【正文】 只有著眼于制度完善，才是防止行政執(zhí)法、行政管理中可能出現(xiàn)的各種弊端的根本途徑。備案機(jī)關(guān)按照下管一級的原則確定，即市屬各部門和各區(qū)政府 制定的規(guī)范性文件報送市法制局備案，區(qū)屬部門和鎮(zhèn)政府制定的規(guī)范性文件報送區(qū)政府法制工性文件應(yīng)自發(fā)布之日起 15 日內(nèi)報送備案，逾時報送或不予報送的應(yīng)予通報并作為依法行政責(zé)任制的重要考核內(nèi)容；③明確審查的內(nèi)容、時限及責(zé)任。上級政府對下級抽象行政行為的監(jiān)督主要通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)，一是通過政府法制工作部門對規(guī)范性文件的備案審查，二是通過監(jiān)察機(jī)關(guān)在對違紀(jì)案件的查處中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在的問題而提請政府予以撤消，我們這里討論的是前者。即執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收取行政費(fèi)用，而由相對人持收費(fèi)通知書到指定銀行繳納行政費(fèi)用的制度；③完善罰款與收費(fèi)的財政監(jiān)督制度。備案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對重大行政處罰的合法性、適當(dāng)性及處罰文書的規(guī)范性進(jìn)行審查，有權(quán)糾正或提請政府糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓幜P及制作不規(guī)范的處罰文書。目前各執(zhí)法部門成立的監(jiān)察大隊(duì)等執(zhí)法隊(duì)伍大都專司行政檢查與行政處罰，群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法問題也大多集中在這一塊。獎懲是考評的自然結(jié)果，沒有獎懲，則難以產(chǎn)生激勵作用。在行政機(jī)關(guān)組織法和編制法未出臺前，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)“三定方案”確定的本單位職權(quán)范圍，對自身適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件全面清理。借聘等臨時人員具有天然的臨時觀點(diǎn)或其他目的，不宜擔(dān)負(fù)執(zhí)法任務(wù)，應(yīng)予清退；確實(shí)需要的人員則應(yīng)通過正當(dāng)途 徑調(diào)入，使其具有合格的執(zhí)法身份。因此，隨著行政檢查、行政處罰等執(zhí)法重心向區(qū)一級下移，可將鎮(zhèn)和街道的執(zhí)法隊(duì)伍清理整頓后，素質(zhì)較高、力量較強(qiáng)的納入?yún)^(qū)級綜合執(zhí)法隊(duì)伍中，其他則予以解散?？梢姡?guī)范執(zhí)法主體是依法行政的又一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。 界定執(zhí)法職權(quán)，明確執(zhí)法依據(jù)，說到底是行政立法問題，包括制定特區(qū)法規(guī)和規(guī)章。即對一個或一類事項(xiàng)只確定一個機(jī)關(guān)管理，而不要授予兩個或兩個以上機(jī)關(guān)都具有對同一事項(xiàng)的管理權(quán)。目標(biāo)已經(jīng)明確，但目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有賴于我們不斷開拓進(jìn)??；有賴于我們立足于自身實(shí)際，借鑒他人成功經(jīng)驗(yàn)，對行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督中業(yè)已存在的問題或不斷出現(xiàn)的新情況作出積極的思考與回應(yīng)。此外，擁有查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的一種或數(shù)種的行政機(jī)關(guān)還有工商物價、技術(shù)監(jiān)督、公安、稅務(wù)、監(jiān)察、審計、運(yùn)輸、科技、文化等部門。并注意盡可能方便相對人。程序是實(shí)體的保障，往往又是實(shí)體權(quán)利義務(wù)的載體， 在行政法中尤其如此。從香港的情況看，地域窄小，行政透明度和公眾參與程度較高，部門之間溝通便捷，因而行政效率高，決策與執(zhí)行的適當(dāng)分離符合香港行政管理的實(shí)際。即行政機(jī)關(guān)享有履行合同的監(jiān)督權(quán)，享有為公共利益單方面變更或解除合同的權(quán)力（行使此項(xiàng)權(quán)力時若給對方造成損失或加重負(fù)擔(dān)而對方又無過錯或過錯較輕，則應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償），還享有對另一方違約的制裁權(quán)。 （五）執(zhí)法程序與執(zhí)法方式 香港也沒有單獨(dú)的行政程序法，其執(zhí)法程序與行政實(shí)體規(guī)定共冶一爐，但較為詳盡完備，操作性強(qiáng)。按照基本法的規(guī)定，立法會制定的法律須報全國人大常委會備案，但備案不影響該法律的生效。由于政府的職權(quán)都由香港法例予以規(guī)定，也可以說香港行政執(zhí)法主體的權(quán)力皆源自于法律。 香港的公務(wù)員范圍太廣，包括工勤人員和某些公用事業(yè)服務(wù)的人員（如供水）。兩局分別為市區(qū)（港島、九龍）及新界居民提供各種服務(wù)，且財政自主，主要收入來自政府所征收的部分差餉，其余則來自管轄區(qū)內(nèi)所征收的各種費(fèi)用、銷售物品所得、入場費(fèi)和投資收益等。香港沒有地方行政架構(gòu)，各行政機(jī)關(guān)的職能覆蓋全港，不用分割條塊職能。香港特別行政區(qū)政府，由各局和各部門組成。從執(zhí)法方式來看，存在的問題主要有：①行政許可設(shè)定權(quán)混亂，適用范圍失控，缺乏程序規(guī)范和有效的監(jiān)督制約機(jī)制；②行政收費(fèi)存在自立收費(fèi)項(xiàng)目或超標(biāo)準(zhǔn)超范圍收費(fèi)，收費(fèi)和罰款未嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線的規(guī)定；③行政處罰自由裁量權(quán)過寬，執(zhí)法易因 人而異，形成執(zhí)法不公，也容易滋生腐敗。我們這么多年強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)、做人民公仆、管理就是服務(wù)，但在有些執(zhí)法人員心目中管理就是發(fā)號施令、就是當(dāng)官做老爺、相對人只有聽從和服從的份兒，因而執(zhí)法中輕則訓(xùn)斥，重則打罵，野蠻執(zhí)法、損害相對人合法權(quán)益的行為時有發(fā)生，群眾對此反映強(qiáng)烈。表現(xiàn)在：①有些行使行政管理職能本應(yīng)納入行政機(jī)關(guān)系列的卻被列入事業(yè)單位。行政強(qiáng)制措施是行政執(zhí) 法機(jī)構(gòu)為預(yù)防、制止或控制危害社會行為的發(fā)生，依法采取的對有關(guān)對象的人身、財產(chǎn)和行為自由加以暫時性限制，使其保持一定狀態(tài)的手段，如工商、技術(shù)監(jiān)督等機(jī)關(guān)對假冒偽劣商品的查封、扣押，公安機(jī)關(guān)對三無人員的收容審查等。行政檢查是指行政主體依法對行政管理相對人是否遵守法律法規(guī)規(guī)章及行政措施的情況進(jìn)行了解、調(diào)查的一種行政行為。深圳市也不例外，執(zhí)法程序多靠執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部辦事規(guī)則予 以規(guī)范，如深圳市許多部門的內(nèi)部辦事程序、辦文制度等。在深圳市，行政執(zhí)法的具體依據(jù)包括：①全國人大制 定的法律，它具有最高的法律效力；②行政法規(guī)，由國務(wù)院制定，其效力僅次于法律；③廣東省地方性法規(guī)，由廣東省人大及其常委會制定，在全省范圍內(nèi)有效；④特區(qū)法規(guī)，由深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)制定。 根據(jù)我國憲法、組織法、行政訴訟法、行政處罰法、國家賠償法、行政復(fù)議條例等法律法規(guī)的規(guī)定，深圳市各類執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法根據(jù)有如下三類：①法律法規(guī)授權(quán)。現(xiàn)有執(zhí)法人員共 1 01 4 9 人，其中在編人員 9 06 7 人，借調(diào)人員 40 3 人，聘用人員 13 9人，編外人員共 542人，占執(zhí)法人員總數(shù)的 5. 3 4%。他們的行政執(zhí)法活動與其特定的身份、隸屬關(guān)系、職責(zé)密不可分，他們不得以個人的名義而只能依 法以所屬機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的名義執(zhí)法，執(zhí)法后果由所屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)；執(zhí)法既是其權(quán)力也是其應(yīng)盡的義務(wù)，故不得隨意放棄。如隸屬于市技術(shù)監(jiān)督局、文化局等部門的稽查大隊(duì)。他們擔(dān)負(fù)了 極為重要的行政執(zhí)法任務(wù)；②兼有行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位。 深圳市的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)按市、區(qū)兩級管理分工又可分為三類：①實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，以條條管理為主。 (一 )行政執(zhí)法機(jī)構(gòu) 行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是指依法負(fù)有行政執(zhí)法職責(zé)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的其他機(jī)構(gòu)。深圳正在努力建設(shè)一流的國際性城市，要求我們必須不斷提高行政執(zhí)法水平，借鑒一切行政法治建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，特別是與深圳僅一河之隔的香港行政法治經(jīng)驗(yàn)，為我所用。主要負(fù)責(zé)法律、政策的推行和實(shí)施，如政府的大部分職能部門；③輔助咨詢服務(wù)機(jī)關(guān)。如街道辦事處、公安派出所、工商所等，從法理上講它們一般不具有執(zhí)法主體資格，但實(shí)踐中它們或基于法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，或基于行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，或根據(jù)自身工作需要，往往以執(zhí)法主體身份擔(dān)負(fù)執(zhí)法任務(wù)。其權(quán)力來源于法律法規(guī)或規(guī)章的直接授予，如深圳市物業(yè)估價所、市工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站等。指蛇口、南油、華僑城三個工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設(shè)單位。即不在編的臨時聘用人員。 （三）執(zhí)法根據(jù)和執(zhí)法權(quán)限 執(zhí)法根據(jù)是指行政執(zhí)法權(quán)的權(quán)力來源，也是執(zhí)法主體賴以開展執(zhí)法活動的合法憑借。行政委托與行政授權(quán)的區(qū)別在于：一是執(zhí)法權(quán)的取得方式不同，后者是行政機(jī)關(guān)通過規(guī)章、規(guī)范性文件的形式概括授予，前者多通過公函、批復(fù)等形式予以委托；二是行使執(zhí)法權(quán)時的 身份不同，被授權(quán)者以自己的名義行使執(zhí)法權(quán)，受委托者只能以委托機(jī)關(guān)的名義開展行政執(zhí)法；三是執(zhí)法的法律后果承受者不同，被授權(quán)者直接承擔(dān)后果，可以成為行政復(fù)議或行政訴訟的被告人參與復(fù)議或訴訟活動，受委托者執(zhí)法的法律后果則由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)，若引致行政復(fù)議或行政訴訟，則只能由委托機(jī)關(guān)當(dāng)被告。 （四）執(zhí)法程序和執(zhí)法方式 執(zhí)法方式指行政執(zhí)法所采用的方法和手段，執(zhí)法程序則是指行政執(zhí)法的方式、步驟以及實(shí)現(xiàn)這些方式和步驟的時間和順序。行政許可是行政主體依據(jù)相對人的申請，以書面證照或批準(zhǔn)、登記、認(rèn)可等方式允許其從事某種活動或確認(rèn)某種權(quán)利、賦予其某種資格或能力的一種行政行為。它是指特定的行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)組織、行政委托組織依法對違反行政管理秩序尚未構(gòu)成犯罪的個人或組織予以制裁的行政行為。執(zhí)法證件也是如此，既有國務(wù)院職能 部門要求統(tǒng)一制作的，也有省里要求統(tǒng)一發(fā)的，還有市里要求統(tǒng)一制作的，這既造成了有的執(zhí)法人員擁有多套證件，也使某些不符合條件的人員有可能“東方不亮西方亮”從而得到證件。 ①執(zhí)法人員中存在為數(shù)不少的編外借聘人員。其中最典型的是城管監(jiān)察隊(duì)伍，市、區(qū)、鎮(zhèn)和街道層 層設(shè)置，且職能相似，互不隸屬，地域上逐次包容，執(zhí)法中又相互排斥。政務(wù)司司長，向行政長官負(fù)責(zé) ，制定和推行政府的政策。 （二）行政執(zhí)法機(jī)構(gòu) 在香港很少有行政執(zhí)法的提法，他們一般認(rèn)為只有那些擁有準(zhǔn)司法職能的機(jī)關(guān)（如警署、海關(guān)、廉政公署等）執(zhí)行公務(wù)才能稱為執(zhí)法，其他都是行政管理，但這僅是理解和稱謂的不同，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的，同時也為敘述的方便，我們在此一并稱作行政執(zhí)法。這些法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，對融洽政府同民眾的關(guān)系，提高行政決策的科學(xué)性、公正性、權(quán)威性，便于法律和行政 措施的推行，都具有重要的作用。區(qū)議會決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是地區(qū)委員會。這些人員的詳細(xì)數(shù)字未見統(tǒng)計，但無論其執(zhí)法范圍的廣度和執(zhí)法領(lǐng)域的重要程度與公務(wù)員相比都不可同日而語。部分全國性法 律由基本法附件三予以明確規(guī)定，這些法律由香港特別行政區(qū)在香港公布或立法實(shí)施；②香港本地的成文法。它是政府官員依職權(quán)頒布的行政命令。如公共設(shè)施的建設(shè)與管理、公共服務(wù)事業(yè)專營、公 有經(jīng)濟(jì)組織的承包租賃經(jīng)營等。其優(yōu)勢在于能夠?qū)?fù)雜多變的社會生活作出快速反應(yīng)，及時制定對策，符合行政效 率的要求；缺陷則在于若行政透明度不高，若再加上缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，將容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，有損行政公平公正；或人力資源不足，導(dǎo)致顧此失彼。與香港相比，深圳的行政執(zhí)法人員卻擁有較大的自由裁量權(quán)，法律法規(guī)和規(guī)章對大部分行政處罰都或?qū)捇蛘匾?guī)定有幅度，執(zhí)法人員可在幅度內(nèi)