、金錢和盡可能做最好工作的滿足感之間尋求平衡。他認(rèn)為，人的能力或成就并非生而平等，一個正義社會是無論其公民在社會次序中所處的地位為何他所擔(dān)當(dāng)?shù)牧x務(wù)與責(zé)任都是 公平的。帕頓、大衛(wèi) L 二、政策分析職業(yè)倫理的不同觀點(diǎn) 西方學(xué)者對于政策分析職業(yè)倫理的問題提出了各種不同的看法。它們極少深入道德發(fā)展的內(nèi)心深處，而正是在內(nèi)心深處道德品行才得以形成、行為的完整性才得以完善。這種正規(guī)的職業(yè)道德規(guī)范的確也起了作用，但如果沒有經(jīng)常性的決策等其他技術(shù)的支持，它們對于達(dá)到理想的行為將是無所助益的。 然而，這些規(guī)范多數(shù)是組織對認(rèn)為合理、恰當(dāng)?shù)男袨椴扇」倭攀降年愂觯?，被?shí)踐者解釋得各式各樣，在規(guī)范和實(shí)踐之間、實(shí)踐者和學(xué)者的信仰之間還存在很大差距。 ④ 盡管如此，在實(shí)踐中，許多領(lǐng)域都形成了職業(yè)倫理規(guī)范、原則陳述或指導(dǎo)，包括美國公共行政協(xié)會、國際城市管理學(xué)會等。 ③ 通格認(rèn)為，相對于一套道德或倫理規(guī)則，政策分析家更需要形成一種道德觀，以幫助他們實(shí)踐一套自己承擔(dān)的道德理想。 我們傾向于認(rèn)為，倫理不能只通過參考一套規(guī)則來簡單地決定；它是一個不斷發(fā)展的過程。通格（ R 因此，許多政策研究者和決策者就提出了如何運(yùn)用各種概念來指導(dǎo)倫理決策這一問題。因?yàn)閮r值觀本質(zhì)上是私密的、隱藏在觀點(diǎn)背后的，所以公眾就不能審查主宰政策分析者的價值觀。 然而，庫珀認(rèn)為內(nèi)部控制也不是完全可靠的。 ② 一般來說，內(nèi)化在政策分析者心中的職業(yè)倫理總是能在政策研究和決策過程中起作用的，尤其在不規(guī)范的外部控制起著實(shí)際作用的時候，它們能防止政策分析者在面對具體問題時，只采用某一種片面的處理方法。 ① 這種內(nèi)部控制資源也就是我們所要探討的政策分析的職業(yè)倫理，是政策分析者在政策研究和決策中運(yùn)用內(nèi)心信念和是非、真假、善惡標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)識和判斷。帕頓、大衛(wèi) ② 當(dāng)遇到?jīng)_突性的、競爭性的和矛盾的責(zé)任時，我們就會面臨典型的倫理困境。他說，當(dāng)我們遇到應(yīng)該做什么的問題時，需要在行政角色中界定我們的責(zé)任，其中有兩種責(zé)任：客觀責(zé)任和主觀責(zé)任。它涉及公共責(zé)任和廣大民眾利益的實(shí)現(xiàn)問題，具有多層面的綜合內(nèi)容。更為重要的是政策決策者和研究者要有科學(xué)的政策價值觀。 第三節(jié) 政策分析的職業(yè)倫理 政策研究的倫理規(guī)范是一個復(fù)雜的問題，包括政策決策者的行為標(biāo)準(zhǔn)、政策研究者的職業(yè)道德要求、政策執(zhí)行者的道德規(guī)范等。公正的政策決策者必須把個人利益（包括政府利益和政策決策者個人利益）納入更高和更廣的公共利益中。政府或政策決策者是利益的權(quán)威分配者，它所用的不可量化的尺度是正義和公正。 ① 政策研究中的價值分析是決策者實(shí)現(xiàn)決策功能的前提和基礎(chǔ)，是決策者政治人格的核心部分。涉及多種價值觀和行為趨向的抉擇，它是指必須在不可選擇的對象中做出選擇，記 載對本身具有絕對重要的意義的價值觀和政策目標(biāo)中排列出先后次序和相對重要性。它是指在同一時間、同一政策問題上，兩種幾乎同等重要的價值需要發(fā)生直接的沖撞 ， 政策選擇因此出現(xiàn)困境的情形。具體表現(xiàn)為兩難抉擇和悲劇性抉擇。事實(shí)判斷和價值評價的關(guān)系問題，是政策研究中一個非常復(fù)雜而又基本的問題。符合價值事 ① 林志鵬．公共政策的公平價值選擇及其實(shí)現(xiàn)．行政論壇， 2020 年 7 月，第 22－ 23 頁． 15 實(shí)的認(rèn)識，不中立也是正確的。 2．“價值中立”問題 價值中立是人們用來防止價值認(rèn)識影響事實(shí)認(rèn)識的一種一相情愿或權(quán)宜之計(jì)。多元論認(rèn)為，不存在一元真理，價值認(rèn)識的目的是價值真理。價值分析中著重研究的特殊的東西包括：政策的價值含義、系統(tǒng)中價值的一致性、絕對價值和相對價值、明確價值觀的可行性的限制、價值組合、價值觀的加強(qiáng)和改變以及進(jìn)一步假定的價值內(nèi)容。元倫理理論可能揭示出使我們對自己原來的評價產(chǎn)生懷疑的一些基本假定。 ① ２．元倫理的研究方法 元倫理觀的提問方式是：什么（元倫理觀）準(zhǔn)繩能保證選用來證明政策行為正確、有益或公正的有關(guān) 論斷正確的標(biāo)準(zhǔn)是合理的？在政策研究中，價值分析有時是以帕累托最優(yōu)性之類的評斷準(zhǔn)繩為基礎(chǔ)的。一個國家公共行政價值目標(biāo)選擇在其國家經(jīng)濟(jì)落后或者當(dāng)公共政策對公眾權(quán)益影響較小時，即“效率優(yōu)先，兼顧公平”；而當(dāng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)成為公共政策對公眾權(quán)益影響較大時，則應(yīng)當(dāng)以公平為主，兼顧效率。但是如果公共政策片面追求效率，則往往會侵犯社會公眾的合法權(quán)益。 公平與效率的統(tǒng)一只是相對的，兩者之間的沖突仍不可避免。都是化等價值的滿足。新公共行政學(xué)派的另一位著名的學(xué)者沃爾多則認(rèn)為，作為政府最主要的活動，公共政策不僅需要解決復(fù)雜多變的公共問題，而且還應(yīng)當(dāng)正確引導(dǎo)人民邁向善的生活。因此可以說，經(jīng)濟(jì)效率甚至是實(shí)現(xiàn)社會公平的必要條件之一。一方面，如果公共政策缺乏效率效應(yīng)，則政府就不能對社會進(jìn)行有效的管理， 社會將進(jìn)入無序狀態(tài)，導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi)，人民生活更加貧困，從而必將破壞并無法實(shí)現(xiàn)公平。應(yīng)履行的必要職責(zé)和應(yīng)遵循的社會準(zhǔn)則，同時社會公平這一社會準(zhǔn)則本身又賦予新的公共行為的新的使命，即它有責(zé)任改革那些在制度上、功能上、效果上妨礙社會公平的公共政策與影響實(shí)現(xiàn)社會公平目標(biāo)的政府行政管理體制。只 有這樣才能使公共政策帶來良好的行政效應(yīng)。 效率原則是現(xiàn)代公共行政的一項(xiàng)原則，他要求行政主體在公共政策行為的過程中，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)、有效的方式，以盡可能少的“投入”獲取盡可能大的“功效”?！袄^每次這種擺出沖突情節(jié)的機(jī)會之后，處于鑒定中的倫理體系的倡議者須決定他是否希望改變其倫理體系或作出其體系所規(guī)定的抉擇”。 第三，評定情節(jié)恰當(dāng)程度。通用的評定標(biāo)準(zhǔn)包括普遍性（應(yīng)用的范圍）、內(nèi)部一致性（一個倫理假說體系內(nèi)部沒有矛盾）、外部一致性（一個倫理假說體 系同其他對于正當(dāng)?shù)赖滦袨榈男拍钪g沒有矛盾）。” 第二，應(yīng)用通用的評定標(biāo)準(zhǔn)。由兩個以上倡議者提出的倫理假說體系應(yīng)預(yù)先書面詳述。這種方法的一個中心概念 是“價值假說”概念，這些假說就是政策行為的正確、良好或價值的規(guī)范假設(shè)體系。另外，評價標(biāo)準(zhǔn)具有歷史性，不同時代的人對于事物的評價標(biāo)準(zhǔn)可能是不一樣的，某種生活方式，甚至某種生產(chǎn)方式，對這一代人是重要的，很可能對另一代人并不重要。 （ 3）價值評價標(biāo)準(zhǔn)一致性的問題。大概不會有人否認(rèn)政策評價中標(biāo)準(zhǔn)的必要性，但是對于標(biāo)準(zhǔn)的片面性和局限性問題，也必須有充分的認(rèn)識。一個健全的標(biāo)準(zhǔn)保證的是更大概率上的合理。價值標(biāo)準(zhǔn)的建立就是為了克服和避免政策行為中的任意性，從而減少沖突、減少失誤，提高效率。 （ 1）確立標(biāo) 準(zhǔn)的必要性。不同的評價標(biāo)準(zhǔn)會帶來不同的思維方式，也要求我們尋求不同的評估依據(jù)路徑，選擇不一樣的政策方案。在不同類的價值中權(quán)衡擇優(yōu)與代價的統(tǒng)一是很困難的。三峽工程上馬，有反對也有擁護(hù)，各自持有不同的價值觀點(diǎn)。價值的選擇總是要付出代價的，只要選擇，就要擇優(yōu)。急需解決什么，兼顧解決什么是不同的，但突出重點(diǎn)，兼顧一般是必須堅(jiān)持的。任何選擇，不是無重點(diǎn)的。因?yàn)樯鐣枰騼r值，與個人需要或價值，會處于矛盾狀態(tài)，只講任何一方都是片面的。作為統(tǒng)治階級的利益工具，公共政策要具有 保障社會穩(wěn)定、發(fā)展的功能。人們按自身需要進(jìn)行價值選擇時最困難的是如何使主體需要的尺度與客觀世界的尺度結(jié)合，即合規(guī)律與合目的性的統(tǒng)一。但是，還是有某些一般性、共同性原則的?！彼麄兺庀蚋F人捐贈大量錢財(cái)，是因?yàn)檫@一舉動表明了一種“仁慈的本性。例如，我們認(rèn)為，縱容盜竊是錯誤的，因?yàn)檫@是對他人財(cái)產(chǎn)和人身的自 私的蔑視。行動中蘊(yùn)涵的道德是由行動實(shí)施中的個性特點(diǎn)所決定的。 （ 4）品德論（ CharacterBased Theories）。本質(zhì)論的前提也構(gòu)成了有關(guān)政策分析方法論的基礎(chǔ)：追求目標(biāo)所得到的滿足至少與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所得到的滿足相等。本質(zhì)論普遍認(rèn)為，一種價值是人類在政治、法律、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、藝術(shù)、宗教、道德和習(xí)俗領(lǐng)域中進(jìn)行評價時所感興趣的任何東西。義務(wù)論和目的論是一種相互的妥協(xié)，在實(shí)踐中，我們通常將兩者結(jié)合起來。錢 ① Charles Garofalo, Dean Geuras, Ethics in The Public Service. Washington: Geetown University Press,1999, － 83. 12 德勒（ Ralph Chandler） 和杰拉德” ① 當(dāng)然，目的論和義務(wù)論的界限也并非我們所想象的那樣“涇渭分明”。目的論與義務(wù)論最顯著的區(qū)別，如登哈特所說，目的論“旨在把行為的結(jié)果作為判斷行為對錯的決定性因素”，而義務(wù)論則“旨在制定引導(dǎo)倫理行為的普遍規(guī)則和為制定政策提供合理的理由。一種主要的目的論理論是功利主義的，傳統(tǒng)功利主義認(rèn)為，正確的政策行為是那些增進(jìn)普遍利益的行為。 （２）目的論標(biāo)準(zhǔn)。 斷言某些政策行為之所以是正確的，是因?yàn)樵诒举|(zhì)上符合某一傳統(tǒng)原則。價值分析的中心問題是用什么標(biāo)準(zhǔn)證明政策行為的正確、有益或公正。 三、價值分析的標(biāo)準(zhǔn)與原則 價值分析的作用主要是制定和應(yīng)用評判標(biāo)準(zhǔn)來評價政策價值觀與政策選擇，力求給予政策實(shí)踐的人們以指導(dǎo)。在整個研究過程中，這三個范疇的研究不能也不應(yīng)該各自孤立地進(jìn)行。規(guī)范研究在三個方面與價值問題相聯(lián)系：首先，想取得某種結(jié)果，原因就在于對 它們是喜好的（即覺得“好”）這就是一個價值判斷；其次，在選擇手段時要考慮其是否合意、可行、可用和有效；第三，在規(guī)范研究中要假定受到未來政策影響的人和機(jī)構(gòu)，對所產(chǎn)生的結(jié)果不會面臨價值對抗。 規(guī)范研究尋求