【正文】 政處罰法》單列一章專門(mén)規(guī)定了行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)，共有三類：①縣級(jí)以上具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)；②法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織；③行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定委托符合法定條件的組織。我們應(yīng)充分利用立法權(quán)，為深圳市的依法行政提供更為完善的法制環(huán)境：①對(duì)行政管理急需而國(guó)家又未規(guī)范的事項(xiàng)先行立法，為行政執(zhí)法提供法律依據(jù)。堅(jiān)持一事一主管要求我們?cè)诮缍▓?zhí)法權(quán)限時(shí)，既要尊重管理事項(xiàng)的歷史和現(xiàn)狀及有關(guān)機(jī)關(guān)的職能，又不能受其局限，須從有利于事業(yè)發(fā)展、有利于提高行政效率著眼予以科學(xué)界定。 (一 )科學(xué)界定執(zhí)法職責(zé)，明確執(zhí)法權(quán)限和依據(jù) 科學(xué)界定執(zhí)法職責(zé)，明確執(zhí)法權(quán)限和依據(jù)，是依法行政的前提。香港沒(méi)有行政強(qiáng)制措施的概念，實(shí)際上若干行政機(jī)關(guān)具有類似的權(quán)力，只不過(guò)范圍較窄，僅限于警隊(duì)、海關(guān)、稅務(wù)等幾個(gè)部門(mén)行使。如對(duì)建筑業(yè)的監(jiān)管由屋宇署負(fù)責(zé)，新建樓宇則涉及規(guī)劃、環(huán)境、衛(wèi)生等多個(gè)政府部門(mén)的職責(zé)，發(fā)展商只須將有關(guān)圖則報(bào)屋宇署審核，由屋宇署與相關(guān)政府部門(mén)協(xié)調(diào)批準(zhǔn)，而無(wú)須逐一向各個(gè)部門(mén)報(bào)批。程序與效率又是一對(duì)矛盾。 自由裁量權(quán)是指行政執(zhí)法人員在處理具體行政事務(wù)時(shí)可以自行作出決定的職權(quán)范圍。香港政府在行政管理中較為重視運(yùn)用行政合同，包括公交線路、隧道的專營(yíng)、公共設(shè)施的建設(shè)、對(duì)某些公用事業(yè)的管理等。如《警隊(duì)條例》不僅規(guī)定了警隊(duì)的職責(zé)、警務(wù)人員的權(quán)力等實(shí)體內(nèi)容，還對(duì)警務(wù)人員上崗前獲發(fā)委任證，履職宣誓及其誓詞，進(jìn)入某處拘捕疑犯時(shí)先妥為宣告自己所具權(quán)能、目的及內(nèi)進(jìn)的要求后，仍無(wú)其他方法獲準(zhǔn)內(nèi)進(jìn)時(shí)，可擊破門(mén)窗而入等融合實(shí)體與程序的規(guī)定。 法規(guī)。各執(zhí)法主體的權(quán)限范圍也都由法律予以明確界定，這正體現(xiàn)了職權(quán)法定這一法治原則。據(jù)香港公務(wù)員事務(wù)局 1 99 7年 4 月 1 日統(tǒng)計(jì)資料顯示，香港公務(wù)員編制數(shù)為 19 0 50 3人，實(shí)有人數(shù)為 18 4 63 9 人，分別比上一年度增長(zhǎng) 0. 72 %和 1. 08 %，約占全港就業(yè)人數(shù)的 6%。兩局擁有廣泛的職權(quán)，如清潔街道、收集垃圾、管理環(huán)境衛(wèi)生，并確保在酒樓、商店及屠場(chǎng)等地方所處理和烹調(diào)的食物符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等，區(qū)域市政局還負(fù)責(zé)向區(qū)內(nèi)售賣(mài)酒類飲品的店鋪發(fā)放酒牌。各部門(mén)和機(jī)構(gòu)為便于管理需在全港設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的，法律并未作出劃一規(guī)定，而是根據(jù)各部門(mén)的具體情況設(shè)置，如警務(wù)處劃分了港島、西九龍、東九龍、新界南、新界北、水警 6 個(gè)總區(qū)，消防處把全港劃分為 3 個(gè)區(qū)，而民政事務(wù)總署則在全港設(shè)立了 18 個(gè)民政事務(wù)處，以與 18個(gè)區(qū)議會(huì)相 對(duì)應(yīng)。各局隸屬政府總部，由各局局長(zhǎng)掌管；共有公務(wù)員事務(wù)局和庫(kù)務(wù)局兩個(gè)資源局和經(jīng)濟(jì)、工商、工務(wù)、保安等 13個(gè)決策局；其他政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)共 71 個(gè)，負(fù)責(zé)推行已獲通過(guò)的政策，并向所屬各局的局長(zhǎng)負(fù)責(zé)。 二、香港的行政執(zhí)法模式 要了解香港的行政執(zhí)法模式，首先應(yīng)當(dāng)了解香港不同于內(nèi)地的行政體制。 主要表現(xiàn)在：①職能交叉、重復(fù)執(zhí)法， 形成“執(zhí)法密集地帶”。如工商局羅湖、福田、南山和鹽田分局，市規(guī)劃國(guó)土局和運(yùn)輸局各自所屬的五個(gè)分局以及大 多數(shù)執(zhí)法隊(duì)伍皆是。行政強(qiáng)制執(zhí)行則是指行政主體對(duì)不履行行政處理決定中規(guī)定義務(wù)的相對(duì)人依法強(qiáng)制其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行政行為，如市規(guī)劃國(guó)土等部門(mén)對(duì)違章建筑的強(qiáng)制拆除等。與行政許可依據(jù)相對(duì)人申請(qǐng)才被動(dòng)施為不同，行政檢查是行政主體依職權(quán)主動(dòng)采取的行動(dòng)，如工商和技術(shù)監(jiān)督部門(mén)對(duì)市場(chǎng)銷售貨物的檢查、城管部門(mén)對(duì)市容市貌的檢查等。這些程序和制度在一定程度上彌補(bǔ)了行政立法的不足，也方便了管理相對(duì)人。我們通常所講的以及本文所說(shuō)的法律是指全國(guó)人大制定的法律，法規(guī)則是指行政法規(guī)和地方性法規(guī)，即上述幾類法律淵源；⑤部委規(guī)章，由國(guó)務(wù)院各部委制定；⑥省政府制定的規(guī)章；⑦特區(qū)規(guī)章，由市政府根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)制定。這又分為兩種情況，一是根據(jù)憲法和組織法的授權(quán)，即此類執(zhí)法主體是根據(jù)憲法和組織法設(shè)立 的專門(mén)行使行政職能的機(jī)關(guān)，如深圳市各級(jí)行政機(jī)關(guān)，它們具有天然的行政執(zhí)法權(quán)。其經(jīng)費(fèi)來(lái)源，有 25 支隊(duì)伍為財(cái)政全額撥款，財(cái)政差額撥款的有 3 支，經(jīng)費(fèi)靠行政收費(fèi)和自籌的共 7 支隊(duì)伍。按其身份不同，可將行政執(zhí)法人員分為：①公務(wù)員。 其他機(jī)構(gòu)是指上述行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之外擔(dān)負(fù)行政執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)。這些單位除行政執(zhí)法外還兼有其他職能，如農(nóng)業(yè)局、技術(shù)監(jiān)督局、建設(shè)局等部門(mén)所屬的檢疫檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)等；③行業(yè)協(xié)會(huì)。其執(zhí)法觸角覆蓋全市，如國(guó)土規(guī)劃、稅務(wù)、工商、運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)；條指導(dǎo)。從深圳目前的實(shí)際情況看，存在如下三類行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)： 行政機(jī)關(guān)是指市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府及其所屬職能部門(mén)。它是依法行政、依法治國(guó)的重要組成部分。主要承擔(dān)決策和統(tǒng)一指揮的職能， 如市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府；②執(zhí)行機(jī)關(guān)。 此外，作為行政執(zhí)法主體，還應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)。 按其行政執(zhí)法權(quán)的來(lái)源，又可將上述單位分為兩類：①法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位。如計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生等；②特 殊區(qū)域的開(kāi)發(fā)建設(shè)單位。即單位編制內(nèi)的在冊(cè)人員；②編外人員。勞動(dòng)系統(tǒng)各區(qū)監(jiān)察中隊(duì)、文化系統(tǒng)各區(qū)文化市場(chǎng)稽查隊(duì)也未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。即行政機(jī)關(guān)將某些行政執(zhí)法權(quán)委托其他組織行使。此外，由于法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定大都比較原則，因而執(zhí)法實(shí)踐中還有各級(jí)政府及所屬部門(mén)頒布的大量規(guī)范性文件也是行政執(zhí)法的依據(jù)。 深圳市的行政執(zhí)法方式主要有：①行政許可。目前群眾反映強(qiáng)烈的主要是行政收費(fèi)方面的問(wèn)題；④行政處罰。由于執(zhí)法隊(duì)伍太多，服裝也五花八門(mén)，有的執(zhí)法部門(mén)已形成了要執(zhí)法必須先有制服的觀念，甚至互相攀比，這既浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)，又極不嚴(yán)肅。市規(guī)劃國(guó)土局內(nèi)設(shè)地政監(jiān)察處，又下轄市地政監(jiān)察隊(duì)。除前述行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)同一層級(jí)的行政與事業(yè)單位外，還有不同層級(jí)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置。行政會(huì)議，由行政長(zhǎng)官?gòu)男姓C(jī)關(guān)主要官員、立法會(huì)議員和社會(huì)人士中委任的人士組成，是協(xié)助行政長(zhǎng)官?zèng)Q策的機(jī)構(gòu)。涉及市民文娛康樂(lè)、環(huán)境衛(wèi)生等地方行政事務(wù)，則由臨時(shí)市政局、臨時(shí)區(qū)域市政局和臨時(shí)區(qū)議會(huì)負(fù)責(zé)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 1 9 97 年 9月 1 日，香港以委員會(huì)和管理局命名的法定機(jī)構(gòu)達(dá) 21 3個(gè)，不過(guò)這些機(jī)構(gòu)大多是咨詢性組織，具有對(duì)外行政職能的并不多。區(qū)議會(huì)也是法定組織，除向政府就影響區(qū)內(nèi)人士的福利、區(qū)內(nèi)公共設(shè)施和服務(wù)的供應(yīng)及使用等事宜提供咨詢外，還負(fù)責(zé)管理本區(qū)的部分行政事務(wù)，如運(yùn)用政府撥款，在區(qū)內(nèi)舉辦文娛康樂(lè)活動(dòng)和進(jìn)行小規(guī)模環(huán)境改善工程。 其他公職人員是指不以公務(wù)員身份而在個(gè)別政府部門(mén)（如廉政公署）及法定機(jī)構(gòu)中從事行政執(zhí)法的人員?；痉ㄔ谙愀劬哂凶罡叩姆尚ЯΑ?。 行政合同是行政機(jī)關(guān)以實(shí)施行政管理為目的，就某些公共事務(wù)涉及的事項(xiàng)與公民、法人或其他組織協(xié)商一致而簽訂的合同。從操作的角度考察，兩地行政執(zhí)法的差異主要有如下方面： 深圳市、區(qū)兩級(jí)政府及其職能部門(mén)多集執(zhí)行權(quán)與一定的決策權(quán)于一身，既制定規(guī)范性文件，又具有行政執(zhí)法職能。從深港兩地的法律規(guī)定和執(zhí)法實(shí)際來(lái)看，香港的法律規(guī)定具體嚴(yán)密，執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)較窄。因此二者不可偏廢。依此規(guī)定，行政強(qiáng)制措施包括對(duì)人身的強(qiáng)制和對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制兩類。在深圳，根據(jù)法律特別是特區(qū)法規(guī)的授權(quán)，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)計(jì)有公安、稅務(wù)、工商物價(jià)、技術(shù)監(jiān)督、規(guī)劃國(guó)土、運(yùn)輸、文化、城管等部門(mén)；中國(guó)人民銀行特區(qū)分行頒布的《深圳市證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)管理辦法》中也對(duì)自身的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)作了規(guī)定。至于同一執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同處（科）室、不同崗位人員的執(zhí)法職責(zé)，我們將在后面予以討論。層次與效率成反比，就行政管理而言，在一定的地域范圍內(nèi)，層次越多，效率越低；層次越少，效率則越高。而深圳市行政執(zhí)法中卻有不少直接依據(jù)規(guī)范性文件而管理，因此應(yīng)當(dāng)選擇經(jīng)常適用的規(guī)范性文件予以修訂上升為法規(guī)或規(guī)章，為行政執(zhí)法提供更有效力的法律依據(jù)；③對(duì)已出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章中部門(mén)執(zhí)法職責(zé)交叉重合的按照前述原則予以修訂，重新界定各部門(mén)職責(zé)；④完善行政程序。由于行政執(zhí)法是一項(xiàng)重要的國(guó)家權(quán)力，直接影響相對(duì)人的合法權(quán)益，關(guān)乎國(guó)家利益，法律對(duì)執(zhí)法主體資格加以嚴(yán)格限定是非常必要的。行政執(zhí)法也不是執(zhí)法人員的個(gè)人行為 ，而是代表其所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施的公務(wù)行為乃至國(guó)家行為，行為的后果由所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)或國(guó)家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。但由于我國(guó)依法治國(guó)、依法管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的歷史還不長(zhǎng)，法律制度還不盡周全和完善，全社會(huì)的法律意識(shí)、法治觀念還有待于進(jìn)一步增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)及其 工作人員依法行政的水平還有待于不斷提高，特別是行政執(zhí)法中同時(shí)存在著“軟”和“亂”的問(wèn)題，“軟”是指軟弱無(wú)力、起不到威懾作用，說(shuō)情風(fēng)嚴(yán)重難以執(zhí)法，怕當(dāng)被告而不愿執(zhí)法；“亂”則是指亂罰款、亂收費(fèi)、濫用職權(quán)；為解決執(zhí)法中業(yè)已存在的問(wèn)題，才將責(zé)任制引入行政執(zhí)法領(lǐng)域，并在政府的法制工作實(shí)踐中收到了良好的效果。即按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)各執(zhí)法單位及每個(gè)執(zhí)法人員的執(zhí)法實(shí)績(jī)定期進(jìn)行評(píng)議考核，考核結(jié)果計(jì)入個(gè)人及單位檔案，作為責(zé)任人及執(zhí)法人員獎(jiǎng)懲晉升的依據(jù)。綜合執(zhí)法是指若干個(gè)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)由一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)綜合行使。上述①至⑤點(diǎn)主要規(guī)范相互關(guān)系，⑥至⑧點(diǎn)則主要是內(nèi)部與外部監(jiān)督。其著眼點(diǎn)在于切斷罰款、收費(fèi)與執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，以根除亂罰款、亂收費(fèi)的弊端。具體行政行為是針對(duì)特定對(duì)象并對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為；抽象行政行為是指 行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布具有普遍約束力的行為規(guī)范的活動(dòng)，包括制定行政法規(guī)、規(guī)章和一般規(guī)范性文件。深圳目前的問(wèn)題是不少行政機(jī)關(guān)尚未認(rèn)識(shí)到規(guī)范性文件備案審查的重要性和迫切性，因而本級(jí)政府所屬部門(mén)和下級(jí)政府制定的規(guī)范性文件未能及時(shí)報(bào)送備案，備案機(jī)關(guān)由于力量所限未能充分履行 審查職能，使這一重要工作多流于形式，未能收到應(yīng)有的成效。 （七）執(zhí)法監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)是行政執(zhí)法的制度建設(shè) 這里的制度建設(shè)既指制定特區(qū)法規(guī)規(guī)章等法律制度建設(shè)，也包括各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定工作程序、工作規(guī)則等內(nèi)部規(guī)章