【正文】 （七）執(zhí)法監(jiān)督的重點應是行政執(zhí)法的制度建設 這里的制度建設既指制定特區(qū)法規(guī)規(guī)章等法律制度建設，也包括各級行政執(zhí)法機關制定工作程序、工作規(guī)則等內(nèi)部規(guī)章制度建設。具體行政行為是針對特定對象并對其權利義務產(chǎn)生影響的行為；抽象行政行為是指 行政機關制定和發(fā)布具有普遍約束力的行為規(guī)范的活動，包括制定行政法規(guī)、規(guī)章和一般規(guī)范性文件。上述①至⑤點主要規(guī)范相互關系，⑥至⑧點則主要是內(nèi)部與外部監(jiān)督。即按照一定的標準和方法對各執(zhí)法單位及每個執(zhí)法人員的執(zhí)法實績定期進行評議考核，考核結(jié)果計入個人及單位檔案，作為責任人及執(zhí)法人員獎懲晉升的依據(jù)。行政執(zhí)法也不是執(zhí)法人員的個人行為 ，而是代表其所屬執(zhí)法機構(gòu)實施的公務行為乃至國家行為，行為的后果由所屬執(zhí)法機構(gòu)或國家行政機關承擔。而深圳市行政執(zhí)法中卻有不少直接依據(jù)規(guī)范性文件而管理，因此應當選擇經(jīng)常適用的規(guī)范性文件予以修訂上升為法規(guī)或規(guī)章，為行政執(zhí)法提供更有效力的法律依據(jù)；③對已出臺的法規(guī)規(guī)章中部門執(zhí)法職責交叉重合的按照前述原則予以修訂，重新界定各部門職責；④完善行政程序。至于同一執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部不同處（科）室、不同崗位人員的執(zhí)法職責，我們將在后面予以討論。依此規(guī)定，行政強制措施包括對人身的強制和對財產(chǎn)的強制兩類。從深港兩地的法律規(guī)定和執(zhí)法實際來看，香港的法律規(guī)定具體嚴密，執(zhí)法人員的自由裁量權較窄。 行政合同是行政機關以實施行政管理為目的，就某些公共事務涉及的事項與公民、法人或其他組織協(xié)商一致而簽訂的合同?；痉ㄔ谙愀劬哂凶罡叩姆尚ЯΑ^(qū)議會也是法定組織，除向政府就影響區(qū)內(nèi)人士的福利、區(qū)內(nèi)公共設施和服務的供應及使用等事宜提供咨詢外，還負責管理本區(qū)的部分行政事務，如運用政府撥款，在區(qū)內(nèi)舉辦文娛康樂活動和進行小規(guī)模環(huán)境改善工程。涉及市民文娛康樂、環(huán)境衛(wèi)生等地方行政事務，則由臨時市政局、臨時區(qū)域市政局和臨時區(qū)議會負責。除前述行政機關內(nèi)設同一層級的行政與事業(yè)單位外，還有不同層級的執(zhí)法機構(gòu)設置。由于執(zhí)法隊伍太多，服裝也五花八門，有的執(zhí)法部門已形成了要執(zhí)法必須先有制服的觀念，甚至互相攀比，這既浪費國家資財，又極不嚴肅。 深圳市的行政執(zhí)法方式主要有：①行政許可。即行政機關將某些行政執(zhí)法權委托其他組織行使。即單位編制內(nèi)的在冊人員；②編外人員。 按其行政執(zhí)法權的來源，又可將上述單位分為兩類：①法律法規(guī)授權的事業(yè)單位。主要承擔決策和統(tǒng)一指揮的職能， 如市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府；②執(zhí)行機關。從深圳目前的實際情況看，存在如下三類行政執(zhí)法機構(gòu)： 行政機關是指市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府及其所屬職能部門。這些單位除行政執(zhí)法外還兼有其他職能，如農(nóng)業(yè)局、技術監(jiān)督局、建設局等部門所屬的檢疫檢驗機構(gòu)和質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)等；③行業(yè)協(xié)會。按其身份不同，可將行政執(zhí)法人員分為：①公務員。這又分為兩種情況，一是根據(jù)憲法和組織法的授權，即此類執(zhí)法主體是根據(jù)憲法和組織法設立 的專門行使行政職能的機關，如深圳市各級行政機關，它們具有天然的行政執(zhí)法權。這些程序和制度在一定程度上彌補了行政立法的不足，也方便了管理相對人。行政強制執(zhí)行則是指行政主體對不履行行政處理決定中規(guī)定義務的相對人依法強制其履行義務或達到與履行義務相同狀態(tài)的行政行為，如市規(guī)劃國土等部門對違章建筑的強制拆除等。 主要表現(xiàn)在：①職能交叉、重復執(zhí)法， 形成“執(zhí)法密集地帶”。各局隸屬政府總部，由各局局長掌管；共有公務員事務局和庫務局兩個資源局和經(jīng)濟、工商、工務、保安等 13個決策局；其他政府部門和機構(gòu)共 71 個，負責推行已獲通過的政策，并向所屬各局的局長負責。兩局擁有廣泛的職權，如清潔街道、收集垃圾、管理環(huán)境衛(wèi)生，并確保在酒樓、商店及屠場等地方所處理和烹調(diào)的食物符合衛(wèi)生標準等，區(qū)域市政局還負責向區(qū)內(nèi)售賣酒類飲品的店鋪發(fā)放酒牌。各執(zhí)法主體的權限范圍也都由法律予以明確界定，這正體現(xiàn)了職權法定這一法治原則。如《警隊條例》不僅規(guī)定了警隊的職責、警務人員的權力等實體內(nèi)容，還對警務人員上崗前獲發(fā)委任證，履職宣誓及其誓詞，進入某處拘捕疑犯時先妥為宣告自己所具權能、目的及內(nèi)進的要求后，仍無其他方法獲準內(nèi)進時，可擊破門窗而入等融合實體與程序的規(guī)定。 自由裁量權是指行政執(zhí)法人員在處理具體行政事務時可以自行作出決定的職權范圍。如對建筑業(yè)的監(jiān)管由屋宇署負責，新建樓宇則涉及規(guī)劃、環(huán)境、衛(wèi)生等多個政府部門的職責，發(fā)展商只須將有關圖則報屋宇署審核，由屋宇署與相關政府部門協(xié)調(diào)批準，而無須逐一向各個部門報批。 (一 )科學界定執(zhí)法職責，明確執(zhí)法權限和依據(jù) 科學界定執(zhí)法職責，明確執(zhí)法權限和依據(jù)，是依法行政的前提。我們應充分利用立法權，為深圳市的依法行政提供更為完善的法制環(huán)境：①對行政管理急需而國家又未規(guī)范的事項先行立法，為行政執(zhí)法提供法律依據(jù)。三個特殊區(qū)域的執(zhí)法隊伍，嚴格按行政處罰法的規(guī)定也應當予以解散，但考慮到其歷史和現(xiàn)狀及執(zhí)法的規(guī)范性和社會效果，可考慮采用地方立法或行政委托的方式予以規(guī)范。在此基礎上，可作如下處理： 法律依據(jù)或依據(jù)效力太低（如本部門規(guī)范性文件）不便適用的，應向有權機關提出立法建議； 間相互沖突或相抵觸的，提請有權機關裁決或修改； c.將現(xiàn)行有效內(nèi)容協(xié)調(diào)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件匯編成冊作為本單位執(zhí)法的依據(jù)。實行綜合執(zhí)法勢必精簡執(zhí)法隊伍，避免多頭檢查和重復處罰，并將大大提高行政效率。包括收繳罰款和收費的銀行由財政部門指定；罰款和收費存入財政專戶，罰款或 收費機關不得也不能動用；罰款或收費的數(shù)額不得作為財政撥款的依據(jù)，等等。審查的內(nèi)容主要是： ； 級政府或上級政府的規(guī)范性文件相抵觸； 規(guī)范性文件相互之間是否矛盾需要協(xié)調(diào)； 定程序及文件格式是否規(guī)范。這些作法無疑值得我們借鑒。我國法律規(guī) 定的監(jiān)督主要是兩個方面：一是權力機關對行政機關的監(jiān)督，各級人大及其常委會有權撤消本級政府的規(guī)范性文件；二是行政系統(tǒng)內(nèi)上級對下級的監(jiān)督，上級政府有權撤消下級政府的規(guī)范性文件。重大行政處罰的界定可適用聽證的有關規(guī)定，同級政府法制部門為備案機關。此類考核應與對公務員的考核有機結(jié)合起來，有執(zhí)法職能的公務員執(zhí)法情況的考核結(jié)果也是其履行公職的考核結(jié)果，這是依法行政的內(nèi)在要求，組織、人事部門應對此予以支持；二是外部考評，是由辦公廳、法制局和監(jiān)察局等代表市政府對執(zhí)法單位進行的整體考評，考評結(jié)果在《深圳市人民政府公報》上公布，同時也 應作為責任人的主要政績；④獎懲。針對深圳市行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，借聘等臨時人員較多的現(xiàn)狀，我們認為應當按上述條件予以清理。 （二）清理執(zhí)法隊伍，規(guī)范執(zhí)法主體 執(zhí)法隊伍是行政執(zhí)法任務的具體承擔者，他們是否具有法定的主體資格，直接決定著執(zhí)法行為的合法性和有效性。在此之前，我們似可確立若干基本原則作為我們界定執(zhí)法權限的準繩： ( 1)在同一層級平行部門之間劃分執(zhí)法權限時堅持一事一主管原則。如根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》第 26 條的規(guī)定，規(guī)劃國土部門及其派出機構(gòu)在查處土地違法行為過程中，對與違法行為有直接利害關系的 財物，可以采取查封、扣押等行政強制措施。實體主要規(guī)范當事人的權利義務，告訴人們什么能夠做、什么不能夠做；程序則規(guī)定實現(xiàn)權利義務的途徑和步驟，指引人們怎么做或應當怎么做。正因為這樣，行政合同具有不同于其他合同的特點，那就是行政機關享有行政優(yōu)益權。是由香港立法會通過并經(jīng)行政長官簽署公布的規(guī)范性文件。在 香港，公務員與政府部門并不總呈對應關系，如廉政公署和金融管理局都屬政府部門，但其工作人員卻不是公務員；公務員敘用委員會為法定機構(gòu)，而在其秘書處任職的工作人員卻是公務員。這些部門和機構(gòu)都是納入政府系列的行政機關，它們多稱為處、署，如警務處、人民入境事務處、房屋署、教育署等。 ，執(zhí)法方式不規(guī)范 前面已經(jīng)論及程序方面的問題，既有立法上的不周全、操作性不強，也有執(zhí)法中的隨意性。 執(zhí)法主體存在的另一方面的問題是主體設置不合理。如深圳市工商、稅務、交通管理、國土規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生等部門的發(fā)證、審批、確權等皆屬行政許可；②行政檢查。我們平常所說的行政執(zhí)法、依法行政的“法”也多是就法律法規(guī)的具體規(guī)定而言的，因而有必要從法律淵源的角度了解行政執(zhí)法的具體依據(jù)。 從編制情況看，屬于行政編制的隊伍有 6 支，事業(yè)編制的有 23 支，行政事業(yè)混合編制的 2 支，企業(yè)編制的 4 支，編制總?cè)藬?shù)為10 7 7 8 人，有 3 支隊伍超編。其行政執(zhí)法權來源于主 管行政機關的委托，它們不能以自己的名義獨立給予行政管理相對人以行政處罰和參與行政復議、行政訴訟，其執(zhí)法行為只能以委托機關的名義實施，法律后果也由委托機關承擔。主要對執(zhí)行機關等行政系統(tǒng)內(nèi)部的工作進行監(jiān)督，如監(jiān)察、審計等機關。 一、深圳的行政執(zhí)法模式 行政執(zhí)法模式是指采用一定的組織形式 和人員構(gòu)成擔負行政執(zhí)法任務，以及這些組織和人員的職責權限、執(zhí)法中所遵循的程序規(guī)則和行為方式。 深圳市負有行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位按其主要職能，可分為三類：①執(zhí)法大隊。這些單位本是開發(fā)建設特定區(qū)域的企業(yè)，但由于歷史原因，都程度不同地實行封閉式管理，并程度不同地享有城區(qū)規(guī)劃和建設管理、引進項目審批、進出口、往來港澳通行證審批、勞動人事管理、社會保險管理、城區(qū)管理、環(huán)境保護管理、衛(wèi)生防疫管理等行政管理權，擔負了本區(qū)域大量的、日常的行政執(zhí)法任務。執(zhí)法權限則指執(zhí)法主體開展執(zhí)法活動的范圍和尺度。方式包含在程序之中。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的種類主要有警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證或執(zhí)照、行政拘留等六種。據(jù)統(tǒng)計，借聘人員占執(zhí)法人員總數(shù)的 5. 34 %，這還主要是財政全額撥款的執(zhí)法隊伍情況， 那些基層自籌資金組建的執(zhí)法隊伍中，編外人員的數(shù)量則更多。財政司司長，負責制定政府的財經(jīng)政