【正文】 面， 那么就牽涉到一個問題，追求價值評價標準的一致性有無必要？對于功能各異的價值分析判斷，必須具體分析。 四、價值分析的方法 1．規(guī)范性和經(jīng)驗性探索 麥克雷在《社會科學的社會功能》（ 1976）這一著作中詳述了一種價值分析的方法論。他提出了關于研究相互對立的價值假說的三個原則： 第一，詳述價值假設。“這種詳述是為了維護‘明晰’的準則可能包括按不同于其他常用方式來表明的定義，對文中突出的原理所作論述，以及邏輯或數(shù)學符號。相互對立的倫理假說體系的建議者應采用通用標準評定規(guī)范爭論?！邦A料一個按此規(guī)定的內(nèi)部一致倫理體系不會同它的倡議者們的全部具體的道德信念相一致；上述程序的目的是檢驗體系是否必須修改，或具體的信念是否必須排除以作為進一步辯論的基礎”。 相互對立的倫理假說體系的倡議者應提出各種旨在從對立的論點中引出矛盾的“沖突情節(jié)”。 比如，如何看待公平和效率這對公共政策的基本價值目標呢 ？ 公平是 從屬于價值理性范疇的概念，效率則被定位于工具理性的界限之內(nèi)，兩者都作公共政策的兩種不同的價值目標，其關系一直史學界討論的熱點問題之一。 而公平作為現(xiàn)代公共行為的基本價值目標，要求公共政策行為體現(xiàn)公平的結果，盡可能滿足社會主體（公眾）的公平需求，恰當?shù)倪\用公平原則，統(tǒng)籌短期和長期利益，微觀與宏觀等因素，兼顧個人、集體、國家等不同主體的利益主張，平衡與之相關的利益沖突。這實際上意味著行政管理者（包括公共行政主體 — ）不能是價值中立的，他們應當擔負起實現(xiàn)社會公平的責任，應當把出色的行政管理與社會公平作為一種新的公共行為的基本原理。 公平效率兩者緊密相關，融洽一致，相輔相成。相反，經(jīng)濟效率的提高則能夠促進社會公平的實現(xiàn)。另一方面，如果公共政 14 策中貫徹的公平理念，則可以博得公眾的信任、支持、配合，從而提高政府的威信，取得良好的行政效應。而什么是善的生活呢？沃爾多認為，善的生活應該包括物質(zhì)生活、和平、自由 與平等。因此，從一定意義來說，公平理念雖然會給公共政策行為造成一些障礙，看一來似乎能影響行政效率，成為行政效率的羈絆，但實際上，公平價值觀具有防止公共政策行為的專橫，維護公眾對政府的信任和良好關系，減少行政主體與公眾之間的摩擦的一面，有助于實現(xiàn)行政效率的最大化。盡管高效率的行政活動具有穩(wěn)定社會經(jīng)濟的作用，并能克服官僚主義“拖拉扯皮”的弊端。因此，行政主體進行決策時，必須做 出權衡，在公平與效率的價值上不能千篇一律，而應該根據(jù)公共政策特有的背景、情勢以及輕重緩急來定奪。通常認為，現(xiàn)代公共政策所追求的公平應當是達到效率目標的公平，現(xiàn)代公共政策所追求的效率應當是實現(xiàn)社會公平的效率。所謂帕累托最優(yōu)性就是：如果至少有一人境況改善而無一人處境更壞，那么這種社會狀態(tài)就比另一種好。政策分析中元倫理理論的作用是回答關于規(guī)范性倫理主張本身的問題：我們能否確定規(guī)范性倫理主張的正確或謬誤？ 3．價值分析常用的方法與技術 在政策研究中，價值分析的方法及技術是：對各種價值表征（基本信念、系統(tǒng)選擇、資源分配優(yōu)先順序、獎懲、目標、系統(tǒng)意向、領導和管理風格 、出臺政策及未出臺政策等等）加以分析；對作為規(guī)范性的價值系統(tǒng)即社會政治意識形態(tài)進行分析；決策分析；預算分析；面談；利用德爾斐法進行調(diào)查；識別出目標個人或團體的價值觀的基本含義和范圍等。 五、價值分析的難點問題 政策研究中的價值分析是一項復雜的工作，在方法論上的困難主要有： 1．“合理”問題 一元論通常要求保持價值中立，多元論則從揭露價值沖 突出發(fā)，強調(diào)價值的多元化和價值中立的空想性，但多數(shù)又難免陷入不可知論。但在價值認識未被確認為價值真理以前，說某種價值認識具有合理性仍不失為一種可取的說法。當我們確定了價值事實的范疇之后，是什么價值就是什么價值，不存在中立與否的問題。在認識論意義上，同樣存在著兩個相反的命題：社會科學是關于事實的科學，因而存在著“價值中立”的判斷 ；政策問題往往與人們的利益相關，所以人們通常用價值標準而不是科學事實去評判它。 3．“價值沖突”問題 這是由于價值體系不同所導致的不同主體之間的關系。兩難選擇是當代公共政策過程中極為普遍的限制。 悲劇性選擇是一種更為復雜和艱難的抉擇。悲劇性抉擇源自當代社會嚴重的價值矛盾和利益對抗，由于社會缺乏占主導地位的公眾普遍認同的和尊重的價值觀、共同目標和行為準則，公共政策事實上經(jīng)常陷入決策的沼澤，使得政府也表現(xiàn)出猶豫不決。因此，公共政策及政策決策者本身的倫理規(guī)范和價值取向是把握價值分析的科學性和公正性的決定因素。公正的 核心就是處理好自我利益與公共利益的關系。政策價值選擇在本質(zhì)上，應該是政策主體目的性與客體規(guī)律性的統(tǒng)一；政策選擇要體現(xiàn)公共利益，協(xié)調(diào)各方面的利益關系；選擇應該是合目的性與和規(guī)律性的統(tǒng)一的過程。政策研究的職業(yè)倫理具有多層面的綜合的內(nèi)容，包括決策者和研究者個人的道德品質(zhì)，如公 正、誠實、正直等；也包括決策者和研究者的職業(yè)行為規(guī)范，如權力、義務、職責、程序等。 一、政策分析職業(yè)倫理的特殊性 政策分析的職業(yè)倫理是一種特殊的職業(yè)倫理。 庫珀將責任概念視為行政倫理學的中心問題?？陀^責任產(chǎn)生于法律、組織和社會對我們行政者角色的需要，而主觀責任基于一種信仰、價值和癖好組成的內(nèi)在 驅(qū)動來指導我們?nèi)绾稳プ觥? 而要解決這種倫理困境，就不僅要求改革外部控制資源（法律、組織制度和規(guī)章等），還要求行政人員個體積極運用自己的倫理自主性，抵制不道德的組織和組織的上級的不負責任行為，而這種倫理自主性的獲得需要通過行政人員本身有意識地培養(yǎng)自己的內(nèi)部控制資源 ① 張國慶．現(xiàn)代公共政策導論．北京：北京大學出版社， 1997： 352－ 353 頁． ② [美 ] 卡爾沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社， 2020：第 26－ 27 頁． 16 （個人價值觀、信仰等）。然而，它并不直接 和簡單地批評對錯、是非或者得出結論，而旨在提高政策分析者的思想深度和處理復雜問題的能力。它們使種種官僚主義的做法喪失臉面，但他們并不是在恣意妄為，而是在適當?shù)膬r值系統(tǒng)的指導下從事活動。如果政策分析者將他的價值觀運用于進行具體問題的決策時，我們不能保證他不會以滿足自我利益的方式 行事。我們無法輕而易舉地斷定政策分析者在受雇時是贊成職業(yè)價值觀，還是贊成個人價值觀。他們認為遵循一套規(guī)范和指導很有幫助，但是答案并不那么簡單。 Tong）認為，一個針對政策領域的共同的倫理理論不大可能出現(xiàn)，更不用說一套倫理規(guī)范。而且，由于政策分析的職業(yè)化發(fā)展 歷史很短，加上政策分析的從業(yè)者來自于不同的專業(yè)和組織背景，因此，要在職業(yè)倫理方面形成一整套為所有的或大多數(shù)政策分析者所認同和遵守的職業(yè)倫理規(guī)范并非易事。還有一些學者認為，目前與其等待完善的職業(yè)倫理規(guī)范的出現(xiàn)，倒不如探討政策分析的精神氣質(zhì)（ ethos）。由于相對年輕，公共政策分析和管理協(xié)會正 在形成職業(yè)倫理規(guī)范。它們所反映的內(nèi)容的確很高尚，卻總是太寬泛且趨于抽象的理論原則。它們也沒有對自己讀者 —— 從事職業(yè)實務的人產(chǎn)生影響。這樣的職業(yè)道德規(guī)范對 于澄清行為準則的最低標準起到必要的作用，這與法律之于大型社會的作用十分相似，但它們?nèi)匀粚儆谕獠繌娂拥目刂啤? 著名學者羅爾斯在其名著《正義論》（ Theory of justice）中指出，任何社會應該使所有 ① [美 ] 特里庫珀著．行政倫理學：實現(xiàn)行政責任 的途徑（第 4 版）．中國人民大學出版社， 2020： 148－ 149 頁． ② 參見張鵬．公務員職業(yè)道德倫理探析．廣東行政學院學報 2020（ 4）． ③ 陳振明．政策分析的職業(yè)化．嶺南學刊 1995（ 3）． ④ [美 ] 卡爾沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社 2020： 31－ 32頁． 17 社會關系中的公平或公義最大化；因此，公共政策以公平（ Equity）而非平等（ Equality）來加以評斷。而在公共政策制定中，公平又是如何決定的？羅爾斯認為政策制定者必須做兩件事：（ 1）政策制定者必須對他所占據(jù)的職位保持漠視的狀態(tài)；（ 2）當他設計一項政策，必然使其職位得到某些好處，但一個正義的政策最好僅為個人帶來最少的利益或成本，且可以為社會大眾所接受。她建議分析家問自己如下問題：我向顧客提供建議是因為它反映現(xiàn) 實還是因為他或她想聽？我運用某一方法論是因為它被我所在組織的當權者接受還是因為它能提供最準確的結果？我使顧客信任是因為這樣做能升職嗎？對我而言出人頭地比盡可能作好本職工作更重要嗎？ 韋默爾（ Wermer）和維寧（ Vining）建議分析家在其職業(yè)生涯的行為中要考慮三種價值：“分析上的誠實、對顧客負責以及對其個人有關美好社會觀念的堅持。他們主張發(fā)揚政策分析的如下職業(yè)精神：“作為政策分析的教師和實踐者，我們應該明確認識到我們有義務維護他人的基本權利，支持我們憲法中的民主程序，促進分析和個人誠實。盡管如此，我們應該對顧客選擇解決不同價值間沖突的方式表示理解，而且我們應該對我們分析的預測能力保持一種現(xiàn)實的謙虛態(tài)度。如上所述，道德的考量是構成政策研究和決策的重要成分，政策分析者應該關心的是何者應該被做以及如何讓事情更好而非更糟。政策決策者和研究者既要具備社會成員的一般道德，又要具備作為政治角色的職業(yè)倫理。責任是指決策者和研究者必須對國家權力主體負責，必須通過自身職責的履行，來為國民謀利益。 實現(xiàn)目的性與責任性道德行為的統(tǒng)一，必須具備兩方面的基礎，一是指導行為的道德品質(zhì)，二是實現(xiàn)職業(yè)功能的能力。政府或政策決策者是利益的權威分配者，它所用的不可量化的尺度是正義和公正，做到完全的公正需要博識和徹底的無私；決策者總要根據(jù)不完整的信息和不自覺的對自我利益（包括政府利益和決策者個人處利益） ① [美 ] 卡爾沙維奇著．公共政策分析和規(guī)劃的初步方法．北京：華夏出版社 2020： 29 頁． ② Aaron Wildavsky, Speaking Truth to Power:The Art and Craft of PolicyAnalysis. New Brunswick : Transaction Publishers, 1993. ③ 陳正隆著 ． 政策分析家角色類型之探討 —— 兼論我們需要何種政策分析家 ． 公共行政學報 1999（ 3） ． 18 的考慮來做出決策。 （ 2）勇氣 （一視同仁，堅持原則）。在決策過程中，在許多問題上，特別是在那些涉及社會中不同集團之間利益分配的問題上，人們的各種特殊利益之間往往是相互沖突的。就是說決策者和研究者的決策要以這些原則作為取舍的尺度，要敢于抵制特殊主義的小圈子的壓力，這需要極大的勇氣和正直的氣概。樂觀主義就是盡量看到事物的光明的一面，這種品質(zhì)可使人們在各種困難和矛盾的物事中不失去信心，它可以加強人們的行為的目的性而減少被動性。 2．行為選擇要求 政策決策行為，主要體 現(xiàn)在政策選擇的過程。它體現(xiàn)了主觀和客觀、合目的性和合規(guī)律性的統(tǒng)一。政策選擇作為政策主體的價值取向，必須通過政策目標群體的實踐活動才能實現(xiàn)。 （ 2）政策選擇應是合目的性與合規(guī)律性相統(tǒng)一。目的盡管是觀念性的東西，然而，它總是同人的對象性活動相聯(lián)系。因此，政策選擇應具有社會性。盡管社會選擇活動總是通過個體來實現(xiàn)，但個體的選擇動機、能力和過程的各個環(huán)節(jié)以及結果都要受到各種社會因素的影響和整個社會環(huán)境的制約。一方面是物質(zhì)條件的限制；另方面是社會規(guī)范的控制，或者是傳統(tǒng)或習俗的限制。 （ 3）政策動機要體現(xiàn)廣大人民的利益。政策選擇的直接動力，首先是需要和利益。 （ 4）政策選擇要協(xié)調(diào)各方面的利益關系。 （ 5）決策者及研究者的選擇要具有前瞻性。例如，人們的經(jīng)濟需要，既產(chǎn)生于已有生產(chǎn)力的水平狀況，同時又提出在現(xiàn)有條件下可能實現(xiàn)的新的需要，從而推動生產(chǎn)力的發(fā)展。 公共決策及其過程的問題要遠比表面上看上去復雜的多。一個較為明智的政府，也就是一個信息、知識較為完全的政府，說白了就是：第一知道當前的問題根本上出在哪里，第二知道大勢所趨勢，知道解決問題的根本辦法，第三知道如何在當前采取適當?shù)姆绞揭徊揭徊降匮刂_的方向（不怕步子小，方向正確這一點最重要） 將社會推向前進”。價值與事實、價值判斷與事實判斷是內(nèi)在有機統(tǒng)一的，每一項決策都包含價值要素和事實要素；事實與價值的有機結合，是政策分析的基礎。政策過程中的價值判斷就是對事物、社會現(xiàn)象和人的行為等，在倫理意義上進行估量和預測，并在此基礎上做出判斷、選擇和評價，用以影響政策主體的價值方向、行為決斷和價值追求。價值判斷包含了判斷者的情感、追求、愿望等因素。政策是否具有權威性，是否具有規(guī)范和命令的功能，與政策決策者及研究者能否權威地協(xié)調(diào)各種利益和反映公眾利益的要求，有著非常密切的關系。因此，政策研究和決策功能應以公民利益和公共利益所追求的價值 —— 自由、秩序、正義、公平、民主、福利、服務等的實現(xiàn)為終極目的， 明確公共政策的目的是用來提供公共服務的，制定和執(zhí)行公共政策應與社會公眾愿望、社會公眾利益相一致。利益是有關功利層面的，義務是關于原則、規(guī)范等倫理層面的。 四、加強我國政策分析的職業(yè)倫理建設 作為一種特殊 的職業(yè)道德，政策分析職業(yè)倫理以為公民負責作為終極價值，它為政策分析者的行為提供正確的導向，調(diào)節(jié)和控制政策分析者的行