【正文】 能，又不能受其局限，須從有利于事業(yè)發(fā)展、有利于提高行政效率著眼予以科學(xué)界定。 界定職責(zé)權(quán)限的困難在于行政事務(wù)的廣泛性、復(fù)雜性與機(jī)構(gòu)設(shè)置的有限性，而行政立法又是在不同的時間、由不同的主體（不同層級的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)）針對不同的事項、從不同的角度規(guī)定執(zhí)法權(quán)限，這更加重了這一困難。 (一 )科學(xué)界定執(zhí)法職責(zé)，明確執(zhí)法權(quán)限和依據(jù) 科學(xué)界定執(zhí)法職責(zé)，明確執(zhí)法權(quán)限和依據(jù)，是依法行政的前提。香港承襲英國法律，行政爭議由法院按民事訴訟程序裁決，行政機(jī)關(guān)無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。香港沒有行政強(qiáng)制措施的概念，實際上若干行政機(jī)關(guān)具有類似的權(quán)力，只不過范圍較窄，僅限于警隊、海關(guān)、稅務(wù)等幾個部門行使。對人身的強(qiáng)制一般只能由公安、海關(guān)等特定機(jī)關(guān)行使，我們這里主要討論對財產(chǎn)的強(qiáng)制。如對建筑業(yè)的監(jiān)管由屋宇署負(fù)責(zé)，新建樓宇則涉及規(guī)劃、環(huán)境、衛(wèi)生等多個政府部門的職責(zé)，發(fā)展商只須將有關(guān)圖則報屋宇署審核，由屋宇署與相關(guān)政府部門協(xié)調(diào)批準(zhǔn)，而無須逐一向各個部門報批。 深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)存在著程序疏漏的弊端。程序與效率又是一對矛盾。與香港相比，深圳的行政執(zhí)法人員卻擁有較大的自由裁量權(quán)，法律法規(guī)和規(guī)章對大部分行政處罰都或?qū)捇蛘匾?guī)定有幅度，執(zhí)法人員可在幅度內(nèi)自由裁量。 自由裁量權(quán)是指行政執(zhí)法人員在處理具體行政事務(wù)時可以自行作出決定的職權(quán)范圍。其優(yōu)勢在于能夠?qū)?fù)雜多變的社會生活作出快速反應(yīng)，及時制定對策，符合行政效 率的要求；缺陷則在于若行政透明度不高，若再加上缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，將容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，有損行政公平公正；或人力資源不足，導(dǎo)致顧此失彼。香港政府在行政管理中較為重視運用行政合同，包括公交線路、隧道的專營、公共設(shè)施的建設(shè)、對某些公用事業(yè)的管理等。如公共設(shè)施的建設(shè)與管理、公共服務(wù)事業(yè)專營、公 有經(jīng)濟(jì)組織的承包租賃經(jīng)營等。如《警隊條例》不僅規(guī)定了警隊的職責(zé)、警務(wù)人員的權(quán)力等實體內(nèi)容，還對警務(wù)人員上崗前獲發(fā)委任證，履職宣誓及其誓詞，進(jìn)入某處拘捕疑犯時先妥為宣告自己所具權(quán)能、目的及內(nèi)進(jìn)的要求后，仍無其他方法獲準(zhǔn)內(nèi)進(jìn)時，可擊破門窗而入等融合實體與程序的規(guī)定。它是政府官員依職權(quán)頒布的行政命令。 法規(guī)。部分全國性法 律由基本法附件三予以明確規(guī)定，這些法律由香港特別行政區(qū)在香港公布或立法實施；②香港本地的成文法。各執(zhí)法主體的權(quán)限范圍也都由法律予以明確界定，這正體現(xiàn)了職權(quán)法定這一法治原則。這些人員的詳細(xì)數(shù)字未見統(tǒng)計，但無論其執(zhí)法范圍的廣度和執(zhí)法領(lǐng)域的重要程度與公務(wù)員相比都不可同日而語。據(jù)香港公務(wù)員事務(wù)局 1 99 7年 4 月 1 日統(tǒng)計資料顯示，香港公務(wù)員編制數(shù)為 19 0 50 3人，實有人數(shù)為 18 4 63 9 人，分別比上一年度增長 0. 72 %和 1. 08 %，約占全港就業(yè)人數(shù)的 6%。區(qū)議會決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是地區(qū)委員會。兩局擁有廣泛的職權(quán)，如清潔街道、收集垃圾、管理環(huán)境衛(wèi)生，并確保在酒樓、商店及屠場等地方所處理和烹調(diào)的食物符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等，區(qū)域市政局還負(fù)責(zé)向區(qū)內(nèi)售賣酒類飲品的店鋪發(fā)放酒牌。這些法定機(jī)構(gòu)的運作，對融洽政府同民眾的關(guān)系，提高行政決策的科學(xué)性、公正性、權(quán)威性，便于法律和行政 措施的推行，都具有重要的作用。各部門和機(jī)構(gòu)為便于管理需在全港設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的，法律并未作出劃一規(guī)定，而是根據(jù)各部門的具體情況設(shè)置，如警務(wù)處劃分了港島、西九龍、東九龍、新界南、新界北、水警 6 個總區(qū)，消防處把全港劃分為 3 個區(qū)，而民政事務(wù)總署則在全港設(shè)立了 18 個民政事務(wù)處，以與 18個區(qū)議會相 對應(yīng)。 （二）行政執(zhí)法機(jī)構(gòu) 在香港很少有行政執(zhí)法的提法，他們一般認(rèn)為只有那些擁有準(zhǔn)司法職能的機(jī)關(guān)（如警署、海關(guān)、廉政公署等）執(zhí)行公務(wù)才能稱為執(zhí)法，其他都是行政管理，但這僅是理解和稱謂的不同，其實質(zhì)內(nèi)容是一致的，同時也為敘述的方便，我們在此一并稱作行政執(zhí)法。各局隸屬政府總部，由各局局長掌管；共有公務(wù)員事務(wù)局和庫務(wù)局兩個資源局和經(jīng)濟(jì)、工商、工務(wù)、保安等 13個決策局；其他政府部門和機(jī)構(gòu)共 71 個，負(fù)責(zé)推行已獲通過的政策，并向所屬各局的局長負(fù)責(zé)。政務(wù)司司長，向行政長官負(fù)責(zé) ，制定和推行政府的政策。 二、香港的行政執(zhí)法模式 要了解香港的行政執(zhí)法模式，首先應(yīng)當(dāng)了解香港不同于內(nèi)地的行政體制。其中最典型的是城管監(jiān)察隊伍，市、區(qū)、鎮(zhèn)和街道層 層設(shè)置，且職能相似，互不隸屬，地域上逐次包容，執(zhí)法中又相互排斥。 主要表現(xiàn)在：①職能交叉、重復(fù)執(zhí)法， 形成“執(zhí)法密集地帶”。 ①執(zhí)法人員中存在為數(shù)不少的編外借聘人員。如工商局羅湖、福田、南山和鹽田分局，市規(guī)劃國土局和運輸局各自所屬的五個分局以及大 多數(shù)執(zhí)法隊伍皆是。執(zhí)法證件也是如此，既有國務(wù)院職能 部門要求統(tǒng)一制作的，也有省里要求統(tǒng)一發(fā)的，還有市里要求統(tǒng)一制作的，這既造成了有的執(zhí)法人員擁有多套證件，也使某些不符合條件的人員有可能“東方不亮西方亮”從而得到證件。行政強(qiáng)制執(zhí)行則是指行政主體對不履行行政處理決定中規(guī)定義務(wù)的相對人依法強(qiáng)制其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行政行為，如市規(guī)劃國土等部門對違章建筑的強(qiáng)制拆除等。它是指特定的行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)組織、行政委托組織依法對違反行政管理秩序尚未構(gòu)成犯罪的個人或組織予以制裁的行政行為。與行政許可依據(jù)相對人申請才被動施為不同，行政檢查是行政主體依職權(quán)主動采取的行動，如工商和技術(shù)監(jiān)督部門對市場銷售貨物的檢查、城管部門對市容市貌的檢查等。行政許可是行政主體依據(jù)相對人的申請，以書面證照或批準(zhǔn)、登記、認(rèn)可等方式允許其從事某種活動或確認(rèn)某種權(quán)利、賦予其某種資格或能力的一種行政行為。這些程序和制度在一定程度上彌補(bǔ)了行政立法的不足，也方便了管理相對人。 （四）執(zhí)法程序和執(zhí)法方式 執(zhí)法方式指行政執(zhí)法所采用的方法和手段，執(zhí)法程序則是指行政執(zhí)法的方式、步驟以及實現(xiàn)這些方式和步驟的時間和順序。我們通常所講的以及本文所說的法律是指全國人大制定的法律，法規(guī)則是指行政法規(guī)和地方性法規(guī)，即上述幾類法律淵源；⑤部委規(guī)章，由國務(wù)院各部委制定；⑥省政府制定的規(guī)章；⑦特區(qū)規(guī)章，由市政府根據(jù)全國人大的授權(quán)制定。行政委托與行政授權(quán)的區(qū)別在于：一是執(zhí)法權(quán)的取得方式不同，后者是行政機(jī)關(guān)通過規(guī)章、規(guī)范性文件的形式概括授予，前者多通過公函、批復(fù)等形式予以委托；二是行使執(zhí)法權(quán)時的 身份不同，被授權(quán)者以自己的名義行使執(zhí)法權(quán)，受委托者只能以委托機(jī)關(guān)的名義開展行政執(zhí)法；三是執(zhí)法的法律后果承受者不同，被授權(quán)者直接承擔(dān)后果，可以成為行政復(fù)議或行政訴訟的被告人參與復(fù)議或訴訟活動，受委托者執(zhí)法的法律后果則由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)，若引致行政復(fù)議或行政訴訟，則只能由委托機(jī)關(guān)當(dāng)被告。這又分為兩種情況，一是根據(jù)憲法和組織法的授權(quán)，即此類執(zhí)法主體是根據(jù)憲法和組織法設(shè)立 的專門行使行政職能的機(jī)關(guān)，如深圳市各級行政機(jī)關(guān)，它們具有天然的行政執(zhí)法權(quán)。 （三）執(zhí)法根據(jù)和執(zhí)法權(quán)限 執(zhí)法根據(jù)是指行政執(zhí)法權(quán)的權(quán)力來源，也是執(zhí)法主體賴以開展執(zhí)法活動的合法憑借。其經(jīng)費來源，有 25 支隊伍為財政全額撥款，財政差額撥款的有 3 支，經(jīng)費靠行政收費和自籌的共 7 支隊伍。即不在編的臨時聘用人員。按其身份不同，可將行政執(zhí)法人員分為：①公務(wù)員。指蛇口、南油、華僑城三個工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設(shè)單位。 其他機(jī)構(gòu)是指上述行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之外擔(dān)負(fù)行政執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)。其權(quán)力來源于法律法規(guī)或規(guī)章的直接授予，如深圳市物業(yè)估價所、市工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗站等。這些單位除行政執(zhí)法外還兼有其他職能，如農(nóng)業(yè)局、技術(shù)監(jiān)督局、建設(shè)局等部門所屬的檢疫檢驗機(jī)構(gòu)和質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)等；③行業(yè)協(xié)會。如街道辦事處、公安派出所、工商所等，從法理上講它們一般不具有執(zhí)法主體資格，但實踐中它們或基于法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，或基于行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，或根據(jù)自身工作需要，往往以執(zhí)法主體身份擔(dān)負(fù)執(zhí)法任務(wù)。其執(zhí)法觸角覆蓋全市，如國土規(guī)劃、稅務(wù)、工商、運輸?shù)炔块T；條指導(dǎo)。主要負(fù)責(zé)法律、政策的推行和實施，如政府的大部分職能部門；③輔助咨詢服務(wù)機(jī)關(guān)。從深圳目前的實際情況看，存在如下三類行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)： 行政機(jī)關(guān)是指市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府及其所屬職能部門。深圳正在努力建設(shè)一流的國際性城市，要求我們必須不斷提高行政執(zhí)法水平，借鑒一切行政法治建設(shè)的有益經(jīng)驗，特別是與深圳僅一河之隔的香港行政法治經(jīng)驗，為我所用。它是依法行政、依法治國的重要組成部分。 (一 )行政執(zhí)法機(jī)構(gòu) 行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是指依法負(fù)有行政執(zhí)法職責(zé)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的其他機(jī)構(gòu)。主要承擔(dān)決策和統(tǒng)一指揮的職能， 如市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府；②執(zhí)行機(jī)關(guān)。 深圳市的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)按市、區(qū)兩級管理分工又可分為三類：①實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，以條條管理為主。 此外，作為行政執(zhí)法主體，還應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)。他們擔(dān)負(fù)了 極為重要的行政執(zhí)法任務(wù)；②兼有行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位。 按其行政執(zhí)法權(quán)的來源，又可將上述單位分為兩類：①法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位。如隸屬于市技術(shù)監(jiān)督局、文化局等部門的稽查大隊。如計劃生育、環(huán)境衛(wèi)生等；②特 殊區(qū)域的開發(fā)建設(shè)單位。他們的行政執(zhí)法活動與其特定的身份、隸屬關(guān)系、職責(zé)密不可分，他們不得以個人的名義而只能依 法以所屬機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的名義執(zhí)法，執(zhí)法后果由所屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)；執(zhí)法既是其權(quán)力也是其應(yīng)盡的義務(wù)，故不得隨意放棄。即單位編制內(nèi)的在冊人員；②編外人員。現(xiàn)有執(zhí)法人員共 1 01 4 9 人，其中在編人員 9 06 7 人，借調(diào)人員 40 3 人，聘用人員 13 9人，編外人員共 542人，占執(zhí)法人員總數(shù)的 5. 3 4%。勞動系統(tǒng)各區(qū)監(jiān)察中隊、文化系統(tǒng)各區(qū)文化市場稽查隊也未統(tǒng)計在內(nèi)。 根據(jù)我國憲法、組織法、行政訴訟法、行政處罰法、國家賠償法、行政復(fù)議條例等法律法規(guī)的規(guī)定，深圳市各類執(zhí)法隊伍的執(zhí)法根據(jù)有如下三類：①法律法規(guī)授權(quán)。即行政機(jī)關(guān)將某些行政執(zhí)法權(quán)委托其他組織