【正文】 自由裁量。 深圳經(jīng)濟特區(qū)存在著程序疏漏的弊端。對人身的強制一般只能由公安、海關(guān)等特定機關(guān)行使，我們這里主要討論對財產(chǎn)的強制。香港承襲英國法律，行政爭議由法院按民事訴訟程序裁決，行政機關(guān)無強制執(zhí)行權(quán)。 界定職責(zé)權(quán)限的困難在于行政事務(wù)的廣泛性、復(fù)雜性與機構(gòu)設(shè)置的有限性，而行政立法又是在不同的時間、由不同的主體（不同層級的權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)）針對不同的事項、從不同的角度規(guī)定執(zhí)法權(quán)限，這更加重了這一困難。香港的行政效率高為大家公認，一個重要原因是其執(zhí)法層次少。行政法的特色之一是常常融實體法和程序法于一爐，因此制定行政管理法規(guī)規(guī)章時，應(yīng)變粗線條勾勒為精雕細刻，盡可能規(guī)定詳盡的行政程序。香港的執(zhí)法主體也僅限于行政機關(guān)和法定組織。可見，行政執(zhí)法人員的資格與素質(zhì)是制約依法行政的另一個重要因素。 執(zhí)法責(zé)任制是以每一個獨立的行政執(zhí)法機構(gòu)為單位而建立的，其基本內(nèi)容和要求是：①明確執(zhí)法依據(jù)。評議考核的前提是須有一套科學(xué)的考評標 準和方法，其中對單位的考評辦法由市政府辦公廳、市法制局和市監(jiān)察局制定，對執(zhí)法單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)及執(zhí)法人員的考評辦法則由各單位根據(jù)自身實際情況制定。它對克服目前執(zhí)法隊伍過多過濫、重復(fù)檢查、重復(fù)處罰及相互推諉的弊端，促進政府部門轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)、提高 行政效率，都具有重要意義。 應(yīng)當(dāng)說，上述規(guī)定在現(xiàn)階段是較為詳盡和完備的，但我們認為，似還可以從以下方面進一步完善：①建立重大行政處罰備案制度。 為保證收支兩條線的切實遵行，應(yīng)堅持并完 善以下制度：①實行罰款決定與收繳罰款相分離的制度。我們這里要討論的是行政法規(guī)、規(guī)章之外的行政規(guī)范性文件。對此，我們呼吁，各級政府及所屬部門應(yīng)提高對規(guī)范性文件備案審查工作的認識，并從如下方面界定范圍及責(zé)任，使這一工作盡快實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、法制化：①界定備案范圍。如前所述，香港行政執(zhí)法監(jiān)督的一個成功經(jīng)驗就是注重制度建設(shè)。 。審查機關(guān)不予審查或無故拖延的，視為報送的規(guī)范性文件無問題，審查機關(guān)對此負連帶責(zé)任；④盡快制定規(guī)范性文件備案審查的政府規(guī)章，使其規(guī)范化和法制化。因此，加強規(guī)范性文件的備案審查是依法行政、保證政令暢通和法制統(tǒng)一的必然要求，也是保證具體行政行為正確實施，加強和改善行政執(zhí)法活動的重要前提。 （六）嚴格對規(guī)范性文件的備案審查，強化對抽象行政行為的監(jiān)督 依據(jù)行政行為是否針對特定的人和事，是否可以多次重復(fù)適用，我們將其分為具體行政行為和抽象行政行為。 （五）嚴格實行收支兩條線，根除亂罰款、亂收費的弊端 收支兩條線是指行政執(zhí)法機關(guān)依法收繳的罰款和行政收費全額上繳財政，不得截留、挪用、私分及分成；行政執(zhí)法所需經(jīng)費由財政另行撥付的制度。深圳市綜合執(zhí)法試點文件大致從以下方面作了規(guī)定：①市各相關(guān)機關(guān)是執(zhí)法局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)機關(guān)，具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，但如何指導(dǎo)和監(jiān)督卻缺乏可供操作的規(guī)定；②市、區(qū)相關(guān)機關(guān)在行政管理中發(fā)現(xiàn)違法行為屬執(zhí)法局管轄的，應(yīng)移送該局處理；執(zhí)法局應(yīng)將處理結(jié)果報送相關(guān)機關(guān)；③區(qū)相關(guān)機關(guān)可派員參與執(zhí)法局的執(zhí)法活動，可定期安排和部署行政檢查工作通知執(zhí)法局實施或向執(zhí)法局提出開展行政檢查的建議；④執(zhí)法局對違法行為作出處理后需要區(qū)相關(guān) 機關(guān)協(xié)助執(zhí)行的，應(yīng)印發(fā)《協(xié)助執(zhí)行函》，相關(guān)機關(guān)應(yīng)予協(xié)助；⑤建立負責(zé)人聯(lián)席會議制度和聯(lián)絡(luò)員制度，互通執(zhí)法情況，加強信息溝通和業(yè)務(wù)交流；⑥執(zhí)法局與區(qū)相關(guān)機關(guān)發(fā)現(xiàn)對方工作中存在問題的，應(yīng)及時提出，對方應(yīng)認真研究，改進工作或作出處理；⑦執(zhí)法局加強內(nèi)部管理，一是建立健全執(zhí)法責(zé)任制、考核制及違法責(zé)任追究等制度，二是內(nèi)設(shè)監(jiān)督管理科加強對全局執(zhí)法工作的監(jiān)督管理；⑧區(qū)政府法制部門代表區(qū)政府對執(zhí)法局的具體行政行為進行復(fù)議和監(jiān)督，對其中不合法、不適當(dāng)或不規(guī)范的具體行政行為，有權(quán)提出責(zé)令改正或撤消建議，由區(qū)政府發(fā)文修正或撤消。 （四）推行綜合執(zhí)法，提高行政效率 綜合執(zhí)法的概念并不準確，但因目前已約定俗成，我們這里還是采納了這一用法。即在明確執(zhí)法依據(jù)的前提下，將本部門的職能責(zé)任分解細化，層層落實到各個內(nèi)設(shè)機構(gòu)和每個執(zhí)法崗位，各單位及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的負責(zé)人為本單位或本機構(gòu)的執(zhí)法責(zé)任人，使各層級及每個執(zhí)法人員都明確自身的執(zhí)法任務(wù)、權(quán)限、程序、責(zé)任及后果；③建立執(zhí)法情況的評議考核制度。 （三）實行執(zhí)法責(zé)任制，建立配套制度 行政執(zhí)法是具有對外行政權(quán)的行政機關(guān)的天然職責(zé)，其他組織經(jīng)法律法規(guī)的授權(quán)也具有了行政執(zhí)法的法定職能，嚴格依法履行職責(zé)是他們對國家應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，執(zhí)法又是他們?nèi)粘Ｐ缘谋韭毠ぷ?，本不需要另行強調(diào)責(zé)任。 具體的行政執(zhí)法行為都是通過執(zhí)法機構(gòu)所屬的行政執(zhí)法人員來實施的，因此，執(zhí)法人員的主體資格與個人素質(zhì)直接影響著執(zhí)法的實際效果。上述規(guī)定實際上也是對執(zhí)法主體資格的限定。行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件以法律、行政法 規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)；部委規(guī)章和地方規(guī)章只能作參照。 ( 2)對同一事項不 同層級執(zhí)法權(quán)限的劃分應(yīng)確定一個執(zhí)法重心，而不宜層層都管。界定執(zhí)法職責(zé)權(quán)限，既包括分清同一層級不同職能部門的執(zhí)法職權(quán)，也包括市、區(qū)、鎮(zhèn)等不同層級執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限?！笨梢?，國內(nèi)的行政強制執(zhí)行以行政機關(guān)申請法院 強制執(zhí)行為主，以自己強制執(zhí)行為輔，自己強制執(zhí)行則須有法律法規(guī)的明確授權(quán)。 我國《行政訴訟法》第 11 條規(guī)定，“對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的”，可以提起行政訴訟。行政執(zhí)法過程中，若只講效率快捷方便，則難以保證行政權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)，極易形成黑箱作業(yè)，私下交易，滋生腐敗，損害當(dāng)事人合法權(quán)益和國家利益；若只講程序，又容易錯把手段當(dāng)作目標，影響效率，錯失良機，最終損害國家利益。自由裁量權(quán)過窄的情況剛好相反，有利于用同一尺度執(zhí)法，從而防止人情執(zhí)法、關(guān)系執(zhí)法，也有助于廉政建設(shè)，但卻不利于執(zhí)法人員主觀能動 性的發(fā)揮，及對千變?nèi)f化的行政事務(wù)加以靈活處理。我們這里僅從操作層面探討差異，以為深圳的行政執(zhí)法提供有益的借鑒。這里先介紹一下香港的行政合同。附屬法規(guī)必須依附某一條例，并有該條例的明確授權(quán)，其內(nèi)容都是復(fù)雜具體的技術(shù)性細則?；痉ㄓ扇珖嗣翊泶髸贫ê托薷?，修改的提案權(quán)則屬于全國人大常委會、國務(wù)院和香港特別行政區(qū)。我們這里討論的是指在行政執(zhí)法機構(gòu)中行使執(zhí)法權(quán)的公務(wù)員， 他們占香港行政執(zhí)法人員的絕大多數(shù)。 ( 2)臨時區(qū)議會。由于這些機構(gòu)的設(shè)立和運行都由專門法例予以規(guī)定，故有法定機構(gòu)之稱，如醫(yī)院管理局、職業(yè)訓(xùn)練局、雇員再培訓(xùn)局、香港貿(mào)易發(fā)展局、消費者委員會、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會等，都是政府全資擁有或資助的官方或半官方機構(gòu)。香港的地方行政不像深圳設(shè)有區(qū)、鎮(zhèn)等地方政府，政府各部門的管理職權(quán)基 本覆蓋全港，不存在層級職責(zé)劃分問題。為了保持香港的繁榮穩(wěn)定和政府工作的連續(xù)性，新體制基本保持了原有的行政架構(gòu)，只是在部分機構(gòu)名稱和首長職銜上有些變化，其大體架構(gòu)如下： 行政長官，為行政機關(guān)的首長，并代表香港特別行政區(qū)。如對販賣假身份證、畢業(yè)證的管理，居家裝修裝飾行業(yè)的管理以及交通繁忙路口擦車乞討者和賣花女的清理、沿街乞討者的清理等；③執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置重疊、層級職責(zé)不清。如市勞動局既內(nèi)設(shè)有勞動保護安全監(jiān)督處和鍋爐壓力容器監(jiān)察處等行政機構(gòu)，又設(shè)有勞動安全檢測站和市鍋爐壓力容器檢驗所等 6 個行使相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位。如企業(yè)執(zhí)法隊伍、街道辦籌資成立的執(zhí)法隊伍等，或政企不分，或派出機構(gòu)自組隊伍，其主體資格都存在重大缺陷；②執(zhí)法隊伍過多過濫，如全市各級各類計生專業(yè)執(zhí)法隊伍共 27 支，城管監(jiān)察隊伍達 59 支，很難想像這些隸屬關(guān)系不同、經(jīng)費來源不同、職能交叉重合的隊伍能夠保持法制的統(tǒng)一；③執(zhí)法服裝和執(zhí)法證件管理混亂。指行政主體以強制 無償?shù)姆绞饺〉孟鄬θ素敭a(chǎn)所有權(quán)的一種行政行為，包括稅收和行政收費。在執(zhí)法實踐中也存在重實體、輕程序的傾向，因執(zhí)法程序不合法導(dǎo)致行政機關(guān)在行政復(fù)議和行政訴訟中敗訴的案例時有發(fā)生。上述法律法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容覆蓋了社會生 活的各個方面，除行政法規(guī)和規(guī)章由行政機關(guān)執(zhí)行外，法律和地方法規(guī)約80 %由行政執(zhí)法予以適用。指行政機關(guān)通過制定規(guī)章或規(guī)范性文件將本應(yīng)自己行使的權(quán)力授予其他組織行使，深圳市此類授權(quán)較多，對行政授權(quán)的做法，法學(xué)界多持批評態(tài)度；③行政委托。差額撥款的執(zhí)法隊伍如全市各區(qū)、鎮(zhèn)、街道的計劃生育專業(yè)執(zhí)法隊伍 27 支，鎮(zhèn)、街道自籌資金成立的城管監(jiān)察 隊伍尚未統(tǒng)計在內(nèi)（全市各類城管監(jiān)察隊伍共 59 支）。按其與所屬單位的人事關(guān)系又可分為：①在編人員。居委會、村委會屬基層群眾自治組織，直接面對本區(qū)域的居民或村民，最貼近群眾、熟悉情況，因而或依法律規(guī)定或根據(jù)行政機關(guān)授權(quán)對本區(qū)域的事務(wù)享有一定的行政執(zhí)法權(quán)。如注冊會計師協(xié)會等。前兩類機關(guān)之外的其他機關(guān)皆屬此類。從行政機關(guān)擔(dān)負的主要工作職責(zé)看，可將行政機關(guān)作如下分類：①決策領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。深港兩地行政執(zhí)法與監(jiān)督主要模式比較 □ 黃新山 行政執(zhí)法單從字面上理解是指行使行政權(quán)的國家機關(guān)和組織在履行對外行政管理職能時具體適用國家法律法規(guī)的活動，其實質(zhì)含義旨在要求上述機關(guān)和組織必須嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)權(quán)限、程序方式和時限要求從事對外行政管理活動。但并不是所有的行政機關(guān)都是執(zhí)法主體。即以區(qū)政府管理為主， 市主管部門只負指導(dǎo)之責(zé)。行業(yè)協(xié)會是行業(yè)自律性組織，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，它們正越來越多地擔(dān)負行政執(zhí)法職能。深圳市的這類機構(gòu)計有：①居民委員會、村民委員會。他們是行政機關(guān)中在編的依法從事公務(wù)的人員；②事業(yè)單位執(zhí)法人員；③其他機構(gòu)執(zhí)法人員。其執(zhí)法證件和著裝也是條塊分割、政出多門。二是憲法和組織法之外其他法律法規(guī)的授權(quán)，此類授權(quán)主要授予行政機關(guān)以外的其他組織；②行政授權(quán)。特區(qū)法規(guī)和規(guī)章在特區(qū)范圍內(nèi)相對于廣東省法規(guī)和其他規(guī)章具有優(yōu)先適用權(quán)。但總體而言，這些程序