【正文】 利可圖的事大家爭著管，無利可圖的事大家相互推的情況。據(jù)統(tǒng)計，借聘人員占執(zhí)法人員總數(shù)的 5. 34 %，這還主要是財政全額撥款的執(zhí)法隊伍情況， 那些基層自籌資金組建的執(zhí)法隊伍中，編外人員的數(shù)量則更多。這種混亂局面妨礙了對執(zhí)法人員的有效管理，也極大地損害了執(zhí)法證件的權(quán)威性；④有的執(zhí)法隊伍經(jīng)費來源靠行政收費和罰款，這就為其執(zhí)法提供了一個錯誤的利益導向。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的種類主要有警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證或執(zhí)照、行政拘留等六種。它以限制相對人的某種權(quán)利和自由為前提，許可則意味著限制和禁止的解除。方式包含在程序之中。 討論執(zhí)法根據(jù)和執(zhí)法權(quán)限說到底都離不開國家法律法規(guī)的具體規(guī)定。執(zhí)法權(quán)限則指執(zhí)法主體開展執(zhí)法活動的范圍和尺度。 為了解深圳市執(zhí)法隊伍情況，市法制局法規(guī)檢查處和法制研究所曾于 1 99 7 年作過初步的調(diào)查統(tǒng)計，了解的情況如下：由國家財政全額撥款的執(zhí)法隊伍有 37 支（其中 2 支無數(shù)字，按 35 支計）。這些單位本是開發(fā)建設特定區(qū)域的企業(yè)，但由于歷史原因，都程度不同地實行封閉式管理，并程度不同地享有城區(qū)規(guī)劃和建設管理、引進項目審批、進出口、往來港澳通行證審批、勞動人事管理、社會保險管理、城區(qū)管理、環(huán)境保護管理、衛(wèi)生防疫管理等行政管理權(quán)，擔負了本區(qū)域大量的、日常的行政執(zhí)法任務。它們可用本單位的名義行使行政執(zhí)法權(quán)；②行政機關(guān)委托執(zhí)法的事業(yè)單位。 深圳市負有行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位按其主要職能，可分為三類：①執(zhí)法大隊。主要承擔輔助決策領(lǐng)導機關(guān)的工作及為決策和執(zhí)行機關(guān)提供咨詢與其他服務，如辦公廳（室）、機關(guān)事務管理局等機關(guān)；④監(jiān)督機關(guān)。 一、深圳的行政執(zhí)法模式 行政執(zhí)法模式是指采用一定的組織形式 和人員構(gòu)成擔負行政執(zhí)法任務，以及這些組織和人員的職責權(quán)限、執(zhí)法中所遵循的程序規(guī)則和行為方式。它包括行政執(zhí)法主體（含機構(gòu)和人員）、執(zhí)法依據(jù)與權(quán)限、執(zhí)法程序與方式等內(nèi)容。主要對執(zhí)行機關(guān)等行政系統(tǒng)內(nèi)部的工作進行監(jiān)督，如監(jiān)察、審計等機關(guān)。他們是政府有關(guān)職能部門為貫徹執(zhí)行本部門有關(guān)的法律法規(guī)而專門成立的執(zhí)法機構(gòu)，如技術(shù)監(jiān)督、城管、勞動等部門所屬的監(jiān)察大隊。其行政執(zhí)法權(quán)來源于主 管行政機關(guān)的委托，它們不能以自己的名義獨立給予行政管理相對人以行政處罰和參與行政復議、行政訴訟，其執(zhí)法行為只能以委托機關(guān)的名義實施，法律后果也由委托機關(guān)承擔。 （二）行政執(zhí)法人員 行政執(zhí)法人員是指隸屬于上述機構(gòu)的具體承擔行政執(zhí)法職責的人員。 從編制情況看，屬于行政編制的隊伍有 6 支，事業(yè)編制的有 23 支，行政事業(yè)混合編制的 2 支，企業(yè)編制的 4 支，編制總?cè)藬?shù)為10 7 7 8 人，有 3 支隊伍超編。執(zhí)法權(quán)限來源于執(zhí)法根據(jù)。我們平常所說的行政執(zhí)法、依法行政的“法”也多是就法律法規(guī)的具體規(guī)定而言的，因而有必要從法律淵源的角度了解行政執(zhí)法的具體依據(jù)。 我國沒有單獨的行政程序法，對行政程序的規(guī)定散見于實體規(guī)定之中，且與實體法相比更顯得原則、粗疏。如深圳市工商、稅務、交通管理、國土規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生等部門的發(fā)證、審批、確權(quán)等皆屬行政許可；②行政檢查。行政處罰與其他執(zhí)法方式聯(lián)系密切，是深圳市行政主體運用較多也是存在問題較多的一種執(zhí)法方式；⑤行政強制措施與行政強制執(zhí)行。 執(zhí)法主體存在的另一方面的問題是主體設置不合理。行政執(zhí)法是大量的日常性的工作，借聘人員尤其是聘用人員多持臨時觀點，有的甚至想“撈一把走人”，因而很難保證嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法；②執(zhí)法態(tài)度粗暴、不講方式方法、執(zhí)法不文明。 ，執(zhí)法方式不規(guī)范 前面已經(jīng)論及程序方面的問題，既有立法上的不周全、操作性不強，也有執(zhí)法中的隨意性。律政司司長，負責草擬法例，并負責檢控事宜。這些部門和機構(gòu)都是納入政府系列的行政機關(guān)，它們多稱為處、署，如警務處、人民入境事務處、房屋署、教育署等。兩者都是法定組織，各由 5 0 位委任議員組成。在 香港，公務員與政府部門并不總呈對應關(guān)系，如廉政公署和金融管理局都屬政府部門，但其工作人員卻不是公務員；公務員敘用委員會為法定機構(gòu)，而在其秘書處任職的工作人員卻是公務員。 （四）執(zhí)法根據(jù)和執(zhí)法權(quán)限 香港行政執(zhí)法主體的權(quán)力來源有兩類，①依職能，政府部門依職能天然享有行政執(zhí)法權(quán)；②依香港法例的授權(quán)，法定機構(gòu)根據(jù)香港法例的授權(quán)而獲得某些行政執(zhí)法權(quán)，甚至其設立都源于法 例的規(guī)定，如雇員再培訓局依據(jù)《雇員再培訓條例》設立并負責雇員再培訓工作，醫(yī)院管理局根據(jù)《醫(yī)院管理局條例》設立并擁有對公立醫(yī)院的監(jiān)管權(quán)。是由香港立法會通過并經(jīng)行政長官簽署公布的規(guī)范性文件。不過在行政法領(lǐng)域判例法所占比重很小；④香港參加的國際條約和協(xié)定。正因為這樣，行政合同具有不同于其他合同的特點，那就是行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)。其優(yōu)點是各司其職，形成一定的監(jiān)督制約關(guān)系，有助于行政的客觀公正，且都能專司其職，精力集中，從而提高行政效能；不足則是若缺乏有效的溝通反饋機制，難以對變化著的情況作出快速反應，并可能造成政策脫離實際 。實體主要規(guī)范當事人的權(quán)利義務，告訴人們什么能夠做、什么不能夠做；程序則規(guī)定實現(xiàn)權(quán)利義務的途徑和步驟，指引人們怎么做或應當怎么做。與深圳相比，香港的行政執(zhí)法程序則較為嚴密，除法律作了較完備的規(guī)定外，執(zhí)法中也很重視程序規(guī)則，如出示執(zhí)法證件表明身份、告知相對人權(quán)利義務、行政法律文書的制作與送達等。如根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》第 26 條的規(guī)定，規(guī)劃國土部門及其派出機構(gòu)在查處土地違法行為過程中，對與違法行為有直接利害關(guān)系的 財物，可以采取查封、扣押等行政強制措施。依法治國、依法 治市的核心和關(guān)鍵是依法行政，這已是全社會的共識；而行政執(zhí)法是依法行政的最直接體現(xiàn)，行政執(zhí)法監(jiān)督是依法行政的重要保證，完善行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督是建設行政法治的根本途徑。在此之前，我們似可確立若干基本原則作為我們界定執(zhí)法權(quán)限的準繩： ( 1)在同一層級平行部門之間劃分執(zhí)法權(quán)限時堅持一事一主管原則。根據(jù)各層級的特點及行政執(zhí)法的不同內(nèi)容，借鑒香港的做法，可作如下劃分：對證照發(fā)放等行政許可行為及與許可相聯(lián)系的行政收費和政策制定，由市一級負責；日常行政檢查由區(qū)一級負責，重心下移；環(huán)境衛(wèi)生、文明小 區(qū)建設等與市民日常生活相關(guān)的事務則由鎮(zhèn)以下負責。 （二）清理執(zhí)法隊伍，規(guī)范執(zhí)法主體 執(zhí)法隊伍是行政執(zhí)法任務的具體承擔者，他們是否具有法定的主體資格，直接決定著執(zhí)法行為的合法性和有效性。我們認為，鎮(zhèn)和街道的首長在深圳市雖按縣一級職務配備，但其行政架構(gòu)和職能都不能與縣政府同日而語，街道辦更只是區(qū)政府的派出機構(gòu)。針對深圳市行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，借聘等臨時人員較多的現(xiàn)狀，我們認為應當按上述條件予以清理。其實，按照 依法行政的要求，應當是行政的職權(quán)范圍法定，行政的主要程序和方式方法法定。此類考核應與對公務員的考核有機結(jié)合起來，有執(zhí)法職能的公務員執(zhí)法情況的考核結(jié)果也是其履行公職的考核結(jié)果，這是依法行政的內(nèi)在要求，組織、人事部門應對此予以支持；二是外部考評，是由辦公廳、法制局和監(jiān)察局等代表市政府對執(zhí)法單位進行的整體考評，考評結(jié)果在《深圳市人民政府公報》上公布，同時也 應作為責任人的主要政績；④獎懲。綜合執(zhí)法并不是將若干部門的所有執(zhí)法行為綜合給一個機構(gòu)行使（若是這樣，就變成機構(gòu)合并，因其他部門已沒有存在的必要），而是將日常性、簡易性的行政檢查及與此相關(guān)的行政處罰綜合由一個機構(gòu)行使。重大行政處罰的界定可適用聽證的有關(guān)規(guī)定，同級政府法制部門為備案機關(guān)。行政處罰法已對此作了明確規(guī)定；②實行行政收費的繳納與收費機關(guān)相分離的制度。我國法律規(guī) 定的監(jiān)督主要是兩個方面：一是權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，各級人大及其常委會有權(quán)撤消本級政府的規(guī)范性文件；二是行政系統(tǒng)內(nèi)上級對下級的監(jiān)督，上級政府有權(quán)撤消下級政府的規(guī)范性文件。我們認為，備案審查的規(guī)范性文件是指市屬政府部門、區(qū)、鎮(zhèn)政府及其所屬部門在法定權(quán)限內(nèi)，按照規(guī)定程序制定的普遍適用于本地區(qū)或本系統(tǒng)行政管理工作的規(guī)定、辦法、規(guī)則等文件，其他內(nèi)部規(guī)章制度、辦事程序則不在此列。這些作法無疑值得我們借鑒。為此，我們建議：①給現(xiàn)有執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)增加一條職責：找出現(xiàn)行執(zhí)法程序、辦事規(guī)則、工作慣例中可能產(chǎn)生投訴甚至貪污受賄的缺陷，提出改進的建議和辦法并監(jiān)督落實；②對某些監(jiān)督機關(guān)內(nèi)設處室的職能作適當調(diào)整，成立若干專門負責制度 建設的機構(gòu)。審查的內(nèi)容主要是： ； 級政府或上級政府的規(guī)范性文件相抵觸； 規(guī)范性文件相互之間是否矛盾需要協(xié)調(diào)； 定程序及文件格式是否規(guī)范。 在香港，抽象行政行為只有政府嚴格按照條例授權(quán)制定并經(jīng)立法會省覽的附屬規(guī)則和政府官員根據(jù)條例所授權(quán)力并通過憲報頒布的行政命令，不存在規(guī)范 性文件備案審查問題。包括收繳罰款和收費的銀行由財政部門指定；罰款和收費存入財政專戶，罰款或 收費機關(guān)不得也不能動用；罰款或收費的數(shù)額不得作為財政撥款的依據(jù)，等等。此外，重大行政處罰還應報告上級政府有關(guān)部門及通報本級政府有關(guān)部門； ②完善對執(zhí)法人員的監(jiān)督機制。實行綜合執(zhí)法勢必精簡執(zhí)法隊伍，避免多頭檢查和重復處罰，并將大大提高行政效率。此類獎懲應與公務員考核獎懲相結(jié)合，并作為其有機組成部分。在此基礎上，可作如下處理： 法律依據(jù)或依據(jù)效力太低（如本部門規(guī)范性文件）不便適用的，應向有權(quán)機關(guān)提出立法建議； 間相互沖突或相抵觸的，提請有權(quán)機關(guān)裁決或修改； c.將現(xiàn)行有效內(nèi)容協(xié)調(diào)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件匯編成冊作為本單位執(zhí)法的依據(jù)。在職人員應當加強培訓，經(jīng)培訓后仍不能勝任的，則應調(diào)崗。三個特殊區(qū)域的執(zhí)法隊伍，嚴格按行政處罰法的規(guī)定也應當予以解散，但考慮到其歷史和現(xiàn)狀及執(zhí)法的規(guī)范性和社會效果，可考慮采用地方立法或行政委托的方式予以規(guī)范。 《行