【正文】 行政爭(zhēng)議由法院按民事訴訟程序裁決，行政機(jī)關(guān)無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?！笨梢?jiàn)，國(guó)內(nèi)的行政強(qiáng)制執(zhí)行以行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院 強(qiáng)制執(zhí)行為主，以自己強(qiáng)制執(zhí)行為輔，自己強(qiáng)制執(zhí)行則須有法律法規(guī)的明確授權(quán)。香港沒(méi)有行政強(qiáng)制措施的概念，實(shí)際上若干行政機(jī)關(guān)具有類(lèi)似的權(quán)力，只不過(guò)范圍較窄，僅限于警隊(duì)、海關(guān)、稅務(wù)等幾個(gè)部門(mén)行使。如根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》第 26 條的規(guī)定，規(guī)劃國(guó)土部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)在查處土地違法行為過(guò)程中，對(duì)與違法行為有直接利害關(guān)系的 財(cái)物，可以采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。對(duì)人身的強(qiáng)制一般只能由公安、海關(guān)等特定機(jī)關(guān)行使，我們這里主要討論對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制。 我國(guó)《行政訴訟法》第 11 條規(guī)定，“對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的”，可以提起行政訴訟。如對(duì)建筑業(yè)的監(jiān)管由屋宇署負(fù)責(zé)，新建樓宇則涉及規(guī)劃、環(huán)境、衛(wèi)生等多個(gè)政府部門(mén)的職責(zé)，發(fā)展商只須將有關(guān)圖則報(bào)屋宇署審核，由屋宇署與相關(guān)政府部門(mén)協(xié)調(diào)批準(zhǔn)，而無(wú)須逐一向各個(gè)部門(mén)報(bào)批。與深圳相比，香港的行政執(zhí)法程序則較為嚴(yán)密，除法律作了較完備的規(guī)定外，執(zhí)法中也很重視程序規(guī)則，如出示執(zhí)法證件表明身份、告知相對(duì)人權(quán)利義務(wù)、行政法律文書(shū)的制作與送達(dá)等。 深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)存在著程序疏漏的弊端。行政執(zhí)法過(guò)程中，若只講效率快捷方便，則難以保證行政權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，極易形成黑箱作業(yè)，私下交易，滋生腐敗，損害當(dāng)事人合法權(quán)益和國(guó)家利益；若只講程序，又容易錯(cuò)把手段當(dāng)作目標(biāo)，影響效率，錯(cuò)失良機(jī)，最終損害國(guó)家利益。程序與效率又是一對(duì)矛盾。實(shí)體主要規(guī)范當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，告訴人們什么能夠做、什么不能夠做；程序則規(guī)定實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的途徑和步驟，指引人們?cè)趺醋龌驊?yīng)當(dāng)怎么做。與香港相比，深圳的行政執(zhí)法人員卻擁有較大的自由裁量權(quán)，法律法規(guī)和規(guī)章對(duì)大部分行政處罰都或?qū)捇蛘匾?guī)定有幅度，執(zhí)法人員可在幅度內(nèi)自由裁量。自由裁量權(quán)過(guò)窄的情況剛好相反，有利于用同一尺度執(zhí)法，從而防止人情執(zhí)法、關(guān)系執(zhí)法，也有助于廉政建設(shè)，但卻不利于執(zhí)法人員主觀能動(dòng) 性的發(fā)揮，及對(duì)千變?nèi)f化的行政事務(wù)加以靈活處理。 自由裁量權(quán)是指行政執(zhí)法人員在處理具體行政事務(wù)時(shí)可以自行作出決定的職權(quán)范圍。其優(yōu)點(diǎn)是各司其職，形成一定的監(jiān)督制約關(guān)系，有助于行政的客觀公正，且都能專(zhuān)司其職，精力集中，從而提高行政效能；不足則是若缺乏有效的溝通反饋機(jī)制，難以對(duì)變化著的情況作出快速反應(yīng)，并可能造成政策脫離實(shí)際 。其優(yōu)勢(shì)在于能夠?qū)?fù)雜多變的社會(huì)生活作出快速反應(yīng)，及時(shí)制定對(duì)策，符合行政效 率的要求；缺陷則在于若行政透明度不高，若再加上缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，將容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，有損行政公平公正；或人力資源不足，導(dǎo)致顧此失彼。我們這里僅從操作層面探討差異，以為深圳的行政執(zhí)法提供有益的借鑒。香港政府在行政管理中較為重視運(yùn)用行政合同，包括公交線路、隧道的專(zhuān)營(yíng)、公共設(shè)施的建設(shè)、對(duì)某些公用事業(yè)的管理等。正因?yàn)檫@樣，行政合同具有不同于其他合同的特點(diǎn)，那就是行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)。如公共設(shè)施的建設(shè)與管理、公共服務(wù)事業(yè)專(zhuān)營(yíng)、公 有經(jīng)濟(jì)組織的承包租賃經(jīng)營(yíng)等。這里先介紹一下香港的行政合同。如《警隊(duì)條例》不僅規(guī)定了警隊(duì)的職責(zé)、警務(wù)人員的權(quán)力等實(shí)體內(nèi)容，還對(duì)警務(wù)人員上崗前獲發(fā)委任證，履職宣誓及其誓詞，進(jìn)入某處拘捕疑犯時(shí)先妥為宣告自己所具權(quán)能、目的及內(nèi)進(jìn)的要求后，仍無(wú)其他方法獲準(zhǔn)內(nèi)進(jìn)時(shí)，可擊破門(mén)窗而入等融合實(shí)體與程序的規(guī)定。不過(guò)在行政法領(lǐng)域判例法所占比重很小；④香港參加的國(guó)際條約和協(xié)定。它是政府官員依職權(quán)頒布的行政命令。附屬法規(guī)必須依附某一條例，并有該條例的明確授權(quán)，其內(nèi)容都是復(fù)雜具體的技術(shù)性細(xì)則。 法規(guī)。是由香港立法會(huì)通過(guò)并經(jīng)行政長(zhǎng)官簽署公布的規(guī)范性文件。部分全國(guó)性法 律由基本法附件三予以明確規(guī)定，這些法律由香港特別行政區(qū)在香港公布或立法實(shí)施；②香港本地的成文法?；痉ㄓ扇珖?guó)人民代表大會(huì)制定和修改，修改的提案權(quán)則屬于全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和香港特別行政區(qū)。各執(zhí)法主體的權(quán)限范圍也都由法律予以明確界定，這正體現(xiàn)了職權(quán)法定這一法治原則。 （四）執(zhí)法根據(jù)和執(zhí)法權(quán)限 香港行政執(zhí)法主體的權(quán)力來(lái)源有兩類(lèi)，①依職能，政府部門(mén)依職能天然享有行政執(zhí)法權(quán)；②依香港法例的授權(quán)，法定機(jī)構(gòu)根據(jù)香港法例的授權(quán)而獲得某些行政執(zhí)法權(quán)，甚至其設(shè)立都源于法 例的規(guī)定，如雇員再培訓(xùn)局依據(jù)《雇員再培訓(xùn)條例》設(shè)立并負(fù)責(zé)雇員再培訓(xùn)工作，醫(yī)院管理局根據(jù)《醫(yī)院管理局條例》設(shè)立并擁有對(duì)公立醫(yī)院的監(jiān)管權(quán)。這些人員的詳細(xì)數(shù)字未見(jiàn)統(tǒng)計(jì)，但無(wú)論其執(zhí)法范圍的廣度和執(zhí)法領(lǐng)域的重要程度與公務(wù)員相比都不可同日而語(yǔ)。我們這里討論的是指在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中行使執(zhí)法權(quán)的公務(wù)員， 他們占香港行政執(zhí)法人員的絕大多數(shù)。據(jù)香港公務(wù)員事務(wù)局 1 99 7年 4 月 1 日統(tǒng)計(jì)資料顯示，香港公務(wù)員編制數(shù)為 19 0 50 3人，實(shí)有人數(shù)為 18 4 63 9 人，分別比上一年度增長(zhǎng) 0. 72 %和 1. 08 %，約占全港就業(yè)人數(shù)的 6%。在 香港，公務(wù)員與政府部門(mén)并不總呈對(duì)應(yīng)關(guān)系，如廉政公署和金融管理局都屬政府部門(mén)，但其工作人員卻不是公務(wù)員；公務(wù)員敘用委員會(huì)為法定機(jī)構(gòu)，而在其秘書(shū)處任職的工作人員卻是公務(wù)員。區(qū)議會(huì)決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是地區(qū)委員會(huì)。 ( 2)臨時(shí)區(qū)議會(huì)。兩局擁有廣泛的職權(quán)，如清潔街道、收集垃圾、管理環(huán)境衛(wèi)生，并確保在酒樓、商店及屠場(chǎng)等地方所處理和烹調(diào)的食物符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等，區(qū)域市政局還負(fù)責(zé)向區(qū)內(nèi)售賣(mài)酒類(lèi)飲品的店鋪發(fā)放酒牌。兩者都是法定組織，各由 5 0 位委任議員組成。這些法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，對(duì)融洽政府同民眾的關(guān)系，提高行政決策的科學(xué)性、公正性、權(quán)威性，便于法律和行政 措施的推行，都具有重要的作用。由于這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行都由專(zhuān)門(mén)法例予以規(guī)定，故有法定機(jī)構(gòu)之稱(chēng)，如醫(yī)院管理局、職業(yè)訓(xùn)練局、雇員再培訓(xùn)局、香港貿(mào)易發(fā)展局、消費(fèi)者委員會(huì)、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)等，都是政府全資擁有或資助的官方或半官方機(jī)構(gòu)。各部門(mén)和機(jī)構(gòu)為便于管理需在全港設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的，法律并未作出劃一規(guī)定，而是根據(jù)各部門(mén)的具體情況設(shè)置，如警務(wù)處劃分了港島、西九龍、東九龍、新界南、新界北、水警 6 個(gè)總區(qū)，消防處把全港劃分為 3 個(gè)區(qū)，而民政事務(wù)總署則在全港設(shè)立了 18 個(gè)民政事務(wù)處，以與 18個(gè)區(qū)議會(huì)相 對(duì)應(yīng)。這些部門(mén)和機(jī)構(gòu)都是納入政府系列的行政機(jī)關(guān)，它們多稱(chēng)為處、署，如警務(wù)處、人民入境事務(wù)處、房屋署、教育署等。 （二）行政執(zhí)法機(jī)構(gòu) 在香港很少有行政執(zhí)法的提法，他們一般認(rèn)為只有那些擁有準(zhǔn)司法職能的機(jī)關(guān)（如警署、海關(guān)、廉政公署等）執(zhí)行公務(wù)才能稱(chēng)為執(zhí)法，其他都是行政管理，但這僅是理解和稱(chēng)謂的不同，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的，同時(shí)也為敘述的方便，我們?cè)诖艘徊⒎Q(chēng)作行政執(zhí)法。香港的地方行政不像深圳設(shè)有區(qū)、鎮(zhèn)等地方政府，政府各部門(mén)的管理職權(quán)基 本覆蓋全港，不存在層級(jí)職責(zé)劃分問(wèn)題。各局隸屬政府總部，由各局局長(zhǎng)掌管；共有公務(wù)員事務(wù)局和庫(kù)務(wù)局兩個(gè)資源局和經(jīng)濟(jì)、工商、工務(wù)、保安等 13個(gè)決策局；其他政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)共 71 個(gè)，負(fù)責(zé)推行已獲通過(guò)的政策，并向所屬各局的局長(zhǎng)負(fù)責(zé)。律政司司長(zhǎng)，負(fù)責(zé)草擬法例，并負(fù)責(zé)檢控事宜。政務(wù)司司長(zhǎng)，向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé) ，制定和推行政府的政策。為了保持香港的繁榮穩(wěn)定和政府工作的連續(xù)性，新體制基本保持了原有的行政架構(gòu)，只是在部分機(jī)構(gòu)名稱(chēng)和首長(zhǎng)職銜上有些變化，其大體架構(gòu)如下： 行政長(zhǎng)官，為行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)，并代表香港特別行政區(qū)。 二、香港的行政執(zhí)法模式 要了解香港的行政執(zhí)法模式，首先應(yīng)當(dāng)了解香港不同于內(nèi)地的行政體制。 ，執(zhí)法方式不規(guī)范 前面已經(jīng)論及程序方面的問(wèn)題，既有立法上的不周全、操作性不強(qiáng)，也有執(zhí)法中的隨意性。其中最典型的是城管監(jiān)察隊(duì)伍，市、區(qū)、鎮(zhèn)和街道層 層設(shè)置，且職能相似，互不隸屬，地域上逐次包容，執(zhí)法中又相互排斥。如對(duì)販賣(mài)假身份證、畢業(yè)證的管理，居家裝修裝飾行業(yè)的管理以及交通繁忙路口擦車(chē)乞討者和賣(mài)花女的清理、沿街乞討者的清理等；③執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、層級(jí)職責(zé)不清。 主要表現(xiàn)在：①職能交叉、重復(fù)執(zhí)法， 形成“執(zhí)法密集地帶”。行政執(zhí)法是大量的日常性的工作，借聘人員尤其是聘用人員多持臨時(shí)觀點(diǎn)，有的甚至想“撈一把走人”，因而很難保證嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法；②執(zhí)法態(tài)度粗暴、不講方式方法、執(zhí)法不文明。 ①執(zhí)法人員中存在為數(shù)不少的編外借聘人員。如市勞動(dòng)局既內(nèi)設(shè)有勞動(dòng)保護(hù)安全監(jiān)督處和鍋爐壓力容器監(jiān)察處等行政機(jī)構(gòu)，又設(shè)有勞動(dòng)安全檢測(cè)站和市鍋爐壓力容器檢驗(yàn)所等 6 個(gè)行使相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位。如工商局羅湖、福田、南山和鹽田分局，市規(guī)劃國(guó)土局和運(yùn)輸局各自所屬的五個(gè)分局以及大 多數(shù)執(zhí)法隊(duì)伍皆是。 執(zhí)法主體存在的另一方面的問(wèn)題是主體設(shè)置不合理。執(zhí)法證件也是如此，既有國(guó)務(wù)院職能 部門(mén)要求統(tǒng)一制作的，也有省里要求統(tǒng)一發(fā)的，還有市里要求統(tǒng)一制作的，這既造成了有的執(zhí)法人員擁有多套證件，也使某些不符合條件的人員有可能“東方不亮西方亮”從而得到證件。如企業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍、街道辦籌資成立的執(zhí)法隊(duì)伍等，或政企不分，或派出機(jī)構(gòu)自組隊(duì)伍，其主體資格都存在重大缺陷；②執(zhí)法隊(duì)伍過(guò)多過(guò)濫，如全市各級(jí)各類(lèi)計(jì)生專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍共 27 支，城管監(jiān)察隊(duì)伍達(dá) 59 支，很難想像這些隸屬關(guān)系不同、經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同、職能交叉重合的隊(duì)伍能夠保持法制的統(tǒng)一；③執(zhí)法服裝和執(zhí)法證件管理混亂。行政強(qiáng)制執(zhí)行則是指行政主體對(duì)不履行行政處理決定中規(guī)定義務(wù)的相對(duì)人依法強(qiáng)制其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行政行為，如市規(guī)劃國(guó)土等部門(mén)對(duì)違章建筑的強(qiáng)制拆除等。行政處罰與其他執(zhí)法方式聯(lián)系密切，是深圳市行政主體運(yùn)用較多也是存在問(wèn)題較多的一種執(zhí)法方式；⑤行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行。它是指特定的行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)組織、行政委托組織依法對(duì)違反行政管理秩序尚未構(gòu)成犯罪的個(gè)人或組織予以制裁的行政行為。指行政主體以強(qiáng)制 無(wú)償?shù)姆绞饺〉孟鄬?duì)人