【正文】 行政執(zhí)法中存在的主要問題 從市法制局執(zhí)法情況的調(diào)查和各方面反映的情況看，深圳市行政執(zhí)法存在的主要問題是： 執(zhí)法主體不 規(guī)范主要表現(xiàn)在：①主體資格不合法，或缺乏行政執(zhí)法的有效法律根據(jù)。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的種類主要有警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證或執(zhí)照、行政拘留等六種。行政檢查是最重要也是運用最多的一種執(zhí)法方式，多由各類執(zhí)法隊伍行使；③行政征收。它以限制相對人的某種權(quán)利和自由為前提，許可則意味著限制和禁止的解除。但總體而言，這些程序和制度法律效力不高，強制性低；其內(nèi)容約束管理相對人的多，約束執(zhí)法人員的少。方式包含在程序之中。特區(qū)法規(guī)和規(guī)章在特區(qū)范圍內(nèi)相對于廣東省法規(guī)和其他規(guī)章具有優(yōu)先適用權(quán)。 討論執(zhí)法根據(jù)和執(zhí)法權(quán)限說到底都離不開國家法律法規(guī)的具體規(guī)定。二是憲法和組織法之外其他法律法規(guī)的授權(quán)，此類授權(quán)主要授予行政機關(guān)以外的其他組織；②行政授權(quán)。執(zhí)法權(quán)限則指執(zhí)法主體開展執(zhí)法活動的范圍和尺度。其執(zhí)法證件和著裝也是條塊分割、政出多門。 為了解深圳市執(zhí)法隊伍情況，市法制局法規(guī)檢查處和法制研究所曾于 1 99 7 年作過初步的調(diào)查統(tǒng)計，了解的情況如下：由國家財政全額撥款的執(zhí)法隊伍有 37 支（其中 2 支無數(shù)字，按 35 支計）。他們是行政機關(guān)中在編的依法從事公務(wù)的人員；②事業(yè)單位執(zhí)法人員；③其他機構(gòu)執(zhí)法人員。這些單位本是開發(fā)建設(shè)特定區(qū)域的企業(yè)，但由于歷史原因，都程度不同地實行封閉式管理，并程度不同地享有城區(qū)規(guī)劃和建設(shè)管理、引進項目審批、進出口、往來港澳通行證審批、勞動人事管理、社會保險管理、城區(qū)管理、環(huán)境保護管理、衛(wèi)生防疫管理等行政管理權(quán)，擔(dān)負了本區(qū)域大量的、日常的行政執(zhí)法任務(wù)。深圳市的這類機構(gòu)計有：①居民委員會、村民委員會。它們可用本單位的名義行使行政執(zhí)法權(quán)；②行政機關(guān)委托執(zhí)法的事業(yè)單位。行業(yè)協(xié)會是行業(yè)自律性組織，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，它們正越來越多地擔(dān)負行政執(zhí)法職能。 深圳市負有行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位按其主要職能，可分為三類：①執(zhí)法大隊。即以區(qū)政府管理為主， 市主管部門只負指導(dǎo)之責(zé)。主要承擔(dān)輔助決策領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的工作及為決策和執(zhí)行機關(guān)提供咨詢與其他服務(wù)，如辦公廳（室）、機關(guān)事務(wù)管理局等機關(guān)；④監(jiān)督機關(guān)。但并不是所有的行政機關(guān)都是執(zhí)法主體。 一、深圳的行政執(zhí)法模式 行政執(zhí)法模式是指采用一定的組織形式 和人員構(gòu)成擔(dān)負行政執(zhí)法任務(wù)，以及這些組織和人員的職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法中所遵循的程序規(guī)則和行為方式。深港兩地行政執(zhí)法與監(jiān)督主要模式比較 □ 黃新山 行政執(zhí)法單從字面上理解是指行使行政權(quán)的國家機關(guān)和組織在履行對外行政管理職能時具體適用國家法律法規(guī)的活動，其實質(zhì)含義旨在要求上述機關(guān)和組織必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)權(quán)限、程序方式和時限要求從事對外行政管理活動。它包括行政執(zhí)法主體（含機構(gòu)和人員）、執(zhí)法依據(jù)與權(quán)限、執(zhí)法程序與方式等內(nèi)容。從行政機關(guān)擔(dān)負的主要工作職責(zé)看，可將行政機關(guān)作如下分類：①決策領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。主要對執(zhí)行機關(guān)等行政系統(tǒng)內(nèi)部的工作進行監(jiān)督，如監(jiān)察、審計等機關(guān)。前兩類機關(guān)之外的其他機關(guān)皆屬此類。他們是政府有關(guān)職能部門為貫徹執(zhí)行本部門有關(guān)的法律法規(guī)而專門成立的執(zhí)法機構(gòu)，如技術(shù)監(jiān)督、城管、勞動等部門所屬的監(jiān)察大隊。如注冊會計師協(xié)會等。其行政執(zhí)法權(quán)來源于主 管行政機關(guān)的委托，它們不能以自己的名義獨立給予行政管理相對人以行政處罰和參與行政復(fù)議、行政訴訟，其執(zhí)法行為只能以委托機關(guān)的名義實施，法律后果也由委托機關(guān)承擔(dān)。居委會、村委會屬基層群眾自治組織，直接面對本區(qū)域的居民或村民，最貼近群眾、熟悉情況，因而或依法律規(guī)定或根據(jù)行政機關(guān)授權(quán)對本區(qū)域的事務(wù)享有一定的行政執(zhí)法權(quán)。 （二）行政執(zhí)法人員 行政執(zhí)法人員是指隸屬于上述機構(gòu)的具體承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)的人員。按其與所屬單位的人事關(guān)系又可分為：①在編人員。 從編制情況看，屬于行政編制的隊伍有 6 支，事業(yè)編制的有 23 支，行政事業(yè)混合編制的 2 支，企業(yè)編制的 4 支，編制總?cè)藬?shù)為10 7 7 8 人，有 3 支隊伍超編。差額撥款的執(zhí)法隊伍如全市各區(qū)、鎮(zhèn)、街道的計劃生育專業(yè)執(zhí)法隊伍 27 支，鎮(zhèn)、街道自籌資金成立的城管監(jiān)察 隊伍尚未統(tǒng)計在內(nèi)（全市各類城管監(jiān)察隊伍共 59 支）。執(zhí)法權(quán)限來源于執(zhí)法根據(jù)。指行政機關(guān)通過制定規(guī)章或規(guī)范性文件將本應(yīng)自己行使的權(quán)力授予其他組織行使，深圳市此類授權(quán)較多，對行政授權(quán)的做法，法學(xué)界多持批評態(tài)度；③行政委托。我們平常所說的行政執(zhí)法、依法行政的“法”也多是就法律法規(guī)的具體規(guī)定而言的，因而有必要從法律淵源的角度了解行政執(zhí)法的具體依據(jù)。上述法律法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容覆蓋了社會生 活的各個方面，除行政法規(guī)和規(guī)章由行政機關(guān)執(zhí)行外，法律和地方法規(guī)約80 %由行政執(zhí)法予以適用。 我國沒有單獨的行政程序法，對行政程序的規(guī)定散見于實體規(guī)定之中，且與實體法相比更顯得原則、粗疏。在執(zhí)法實踐中也存在重實體、輕程序的傾向，因執(zhí)法程序不合法導(dǎo)致行政機關(guān)在行政復(fù)議和行政訴訟中敗訴的案例時有發(fā)生。如深圳市工商、稅務(wù)、交通管理、國土規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生等部門的發(fā)證、審批、確權(quán)等皆屬行政許可；②行政檢查。指行政主體以強制 無償?shù)姆绞饺〉孟鄬θ素敭a(chǎn)所有權(quán)的一種行政行為，包括稅收和行政收費。行政處罰與其他執(zhí)法方式聯(lián)系密切，是深圳市行政主體運用較多也是存在問題較多的一種執(zhí)法方式；⑤行政強制措施與行政強制執(zhí)行。如企業(yè)執(zhí)法隊伍、街道辦籌資成立的執(zhí)法隊伍等，或政企不分，或派出機構(gòu)自組隊伍，其主體資格都存在重大缺陷；②執(zhí)法隊伍過多過濫，如全市各級各類計生專業(yè)執(zhí)法隊伍共 27 支，城管監(jiān)察隊伍達 59 支，很難想像這些隸屬關(guān)系不同、經(jīng)費來源不同、職能交叉重合的隊伍能夠保持法制的統(tǒng)一；③執(zhí)法服裝和執(zhí)法證件管理混亂。 執(zhí)法主體存在的另一方面的問題是主體設(shè)置不合理。如市勞動局既內(nèi)設(shè)有勞動保護安全監(jiān)督處和鍋爐壓力容器監(jiān)察處等行政機構(gòu)，又設(shè)有勞動安全檢測站和市鍋爐壓力容器檢驗所等 6 個行使相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位。行政執(zhí)法是大量的日常性的工作，借聘人員尤其是聘用人員多持臨時觀點，有的甚至想“撈一把走人”，因而很難保證嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法；②執(zhí)法態(tài)度粗暴、不講方式方法、執(zhí)法不文明。如對販賣假身份證、畢業(yè)證的管理，居家裝修裝飾行業(yè)的管理以及交通繁忙路口擦車乞討者和賣花女的清理、沿街乞討者的清理等；③執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置重疊、層級職責(zé)不清。 ，執(zhí)法方式不規(guī)范 前面已經(jīng)論及程序方面的問題，既有立法上的不周全、操作性不強，也有執(zhí)法中的隨意性。為了保持香港的繁榮穩(wěn)定和政府工作的連續(xù)性，新體制基本保持了原有的行政架構(gòu)，只是在部分機構(gòu)名稱和首長職銜上有些變化，其大體架構(gòu)如下： 行政長官，為行政機關(guān)的首長，并代表香港特別行政區(qū)。律政司司長，負責(zé)草擬法例，并負責(zé)檢控事宜。香港的地方行政不像深圳設(shè)有區(qū)、鎮(zhèn)等地方政府，政府各部門的管理職權(quán)基 本覆蓋全港，不存在層級職責(zé)劃分問題。這些部門和機構(gòu)都是納入政府系列的行政機關(guān)，它們多稱為處、署，如警務(wù)處、人民入境事務(wù)處、房屋署、教育署等。由于這些機構(gòu)的設(shè)立和運行都由專門法例予以規(guī)定，故有法定機構(gòu)之稱，如醫(yī)院管理局、職業(yè)訓(xùn)練局、雇員再培訓(xùn)局、香港貿(mào)易發(fā)展局、消費者委員會、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會等，都是政府全資擁有或資助的官方或半官方機構(gòu)。兩者都是法定組織，各由 5 0 位委任議員組成。 ( 2)臨時區(qū)議會。在 香港，公務(wù)員與政府部門并不總呈對應(yīng)關(guān)系，如廉政公署和金融管理局都屬政府部門，但其工作人員卻不是公務(wù)員；公務(wù)員敘用委員會為法定機構(gòu)，而在其秘書處任職的工作人員卻是公務(wù)員。我們這里討論的是指在行政執(zhí)法機構(gòu)中行使執(zhí)法權(quán)的公務(wù)員， 他們占香港行政執(zhí)法人員的絕大多數(shù)。 （四）執(zhí)法根據(jù)和執(zhí)法權(quán)限 香港行政執(zhí)法主體的權(quán)力來源有兩類，①依職能，政府部門依職能天然享有行政執(zhí)法權(quán)；②依香港法例的授權(quán)，法定機構(gòu)根據(jù)香港法例的授權(quán)而獲得某些行政執(zhí)法權(quán)，甚至其設(shè)立都源于法 例的規(guī)定，如雇員再培訓(xùn)局依據(jù)《雇員再培訓(xùn)條例》設(shè)立并負責(zé)雇員再培訓(xùn)工作，醫(yī)院管理局根據(jù)《醫(yī)院管理局條例》設(shè)立并擁有對公立醫(yī)院的監(jiān)管權(quán)?；痉ㄓ扇珖嗣翊泶髸贫ê托薷模薷牡奶岚笝?quán)則屬于全國人大常委會、國務(wù)院和香港特別行政區(qū)。是由香港立法會通過并經(jīng)行政長官簽署公布的規(guī)范性文件。附屬法規(guī)必須依附某一條例，并有該條例的明確授權(quán)，其內(nèi)容都是復(fù)雜具體的技術(shù)性細則。不過在行政法領(lǐng)域判例法所占比重很小；④香港參加的國際條約和協(xié)定。這里先介紹一下香港的行政合同。正因為這樣，行政合同具有不同于其他合同的特點，那就是行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)。我們這里僅從操作層面探討差異，以為深圳的行政執(zhí)法提供有益的借鑒。其優(yōu)點是各司其職，形成一定的監(jiān)督制約關(guān)系，有助于行政的客觀公正，且都能專司其職，精力集中，從而提高行政效能；不足則是若缺乏有效的溝通反饋機制，難以對變化著的情況作出快速反應(yīng)，并可能造成政策脫離實際 。自由裁量權(quán)過窄的情況剛好相反，有利于用同一尺度執(zhí)法，從而防止人情執(zhí)法、關(guān)系執(zhí)法，也有助于廉政建設(shè)，但卻不利于執(zhí)法人員主觀能動 性的發(fā)揮，及對千變?nèi)f化的行政事務(wù)加以靈活處理。實體主要規(guī)范當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，告訴人們什么能夠做、什么不能夠做；程序則規(guī)定實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的途徑和步驟，指引人們怎么做或應(yīng)當(dāng)怎么做。行政執(zhí)法過程中，若只講效率快捷方便，則難以保證行政權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)，極易形成黑箱作業(yè)，私下交易，滋生腐敗，損害當(dāng)事人合法權(quán)益和國家利益；若只講程序，又容易錯把手段當(dāng)作目標(biāo)，影響效率，錯失良機，最終損害國家利益。與深圳相比，香港的行政執(zhí)法程序則較為嚴(yán)密，除法律作了較完備的規(guī)定外，執(zhí)法中也很重視程序規(guī)則，如出示執(zhí)法證件表明身份、告知相對人權(quán)利義務(wù)、行政法律文書的制作與送達等。