【導(dǎo)讀】限要求從事對(duì)外行政管理活動(dòng)。它是依法行政、依法治。國(guó)的重要組成部分。深圳正在努力建設(shè)一流的國(guó)際性城。港行政法治經(jīng)驗(yàn)，為我所用。限、執(zhí)法中所遵循的程序規(guī)則和行為方式。序與方式等內(nèi)容。機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的其他機(jī)構(gòu)。從深圳目前的實(shí)際情。市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府；②執(zhí)行機(jī)關(guān)。主要承擔(dān)輔助決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作及為決。等行政系統(tǒng)內(nèi)部的工作進(jìn)行監(jiān)督，如監(jiān)察、審計(jì)等機(jī)關(guān)。即以區(qū)政府管理為主，市主管部門只負(fù)指導(dǎo)之。前兩類機(jī)關(guān)之外的其他機(jī)關(guān)皆屬此類。檢疫檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)等；③行業(yè)協(xié)會(huì)。越多地?fù)?dān)負(fù)行政執(zhí)法職能。等部門的稽查大隊(duì)。深圳市的這類機(jī)構(gòu)計(jì)有：①居民委。居委會(huì)、村委會(huì)屬基層群眾自治組。的事務(wù)享有一定的行政執(zhí)法權(quán)。人，編外人員共542人，占執(zhí)法人員總數(shù)的5.34%?？畹挠?支，經(jīng)費(fèi)靠行政收費(fèi)和自籌的共7支隊(duì)伍。執(zhí)法證件和著裝也是條塊分割、政出多門。的授權(quán)，此類授權(quán)主要授予行政機(jī)關(guān)以外的其他組織；指行政機(jī)關(guān)通過制定規(guī)章或規(guī)范性文件將

　　

【正文】 結(jié)果也是其履行公職的考核結(jié)果，這是依法行政的內(nèi)在要求，組織、人事部門應(yīng)對(duì)此予以支持；二是外部考評(píng)，是由辦公廳、法制局和監(jiān)察局等代表市政府對(duì)執(zhí)法單位進(jìn)行的整體考評(píng)，考評(píng)結(jié)果在《深圳市人民政府公報(bào)》上公布，同時(shí)也 應(yīng)作為責(zé)任人的主要政績(jī)；④獎(jiǎng)懲。獎(jiǎng)懲是考評(píng)的自然結(jié)果，沒有獎(jiǎng)懲，則難以產(chǎn)生激勵(lì)作用。此類獎(jiǎng)懲應(yīng)與公務(wù)員考核獎(jiǎng)懲相結(jié)合，并作為其有機(jī)組成部分。此外，圍繞執(zhí)法責(zé)任制，還應(yīng)建立并逐步完善執(zhí)法案件統(tǒng)計(jì)、重大行政處罰決定報(bào)告、行政錯(cuò)案追究等相關(guān)配套制度。 （四）推行綜合執(zhí)法，提高行政效率 綜合執(zhí)法的概念并不準(zhǔn)確，但因目前已約定俗成，我們這里還是采納了這一用法。綜合執(zhí)法是指若干個(gè)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)由一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)綜合行使。它對(duì)克服目前執(zhí)法隊(duì)伍過多過濫、重復(fù)檢查、重復(fù)處罰及相互推諉的弊端，促進(jìn)政府部門轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高 行政效率，都具有重要意義。 根據(jù)行為方式的不同，行政執(zhí)法表現(xiàn)為行政許可、行政檢查、行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制等等。綜合執(zhí)法并不是將若干部門的所有執(zhí)法行為綜合給一個(gè)機(jī)構(gòu)行使（若是這樣，就變成機(jī)構(gòu)合并，因其他部門已沒有存在的必要），而是將日常性、簡(jiǎn)易性的行政檢查及與此相關(guān)的行政處罰綜合由一個(gè)機(jī)構(gòu)行使。目前各執(zhí)法部門成立的監(jiān)察大隊(duì)等執(zhí)法隊(duì)伍大都專司行政檢查與行政處罰，群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法問題也大多集中在這一塊。實(shí)行綜合執(zhí)法勢(shì)必精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，避免多頭檢查和重復(fù)處罰，并將大大提高行政效率。 實(shí)行綜合執(zhí)法同時(shí)也面臨著兩 個(gè)亟待解決的問題：①如何處理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)執(zhí)法部門的關(guān)系；②綜合執(zhí)法隊(duì)伍大權(quán)在握，如何對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督。深圳市綜合執(zhí)法試點(diǎn)文件大致從以下方面作了規(guī)定：①市各相關(guān)機(jī)關(guān)是執(zhí)法局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)關(guān)，具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，但如何指導(dǎo)和監(jiān)督卻缺乏可供操作的規(guī)定；②市、區(qū)相關(guān)機(jī)關(guān)在行政管理中發(fā)現(xiàn)違法行為屬執(zhí)法局管轄的，應(yīng)移送該局處理；執(zhí)法局應(yīng)將處理結(jié)果報(bào)送相關(guān)機(jī)關(guān)；③區(qū)相關(guān)機(jī)關(guān)可派員參與執(zhí)法局的執(zhí)法活動(dòng)，可定期安排和部署行政檢查工作通知執(zhí)法局實(shí)施或向執(zhí)法局提出開展行政檢查的建議；④執(zhí)法局對(duì)違法行為作出處理后需要區(qū)相關(guān) 機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的，應(yīng)印發(fā)《協(xié)助執(zhí)行函》，相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)予協(xié)助；⑤建立負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)絡(luò)員制度，互通執(zhí)法情況，加強(qiáng)信息溝通和業(yè)務(wù)交流；⑥執(zhí)法局與區(qū)相關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)對(duì)方工作中存在問題的，應(yīng)及時(shí)提出，對(duì)方應(yīng)認(rèn)真研究，改進(jìn)工作或作出處理；⑦執(zhí)法局加強(qiáng)內(nèi)部管理，一是建立健全執(zhí)法責(zé)任制、考核制及違法責(zé)任追究等制度，二是內(nèi)設(shè)監(jiān)督管理科加強(qiáng)對(duì)全局執(zhí)法工作的監(jiān)督管理；⑧區(qū)政府法制部門代表區(qū)政府對(duì)執(zhí)法局的具體行政行為進(jìn)行復(fù)議和監(jiān)督，對(duì)其中不合法、不適當(dāng)或不規(guī)范的具體行政行為，有權(quán)提出責(zé)令改正或撤消建議，由區(qū)政府發(fā)文修正或撤消。上述①至⑤點(diǎn)主要規(guī)范相互關(guān)系，⑥至⑧點(diǎn)則主要是內(nèi)部與外部監(jiān)督。 應(yīng)當(dāng)說，上述規(guī)定在現(xiàn)階段是較為詳盡和完備的，但我們認(rèn)為，似還可以從以下方面進(jìn)一步完善：①建立重大行政處罰備案制度。即凡綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的重大行政處罰應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案審查。重大行政處罰的界定可適用聽證的有關(guān)規(guī)定，同級(jí)政府法制部門為備案機(jī)關(guān)。備案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)重大行政處罰的合法性、適當(dāng)性及處罰文書的規(guī)范性進(jìn)行審查，有權(quán)糾正或提請(qǐng)政府糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓幜P及制作不規(guī)范的處罰文書。此外，重大行政處罰還應(yīng)報(bào)告上級(jí)政府有關(guān)部門及通報(bào)本級(jí)政府有關(guān)部門； ②完善對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督機(jī)制。可考慮由監(jiān)督管理科專司內(nèi)部監(jiān)察，調(diào)查處理群眾投訴；并參照香港對(duì)警察和廉署人員監(jiān)督的模式，成立一個(gè)由政府有關(guān)部門代表和社會(huì)人士組成的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)督管理科處理投訴的情況進(jìn)行監(jiān)察。 （五）嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線，根除亂罰款、亂收費(fèi)的弊端 收支兩條線是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法收繳的罰款和行政收費(fèi)全額上繳財(cái)政，不得截留、挪用、私分及分成；行政執(zhí)法所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政另行撥付的制度。其著眼點(diǎn)在于切斷罰款、收費(fèi)與執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，以根除亂罰款、亂收費(fèi)的弊端。 為保證收支兩條線的切實(shí)遵行，應(yīng)堅(jiān)持并完 善以下制度：①實(shí)行罰款決定與收繳罰款相分離的制度。即除符合法定條件當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款，而由違法的相對(duì)人持罰款決定書到指定銀行繳納罰款；依法當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)繳付指定銀行的制度。行政處罰法已對(duì)此作了明確規(guī)定；②實(shí)行行政收費(fèi)的繳納與收費(fèi)機(jī)關(guān)相分離的制度。即執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收取行政費(fèi)用，而由相對(duì)人持收費(fèi)通知書到指定銀行繳納行政費(fèi)用的制度；③完善罰款與收費(fèi)的財(cái)政監(jiān)督制度。包括收繳罰款和收費(fèi)的銀行由財(cái)政部門指定；罰款和收費(fèi)存入財(cái)政專戶，罰款或 收費(fèi)機(jī)關(guān)不得也不能動(dòng)用；罰款或收費(fèi)的數(shù)額不得作為財(cái)政撥款的依據(jù)，等等。此外，要保障合法的執(zhí)法主體的行政經(jīng)費(fèi)，應(yīng)結(jié)合清理整頓執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)合格的執(zhí)法主體給予經(jīng)費(fèi)保障，財(cái)政差額撥款或不撥款的機(jī)構(gòu)不得作為行政執(zhí)法主體，借聘人員不得擔(dān)負(fù)行政執(zhí)法任務(wù)，以根除罰款與收費(fèi)中的利益驅(qū)動(dòng)問題。 （六）嚴(yán)格對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，強(qiáng)化對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督 依據(jù)行政行為是否針對(duì)特定的人和事，是否可以多次重復(fù)適用，我們將其分為具體行政行為和抽象行政行為。具體行政行為是針對(duì)特定對(duì)象并對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為；抽象行政行為是指 行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布具有普遍約束力的行為規(guī)范的活動(dòng)，包括制定行政法規(guī)、規(guī)章和一般規(guī)范性文件。我們這里要討論的是行政法規(guī)、規(guī)章之外的行政規(guī)范性文件。 由于規(guī)范性文件是對(duì)某一方面或某一類事項(xiàng)加以規(guī)范，并是行政執(zhí)法等具體行政行為的依據(jù)之一，因而對(duì)社會(huì)生活的影響、對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響勢(shì)必范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)其監(jiān)督也就顯得特別重要；又由于當(dāng)抽象行政行為影響相對(duì)人合法權(quán)益時(shí)，不能通過行政復(fù)議或行政訴訟予以救濟(jì)（不同于香港可以請(qǐng)求司法審查），相對(duì)人常常無所適從，因而對(duì)其監(jiān)督又比監(jiān)督具體行政行為更為困難和復(fù)雜。我國(guó)法律規(guī) 定的監(jiān)督主要是兩個(gè)方面：一是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，各級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)撤消本級(jí)政府的規(guī)范性文件；二是行政系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，上級(jí)政府有權(quán)撤消下級(jí)政府的規(guī)范性文件。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)抽象行政行為的監(jiān)督主要通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)，一是通過政府法制工作部門對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，二是通過監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)違紀(jì)案件的查處中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在的問題而提請(qǐng)政府予以撤消，我們這里討論的是前者。 在香港，抽象行政行為只有政府嚴(yán)格按照條例授權(quán)制定并經(jīng)立法會(huì)省覽的附屬規(guī)則和政府官員根據(jù)條例所授權(quán)力并通過憲報(bào)頒布的行政命令，不存在規(guī)范 性文件備案審查問題。而在深圳，各級(jí)政府及所屬部門都有權(quán)制定規(guī)范性文件，發(fā)布行政措施，因而規(guī)范性文件量大面廣，在法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完備的條件下，規(guī)范性文件往往成為行政執(zhí)法的重要依據(jù)，有時(shí)甚至是唯一依據(jù)。因此，加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查是依法行政、保證政令暢通和法制統(tǒng)一的必然要求，也是保證具體行政行為正確實(shí)施，加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法活動(dòng)的重要前提。深圳目前的問題是不少行政機(jī)關(guān)尚未認(rèn)識(shí)到規(guī)范性文件備案審查的重要性和迫切性，因而本級(jí)政府所屬部門和下級(jí)政府制定的規(guī)范性文件未能及時(shí)報(bào)送備案，備案機(jī)關(guān)由于力量所限未能充分履行 審查職能，使這一重要工作多流于形式，未能收到應(yīng)有的成效。對(duì)此，我們呼吁，各級(jí)政府及所屬部門應(yīng)提高對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的認(rèn)識(shí)，并從如下方面界定范圍及責(zé)任，使這一工作盡快實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、法制化：①界定備案范圍。包括哪些規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)備案及備案機(jī)關(guān)是誰。我們認(rèn)為，備案審查的規(guī)范性文件是指市屬政府部門、區(qū)、鎮(zhèn)政府及其所屬部門在法定權(quán)限內(nèi)，按照規(guī)定程序制定的普遍適用于本地區(qū)或本系統(tǒng)行政管理工作的規(guī)定、辦法、規(guī)則等文件，其他內(nèi)部規(guī)章制度、辦事程序則不在此列。備案機(jī)關(guān)按照下管一級(jí)的原則確定，即市屬各部門和各區(qū)政府 制定的規(guī)范性文件報(bào)送市法制局備案，區(qū)屬部門和鎮(zhèn)政府制定的規(guī)范性文件報(bào)送區(qū)政府法制工性文件應(yīng)自發(fā)布之日起 15 日內(nèi)報(bào)送備案，逾時(shí)報(bào)送或不予報(bào)送的應(yīng)予通報(bào)并作為依法行政責(zé)任制的重要考核內(nèi)容；③明確審查的內(nèi)容、時(shí)限及責(zé)任。審查的內(nèi)容主要是： ； 級(jí)政府或上級(jí)政府的規(guī)范性文件相抵觸； 規(guī)范性文件相互之間是否矛盾需要協(xié)調(diào)； 定程序及文件格式是否規(guī)范。審查機(jī)關(guān)應(yīng)自報(bào)送之日起30 日內(nèi)審查完畢，審查時(shí)，有權(quán)要求報(bào)送機(jī) 關(guān)作出說明及提供有關(guān)資料，對(duì)不合法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，有權(quán)要求制定機(jī)關(guān)自行糾正或提請(qǐng)本級(jí)政府予以糾正。審查機(jī)關(guān)不予審查或無故拖延的，視為報(bào)送的規(guī)范性文件無問題，審查機(jī)關(guān)對(duì)此負(fù)連帶責(zé)任；④盡快制定規(guī)范性文件備案審查的政府規(guī)章，使其規(guī)范化和法制化。 （七）執(zhí)法監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)是行政執(zhí)法的制度建設(shè) 這里的制度建設(shè)既指制定特區(qū)法規(guī)規(guī)章等法律制度建設(shè)，也包括各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定工作程序、工作規(guī)則等內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)。如前所述，香港行政執(zhí)法監(jiān)督的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)就是注重制度建設(shè)。無論是廉政公署、申訴專員公署、投訴警方獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)等 專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，還是行政上訴委員會(huì)等負(fù)有監(jiān)督使命的法定機(jī)構(gòu)，都非常關(guān)注制度完善，通過對(duì)投訴、上訴等個(gè)案的處理找出現(xiàn)行工作程序、辦事規(guī)則方面的不足和缺陷，進(jìn)而提出改進(jìn)的建議和辦法，力求達(dá)到標(biāo)本兼治。這些作法無疑值得我們借鑒。只有著眼于制度完善，才是防止行政執(zhí)法、行政管理中可能出現(xiàn)的各種弊端的根本途徑。為此，我們建議：①給現(xiàn)有執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)增加一條職責(zé)：找出現(xiàn)行執(zhí)法程序、辦事規(guī)則、工作慣例中可能產(chǎn)生投訴甚至貪污受賄的缺陷，提出改進(jìn)的建議和辦法并監(jiān)督落實(shí)；②對(duì)某些監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)處室的職能作適當(dāng)調(diào)整，成立若干專門負(fù)責(zé)制度 建設(shè)的機(jī)構(gòu)?？煽紤]將監(jiān)察局的政令監(jiān)督處借鑒香港廉政公署的防止貪污處重新界定其職能，由該處專司審查研究監(jiān)察對(duì)象的辦事程序和工作慣例，對(duì)其中可能產(chǎn)生違紀(jì)違法、貪污腐敗的弊端提出改進(jìn)意見，并跟進(jìn)落實(shí)。