【正文】 行使。在深圳市，行政執(zhí)法的具體依據(jù)包括：①全國人大制 定的法律，它具有最高的法律效力；②行政法規(guī)，由國務(wù)院制定，其效力僅次于法律；③廣東省地方性法規(guī)，由廣東省人大及其常委會制定，在全省范圍內(nèi)有效；④特區(qū)法規(guī)，由深圳經(jīng)濟特區(qū)人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)制定。此外，由于法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定大都比較原則，因而執(zhí)法實踐中還有各級政府及所屬部門頒布的大量規(guī)范性文件也是行政執(zhí)法的依據(jù)。深圳市也不例外，執(zhí)法程序多靠執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部辦事規(guī)則予 以規(guī)范，如深圳市許多部門的內(nèi)部辦事程序、辦文制度等。 深圳市的行政執(zhí)法方式主要有：①行政許可。行政檢查是指行政主體依法對行政管理相對人是否遵守法律法規(guī)規(guī)章及行政措施的情況進行了解、調(diào)查的一種行政行為。目前群眾反映強烈的主要是行政收費方面的問題；④行政處罰。行政強制措施是行政執(zhí) 法機構(gòu)為預(yù)防、制止或控制危害社會行為的發(fā)生，依法采取的對有關(guān)對象的人身、財產(chǎn)和行為自由加以暫時性限制，使其保持一定狀態(tài)的手段，如工商、技術(shù)監(jiān)督等機關(guān)對假冒偽劣商品的查封、扣押，公安機關(guān)對三無人員的收容審查等。由于執(zhí)法隊伍太多，服裝也五花八門，有的執(zhí)法部門已形成了要執(zhí)法必須先有制服的觀念，甚至互相攀比，這既浪費國家資財，又極不嚴肅。表現(xiàn)在：①有些行使行政管理職能本應(yīng)納入行政機關(guān)系列的卻被列入事業(yè)單位。市規(guī)劃國土局內(nèi)設(shè)地政監(jiān)察處，又下轄市地政監(jiān)察隊。我們這么多年強調(diào)為人民服務(wù)、做人民公仆、管理就是服務(wù)，但在有些執(zhí)法人員心目中管理就是發(fā)號施令、就是當官做老爺、相對人只有聽從和服從的份兒，因而執(zhí)法中輕則訓(xùn)斥，重則打罵，野蠻執(zhí)法、損害相對人合法權(quán)益的行為時有發(fā)生，群眾對此反映強烈。除前述行政機關(guān)內(nèi)設(shè)同一層級的行政與事業(yè)單位外，還有不同層級的執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置。從執(zhí)法方式來看，存在的問題主要有：①行政許可設(shè)定權(quán)混亂，適用范圍失控，缺乏程序規(guī)范和有效的監(jiān)督制約機制；②行政收費存在自立收費項目或超標準超范圍收費，收費和罰款未嚴格執(zhí)行收支兩條線的規(guī)定；③行政處罰自由裁量權(quán)過寬，執(zhí)法易因 人而異，形成執(zhí)法不公，也容易滋生腐敗。行政會議，由行政長官從行政機關(guān)主要官員、立法會議員和社會人士中委任的人士組成，是協(xié)助行政長官決策的機構(gòu)。香港特別行政區(qū)政府，由各局和各部門組成。涉及市民文娛康樂、環(huán)境衛(wèi)生等地方行政事務(wù)，則由臨時市政局、臨時區(qū)域市政局和臨時區(qū)議會負責。香港沒有地方行政架構(gòu)，各行政機關(guān)的職能覆蓋全港，不用分割條塊職能。據(jù)統(tǒng)計，截至 1 9 97 年 9月 1 日，香港以委員會和管理局命名的法定機構(gòu)達 21 3個，不過這些機構(gòu)大多是咨詢性組織，具有對外行政職能的并不多。兩局分別為市區(qū)（港島、九龍）及新界居民提供各種服務(wù)，且財政自主，主要收入來自政府所征收的部分差餉，其余則來自管轄區(qū)內(nèi)所征收的各種費用、銷售物品所得、入場費和投資收益等。區(qū)議會也是法定組織，除向政府就影響區(qū)內(nèi)人士的福利、區(qū)內(nèi)公共設(shè)施和服務(wù)的供應(yīng)及使用等事宜提供咨詢外，還負責管理本區(qū)的部分行政事務(wù)，如運用政府撥款，在區(qū)內(nèi)舉辦文娛康樂活動和進行小規(guī)模環(huán)境改善工程。 香港的公務(wù)員范圍太廣，包括工勤人員和某些公用事業(yè)服務(wù)的人員（如供水）。 其他公職人員是指不以公務(wù)員身份而在個別政府部門（如廉政公署）及法定機構(gòu)中從事行政執(zhí)法的人員。由于政府的職權(quán)都由香港法例予以規(guī)定，也可以說香港行政執(zhí)法主體的權(quán)力皆源自于法律?；痉ㄔ谙愀劬哂凶罡叩姆尚Я?。按照基本法的規(guī)定，立法會制定的法律須報全國人大常委會備案，但備案不影響該法律的生效。 。 （五）執(zhí)法程序與執(zhí)法方式 香港也沒有單獨的行政程序法，其執(zhí)法程序與行政實體規(guī)定共冶一爐，但較為詳盡完備，操作性強。 行政合同是行政機關(guān)以實施行政管理為目的，就某些公共事務(wù)涉及的事項與公民、法人或其他組織協(xié)商一致而簽訂的合同。即行政機關(guān)享有履行合同的監(jiān)督權(quán)，享有為公共利益單方面變更或解除合同的權(quán)力（行使此項權(quán)力時若給對方造成損失或加重負擔而對方又無過錯或過錯較輕，則應(yīng)給予適當補償），還享有對另一方違約的制裁權(quán)。從操作的角度考察，兩地行政執(zhí)法的差異主要有如下方面： 深圳市、區(qū)兩級政府及其職能部門多集執(zhí)行權(quán)與一定的決策權(quán)于一身，既制定規(guī)范性文件，又具有行政執(zhí)法職能。從香港的情況看，地域窄小，行政透明度和公眾參與程度較高，部門之間溝通便捷，因而行政效率高，決策與執(zhí)行的適當分離符合香港行政管理的實際。從深港兩地的法律規(guī)定和執(zhí)法實際來看，香港的法律規(guī)定具體嚴密，執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)較窄。程序是實體的保障，往往又是實體權(quán)利義務(wù)的載體， 在行政法中尤其如此。因此二者不可偏廢。并注意盡可能方便相對人。依此規(guī)定，行政強制措施包括對人身的強制和對財產(chǎn)的強制兩類。此外，擁有查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施的一種或數(shù)種的行政機關(guān)還有工商物價、技術(shù)監(jiān)督、公安、稅務(wù)、監(jiān)察、審計、運輸、科技、文化等部門。在深圳，根據(jù)法律特別是特區(qū)法規(guī)的授權(quán)，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的機關(guān)計有公安、稅務(wù)、工商物價、技術(shù)監(jiān)督、規(guī)劃國土、運輸、文化、城管等部門；中國人民銀行特區(qū)分行頒布的《深圳市證券經(jīng)營機構(gòu)管理辦法》中也對自身的行政強制執(zhí)行權(quán)作了規(guī)定。目標已經(jīng)明確，但目標的實現(xiàn)還有賴于我們不斷開拓進??；有賴于我們立足于自身實際，借鑒他人成功經(jīng)驗，對行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督中業(yè)已存在的問題或不斷出現(xiàn)的新情況作出積極的思考與回應(yīng)。至于同一執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部不同處（科）室、不同崗位人員的執(zhí)法職責，我們將在后面予以討論。即對一個或一類事項只確定一個機關(guān)管理，而不要授予兩個或兩個以上機關(guān)都具有對同一事項的管理權(quán)。層次與效率成反比，就行政管理而言，在一定的地域范圍內(nèi)，層次越多，效率越低；層次越少，效率則越高。 界定執(zhí)法職權(quán)，明確執(zhí)法依據(jù)，說到底是行政立法問題，包括制定特區(qū)法規(guī)和規(guī)章。而深圳市行政執(zhí)法中卻有不少直接依據(jù)規(guī)范性文件而管理，因此應(yīng)當選擇經(jīng)常適用的規(guī)范性文件予以修訂上升為法規(guī)或規(guī)章，為行政執(zhí)法提供更有效力的法律依據(jù)；③對已出臺的法規(guī)規(guī)章中部門執(zhí)法職責交叉重合的按照前述原則予以修訂，重新界定各部門職責；④完善行政程序?？梢姡?guī)范執(zhí)法主體是依法行政的又一項基礎(chǔ)工作。由于行政執(zhí)法是一項重要的國家權(quán)力，直接影響相對人的合法權(quán)益，關(guān)乎國家利益，法律對執(zhí)法主體資格加以嚴格限定是非常必要的。因此，隨著行政檢查、行政處罰等執(zhí)法重心向區(qū)一級下移，可將鎮(zhèn)和街道的執(zhí)法隊伍清理整頓后，素質(zhì)較高、力量較強的納入?yún)^(qū)級綜合執(zhí)法隊伍中，其他則予以解散。行政執(zhí)法也不是執(zhí)法人員的個人行為 ，而是代表其所屬執(zhí)法機構(gòu)實施的公務(wù)行為乃至國家行為，行為的后果由所屬執(zhí)法機構(gòu)或國家行政機關(guān)承擔。借聘等臨時人員具有天然的臨時觀點或其他目的，不宜擔負執(zhí)法任務(wù)，應(yīng)予清退；確實需要的人員則應(yīng)通過正當途 徑調(diào)入，使其具有合格的執(zhí)法身份。但由于我國依法治國、依法管理各項社會事務(wù)的歷史還不長，法律制度還不盡周全和完善，全社會的法律意識、法治觀念還有待于進一步增強，行政機關(guān)及其 工作人員依法行政的水平還有待于不斷提高，特別是行政執(zhí)法中同時存在著“軟”和“亂”的問題，“軟”是指軟弱無力、起不到威懾作用，說情風(fēng)嚴重難以執(zhí)法，怕當被告而不愿執(zhí)法；“亂”則是指亂罰款、亂收費、濫用職權(quán)；為解決執(zhí)法中業(yè)已存在的問題，才將責任制引入行政執(zhí)法領(lǐng)域，并在政府的法制工作實踐中收到了良好的效果。在行政機關(guān)組織法和編制法未出臺前，各執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)“三定方案”確定的本單位職權(quán)范圍，對自身適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件全面清理。即按照一定的標準和方法對各執(zhí)法單位及每個執(zhí)法人員的執(zhí)法實績定期進行評議考核，考核結(jié)果計入個人及單位檔案，作為責任人及執(zhí)法人員獎懲晉升的依據(jù)。獎懲是考評的自然結(jié)果，沒有獎懲，則難以產(chǎn)生激勵作用。綜合執(zhí)法是指若干個行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)由一個執(zhí)法機關(guān)綜合行使。目前各執(zhí)法部門成立的監(jiān)察大隊等執(zhí)法隊伍大都專司行政檢查與行政處罰，群眾反映強烈的執(zhí)法問題也大多集中在這一塊。上述①至⑤點主要規(guī)范相互關(guān)系，⑥至⑧點則主要是內(nèi)部與外部監(jiān)督。備案機關(guān)應(yīng)當對重大行政處罰的合法性、適當性及處罰文書的規(guī)范性進行審查，有權(quán)糾正或提請政府糾正違法或不當?shù)男姓幜P及制作不規(guī)范的處罰文書。其著眼點在于切斷罰款、收費與執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法人員的經(jīng)濟聯(lián)系，以根除亂罰款、亂收費的弊端。即執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收取行政費用，而由相對人持收費通知書到指定銀行繳納行政費用的制度；③完善罰款與收費的財政監(jiān)督制度。具體行政行為是針對特定對象并對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為；抽象行政行為是指 行政機關(guān)制定和發(fā)布具有普遍約束力的行為規(guī)范的活動，包括制定行政法規(guī)、規(guī)章和一般規(guī)范性文件。上級政府對下級抽象行政行為的監(jiān)督主要通過兩種途徑實現(xiàn)，一是通過政府法制工作部門對規(guī)范性文件的備案審查，二是通過監(jiān)察機關(guān)在對違紀案件的查處中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在的問題而提請政府予以撤消，我們這里討論的是前者。深圳目前的問題是不少行政機關(guān)尚未認識到規(guī)范性文件備案審查的重要性和迫切性，因而本級政府所屬部門和下級政府制定的規(guī)范性文件未能及時報送備案，備案機關(guān)由于力量所限未能充分履行 審查職能，使這一重要工作多流于形式，未能收到應(yīng)有的成效。備案機關(guān)按照下管一級的原則確定，即市屬各部門和各區(qū)政府 制定的規(guī)范性文件報送市法制局備案，區(qū)屬部門和鎮(zhèn)政府制定的規(guī)范性文件報送區(qū)政府法制工性文件應(yīng)自發(fā)布之日起 15 日內(nèi)報送備案，逾時報送或不予報送的應(yīng)予通報并作為依法行政責任制的重要考核內(nèi)容；③明確審查的內(nèi)容、時限及責任。 （七）執(zhí)法監(jiān)督的重點應(yīng)是行政執(zhí)法的制度建設(shè) 這里的制度建設(shè)既指制定特區(qū)法規(guī)規(guī)章等法律制度建設(shè)，也包括各級行政執(zhí)法機關(guān)制定工作程序、工作規(guī)則等內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)。只有著眼于制度完善，才是防止行政執(zhí)法、行政管理中可能出現(xiàn)的各種弊端的