【正文】 策。 共有兩類： ( 1)臨時市政局與臨時區(qū)域市政局。我們也可以說，香港的行政執(zhí)法是以公務員為主體、其他公職人員為特例的執(zhí)法體制。成文法是香港行政執(zhí)法最主要的法律依據(jù) ；③判例法，指香港終審法院、高等法院在長期審判實踐中形成的法律規(guī)則，包括普通法與衡平法，它對下級法院以后審判同類案件具有約束力。香港則實行決策與執(zhí)行相分離，決策權(quán)主要由行政長官與行政會議，政務、財政、律政三司和 15 個決策（資源）局行使，執(zhí)行權(quán)則交由 71 個政府部門和若干法定機構(gòu)行使，且人力向執(zhí)行部門傾斜。除立法中對執(zhí)法程序關(guān)注不夠外，主要是行政執(zhí)法中重實體輕程序，或在行政檢查和行政處罰時無視程序規(guī)則，損害相對人合法權(quán)益導 致行政復議或行政訴訟而敗訴；或利用行政許可中的程序規(guī)定設置障礙謀取不正當利益，應引起我們的高度重視。 三、完善深圳行政執(zhí)法及執(zhí)法監(jiān)督的思考與建議 黨的十五大已將依法治國確立為治國方略，并明確提出了建設社會主義法治國家的偉大目標。深圳市有市、區(qū)、鎮(zhèn)三級行政架構(gòu)，鎮(zhèn)最貼近基層，但范圍小、人員少；區(qū)承上啟下，范圍適中；市總攬全局，政策水平高。 對照法律規(guī)定，深圳市主要有三類執(zhí)法主體需要清理或規(guī)范：①鎮(zhèn)或街道自行組 建的執(zhí)法隊伍；②華僑城、南油、蛇口工業(yè)區(qū)的執(zhí)法隊伍；③行政機關(guān)委托的組織。一般做法是根據(jù)本單位的職權(quán)范圍將現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件加以整理匯編，作為本單位行政執(zhí)法的依據(jù)。 根據(jù)行為方式的不同，行政執(zhí)法表現(xiàn)為行政許可、行政檢查、行政征收、行政處罰、行政強制等等。即除符合法定條件當場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款，而由違法的相對人持罰款決定書到指定銀行繳納罰款；依法當場收繳的罰款應在規(guī)定時限內(nèi)繳付指定銀行的制度。包括哪些規(guī)范性文件應當備案及備案機關(guān)是誰?？煽紤]將監(jiān)察局的政令監(jiān)督處借鑒香港廉政公署的防止貪污處重新界定其職能，由該處專司審查研究監(jiān)察對象的辦事程序和工作慣例，對其中可能產(chǎn)生違紀違法、貪污腐敗的弊端提出改進意見，并跟進落實。而在深圳，各級政府及所屬部門都有權(quán)制定規(guī)范性文件，發(fā)布行政措施，因而規(guī)范性文件量大面廣，在法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完備的條件下，規(guī)范性文件往往成為行政執(zhí)法的重要依據(jù)，有時甚至是唯一依據(jù)?？煽紤]由監(jiān)督管理科專司內(nèi)部監(jiān)察，調(diào)查處理群眾投訴；并參照香港對警察和廉署人員監(jiān)督的模式，成立一個由政府有關(guān)部門代表和社會人士組成的咨詢機構(gòu)對監(jiān)督管理科處理投訴的情況進行監(jiān)察。此外，圍繞執(zhí)法責任制，還應建立并逐步完善執(zhí)法案件統(tǒng)計、重大行政處罰決定報告、行政錯案追究等相關(guān)配套制度。要在深圳市努力建設一支精干、高效、廉潔的行政執(zhí)法隊伍。該法對行政委托給予了嚴格的條件限制，包括：①委托行為必須經(jīng)法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，不得隨意自行委托；②只能在自身 的權(quán)限范圍內(nèi)委托，不得越權(quán)委托；③受委托者必須符合以下條件： 法成立的管理公共事務的事業(yè)組織； 律和業(yè)務的工作人員； 或技術(shù)鑒定的，應具備相應的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定條件；④受委托者不得再委托。一事一主管的原則既適用于現(xiàn)有事項的界定，也適用于隨著社會發(fā)展而不斷涌現(xiàn)的新事物的界定。 關(guān)于行政強制執(zhí)行權(quán)，《行政訴訟法》第 66 條明確規(guī)定：“公民、法人或其他組織對于具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。程序追求過程的完善，效率則要求快捷，少投入多產(chǎn)出，即以較少的行政資源取得較大的社會效益。 （六）深港兩地行政執(zhí)法的主要差異 深港兩地行政執(zhí)法的差異，其深層原因源于兩地社會制度、生活方式、政治體制、行政架構(gòu)、法制傳統(tǒng)的不同，但這超出了本文討論的范圍。是由行政機關(guān)以條例為依據(jù)制定的規(guī)范性文件，包括規(guī)例、附例、規(guī)則、規(guī)程、細則等具體形式。從公務員分布的部門看，絕大部分在基層部門。 法定機構(gòu)是指除政府部門外其他具有某些對外行政職能的機構(gòu)。 (一 )香港的行政體制 香港回歸祖國后，其行政體制按照基本法的規(guī)定組建。這樣做的客觀原因是國家對行政編制的控制，若將行使行政管理職能的事業(yè)單位納入行政編制則早已超編，只好組建事業(yè)單位行使行政管理職能；②執(zhí)法機構(gòu)設置不合理。行政檢查是最重要也是運用最多的一種執(zhí)法方式，多由各類執(zhí)法隊伍行使；③行政征收。特區(qū)法規(guī)和規(guī)章在特區(qū)范圍內(nèi)相對于廣東省法規(guī)和其他規(guī)章具有優(yōu)先適用權(quán)。其執(zhí)法證件和著裝也是條塊分割、政出多門。深圳市的這類機構(gòu)計有：①居民委員會、村民委員會。即以區(qū)政府管理為主， 市主管部門只負指導之責。深港兩地行政執(zhí)法與監(jiān)督主要模式比較 □ 黃新山 行政執(zhí)法單從字面上理解是指行使行政權(quán)的國家機關(guān)和組織在履行對外行政管理職能時具體適用國家法律法規(guī)的活動，其實質(zhì)含義旨在要求上述機關(guān)和組織必須嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的職責權(quán)限、程序方式和時限要求從事對外行政管理活動。前兩類機關(guān)之外的其他機關(guān)皆屬此類。居委會、村委會屬基層群眾自治組織，直接面對本區(qū)域的居民或村民，最貼近群眾、熟悉情況，因而或依法律規(guī)定或根據(jù)行政機關(guān)授權(quán)對本區(qū)域的事務享有一定的行政執(zhí)法權(quán)。差額撥款的執(zhí)法隊伍如全市各區(qū)、鎮(zhèn)、街道的計劃生育專業(yè)執(zhí)法隊伍 27 支，鎮(zhèn)、街道自籌資金成立的城管監(jiān)察 隊伍尚未統(tǒng)計在內(nèi)（全市各類城管監(jiān)察隊伍共 59 支）。上述法律法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容覆蓋了社會生 活的各個方面，除行政法規(guī)和規(guī)章由行政機關(guān)執(zhí)行外，法律和地方法規(guī)約80 %由行政執(zhí)法予以適用。指行政主體以強制 無償?shù)姆绞饺〉孟鄬θ素敭a(chǎn)所有權(quán)的一種行政行為，包括稅收和行政收費。如市勞動局既內(nèi)設有勞動保護安全監(jiān)督處和鍋爐壓力容器監(jiān)察處等行政機構(gòu)，又設有勞動安全檢測站和市鍋爐壓力容器檢驗所等 6 個行使相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位。為了保持香港的繁榮穩(wěn)定和政府工作的連續(xù)性，新體制基本保持了原有的行政架構(gòu)，只是在部分機構(gòu)名稱和首長職銜上有些變化，其大體架構(gòu)如下： 行政長官，為行政機關(guān)的首長，并代表香港特別行政區(qū)。由于這些機構(gòu)的設立和運行都由專門法例予以規(guī)定，故有法定機構(gòu)之稱，如醫(yī)院管理局、職業(yè)訓練局、雇員再培訓局、香港貿(mào)易發(fā)展局、消費者委員會、證券及期貨事務監(jiān)察委員會等，都是政府全資擁有或資助的官方或半官方機構(gòu)。我們這里討論的是指在行政執(zhí)法機構(gòu)中行使執(zhí)法權(quán)的公務員， 他們占香港行政執(zhí)法人員的絕大多數(shù)。附屬法規(guī)必須依附某一條例，并有該條例的明確授權(quán)，其內(nèi)容都是復雜具體的技術(shù)性細則。我們這里僅從操作層面探討差異，以為深圳的行政執(zhí)法提供有益的借鑒。行政執(zhí)法過程中，若只講效率快捷方便，則難以保證行政權(quán)利義務的實現(xiàn)，極易形成黑箱作業(yè)，私下交易，滋生腐敗，損害當事人合法權(quán)益和國家利益；若只講程序，又容易錯把手段當作目標，影響效率，錯失良機，最終損害國家利益?！笨梢?，國內(nèi)的行政強制執(zhí)行以行政機關(guān)申請法院 強制執(zhí)行為主，以自己強制執(zhí)行為輔，自己強制執(zhí)行則須有法律法規(guī)的明確授權(quán)。 ( 2)對同一事項不 同層級執(zhí)法權(quán)限的劃分應確定一個執(zhí)法重心，而不宜層層都管。上述規(guī)定實際上也是對執(zhí)法主體資格的限定。 （三）實行執(zhí)法責任制，建立配套制度 行政執(zhí)法是具有對外行政權(quán)的行政機關(guān)的天然職責，其他組織經(jīng)法律法規(guī)的授權(quán)也具有了行政執(zhí)法的法定職能，嚴格依法履行職責是他們對國家應盡的責任和義務，執(zhí)法又是他們?nèi)粘Ｐ缘谋韭毠ぷ?，本不需要另行強調(diào)責任。 （四）推行綜合執(zhí)法，提高行政效率 綜合執(zhí)法的概念并不準確，但因目前已約定俗成，我們這里還是采納了這一用法。 （五）嚴格實行收支兩條線，根除亂罰款、亂收費的弊端 收支兩條線是指行政執(zhí)法機關(guān)依法收繳的罰款和行政收費全額上繳財政，不得截留、挪用、私分及分成；行政執(zhí)法所需經(jīng)費由財政另行撥付的制度。因此，加強規(guī)范性文件的備案審查是依法行政、保證政令暢通和法制統(tǒng)一的必然要求，也是保證具體行政行為正確實施，加強和改善行政執(zhí)法活動的重要前提。 。對此，我們呼吁，各級政府及所屬部門應提高對規(guī)范性文件備案審查工作的認識，并從如下方面界定范圍及責任，使這一工作盡快實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、法制化：①界定備案范圍。 為保證收支兩條線的切實遵行，應堅持并完 善以下制度：①實行罰款決定與收繳罰款相分離的制度。它對克服目前執(zhí)法隊伍過多過濫、重復檢查、重復處罰及相互推諉的弊端，促進政府部門轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)、提高 行政效率，都具有重要意義。 執(zhí)法責任制是以每一個獨立的行政執(zhí)法機構(gòu)為單位而建立的，其基本內(nèi)容和要求是：①明確執(zhí)法依據(jù)。香港的執(zhí)法主體也僅限于行政機關(guān)和法定組織。香港的行政效率高為大家公認，一個重要原因是其執(zhí)法層次少。香港承襲英國法律，行政爭議由法院按民事訴訟程序裁決，行政機關(guān)無強制執(zhí)行權(quán)。 深圳經(jīng)濟特區(qū)存在著程序疏漏的弊端。其優(yōu)勢在于能夠?qū)碗s多變的社會生活作出快速反應，及時制定對策，符合行政效 率的要求；缺陷則在于若行政透明度不高，若再加上缺乏有效的監(jiān)督制約機制，將容易導致權(quán)力的濫用，有損行政公平公正；或人力資源不足，導致顧此失彼。它是政府官員依職權(quán)頒布的行政命令。這些人員的詳細數(shù)字未見統(tǒng)計，但無論其執(zhí)法范圍的廣度和執(zhí)法領域的重要程度與公務員相比都不可同日而語。這些法定機構(gòu)的運作，對融洽政府同民眾的關(guān)系，提高行政決策的科學性、公正性、權(quán)威性，便于法律和行政 措施的推行，都具有重要的作用。政務司司長，向行政長官負責 ，制定和推行政府的政策。 ①執(zhí)法人員中存在為數(shù)不少的編外借聘人員。它是指特定的行政機關(guān)或法定授權(quán)組織、行政委托組織依法對違反行政管理秩序尚未構(gòu)成犯罪的個人或組織予以制裁的行政行為。 （四）執(zhí)法程序和執(zhí)法方式 執(zhí)法方式指行政執(zhí)法所采用的方法和手段，執(zhí)法程序則是指行政執(zhí)法的方式、步驟以及實現(xiàn)這些方式和步驟的時間和順序。 （三）執(zhí)