【正文】 五大已將依法治國(guó)確立為治國(guó)方略，并明確提出了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的偉大目標(biāo)。目標(biāo)已經(jīng)明確，但目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有賴于我們不斷開拓進(jìn)??；有賴于我們立足于自身實(shí)際，借鑒他人成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督中業(yè)已存在的問題或不斷出現(xiàn)的新情況作出積極的思考與回應(yīng)。若職責(zé)不清，權(quán)限不明，依法行政則無從談起；也必然陷入相互扯皮的內(nèi)耗之中，難 以提高行政效率。至于同一執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同處（科）室、不同崗位人員的執(zhí)法職責(zé)，我們將在后面予以討論。對(duì)這一問題的根本解決有賴于國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的整體推進(jìn)及國(guó)家制定統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)組 織法、行政機(jī)關(guān)編制法、立法法。即對(duì)一個(gè)或一類事項(xiàng)只確定一個(gè)機(jī)關(guān)管理，而不要授予兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)關(guān)都具有對(duì)同一事項(xiàng)的管理權(quán)。一事一主管的原則既適用于現(xiàn)有事項(xiàng)的界定，也適用于隨著社會(huì)發(fā)展而不斷涌現(xiàn)的新事物的界定。層次與效率成反比，就行政管理而言，在一定的地域范圍內(nèi)，層次越多，效率越低；層次越少，效率則越高。深圳市有市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)行政架構(gòu)，鎮(zhèn)最貼近基層，但范圍小、人員少；區(qū)承上啟下，范圍適中；市總攬全局，政策水平高。 界定執(zhí)法職權(quán)，明確執(zhí)法依據(jù)，說到底是行政立法問題，包括制定特區(qū)法規(guī)和規(guī)章。如前述居家裝飾裝修管理、對(duì)販賣假身份證假畢業(yè)證行為的處理以及城市綜合管理等等，都需要相應(yīng)的立法規(guī)范；②將執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常引用的規(guī)范性文件修訂上升為法規(guī)或規(guī)章，為行政執(zhí)法提供適法的依據(jù)。而深圳市行政執(zhí)法中卻有不少直接依據(jù)規(guī)范性文件而管理，因此應(yīng)當(dāng)選擇經(jīng)常適用的規(guī)范性文件予以修訂上升為法規(guī)或規(guī)章，為行政執(zhí)法提供更有效力的法律依據(jù)；③對(duì)已出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章中部門執(zhí)法職責(zé)交叉重合的按照前述原則予以修訂，重新界定各部門職責(zé)；④完善行政程序。同時(shí)，可考慮在經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先制定行政許可條例、行政合同條例、行政收費(fèi)條例等，為行政執(zhí)法提供更完備的規(guī)范?？梢?，規(guī)范執(zhí)法主體是依法行政的又一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。該法對(duì)行政委托給予了嚴(yán)格的條件限制，包括：①委托行為必須經(jīng)法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，不得隨意自行委托；②只能在自身 的權(quán)限范圍內(nèi)委托，不得越權(quán)委托；③受委托者必須符合以下條件： 法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織； 律和業(yè)務(wù)的工作人員； 或技術(shù)鑒定的，應(yīng)具備相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定條件；④受委托者不得再委托。由于行政執(zhí)法是一項(xiàng)重要的國(guó)家權(quán)力，直接影響相對(duì)人的合法權(quán)益，關(guān)乎國(guó)家利益，法律對(duì)執(zhí)法主體資格加以嚴(yán)格限定是非常必要的。 對(duì)照法律規(guī)定，深圳市主要有三類執(zhí)法主體需要清理或規(guī)范：①鎮(zhèn)或街道自行組 建的執(zhí)法隊(duì)伍；②華僑城、南油、蛇口工業(yè)區(qū)的執(zhí)法隊(duì)伍；③行政機(jī)關(guān)委托的組織。因此，隨著行政檢查、行政處罰等執(zhí)法重心向區(qū)一級(jí)下移，可將鎮(zhèn)和街道的執(zhí)法隊(duì)伍清理整頓后，素質(zhì)較高、力量較強(qiáng)的納入?yún)^(qū)級(jí)綜合執(zhí)法隊(duì)伍中，其他則予以解散。對(duì)行政委托的執(zhí)法 主體，應(yīng)對(duì)照行政處罰法規(guī)定的四個(gè)方面的條件予以清理，不符合條件者要收回委托；符合條件者，要建立聽證制度、較大處罰報(bào)委托單位備案制度、定期報(bào)告與檢查制度等，加強(qiáng)委托機(jī)關(guān)對(duì)受委托組織的有效監(jiān)督。行政執(zhí)法也不是執(zhí)法人員的個(gè)人行為 ，而是代表其所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施的公務(wù)行為乃至國(guó)家行為，行為的后果由所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)或國(guó)家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。法律對(duì) 執(zhí)法人員的資格并未明確規(guī)定，《行政處罰法》僅在受委托組織的條件中規(guī)定須“具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員”，根據(jù)這一規(guī)定和執(zhí)法實(shí)踐，行政執(zhí)法人員應(yīng)具備以下條件：①須是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的在編人員；②須熟悉與履行職務(wù)有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)；③應(yīng)具有高中以上文化程度；④公道正派；⑤具有適應(yīng)履職需要的身體條件。借聘等臨時(shí)人員具有天然的臨時(shí)觀點(diǎn)或其他目的，不宜擔(dān)負(fù)執(zhí)法任務(wù)，應(yīng)予清退；確實(shí)需要的人員則應(yīng)通過正當(dāng)途 徑調(diào)入，使其具有合格的執(zhí)法身份。要在深圳市努力建設(shè)一支精干、高效、廉潔的行政執(zhí)法隊(duì)伍。但由于我國(guó)依法治國(guó)、依法管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的歷史還不長(zhǎng)，法律制度還不盡周全和完善，全社會(huì)的法律意識(shí)、法治觀念還有待于進(jìn)一步增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)及其 工作人員依法行政的水平還有待于不斷提高，特別是行政執(zhí)法中同時(shí)存在著“軟”和“亂”的問題，“軟”是指軟弱無力、起不到威懾作用，說情風(fēng)嚴(yán)重難以執(zhí)法，怕當(dāng)被告而不愿執(zhí)法；“亂”則是指亂罰款、亂收費(fèi)、濫用職權(quán)；為解決執(zhí)法中業(yè)已存在的問題，才將責(zé)任制引入行政執(zhí)法領(lǐng)域，并在政府的法制工作實(shí)踐中收到了良好的效果。一般做法是根據(jù)本單位的職權(quán)范圍將現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件加以整理匯編，作為本單位行政執(zhí)法的依據(jù)。在行政機(jī)關(guān)組織法和編制法未出臺(tái)前，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)“三定方案”確定的本單位職權(quán)范圍，對(duì)自身適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件全面清理。此外，要完善并公開執(zhí) 法程序和辦事規(guī)則，努力實(shí)現(xiàn)行政工作制度化、程序化、時(shí)限化、公開化；②層層分解落實(shí)執(zhí)法任務(wù)。即按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)各執(zhí)法單位及每個(gè)執(zhí)法人員的執(zhí)法實(shí)績(jī)定期進(jìn)行評(píng)議考核，考核結(jié)果計(jì)入個(gè)人及單位檔案，作為責(zé)任人及執(zhí)法人員獎(jiǎng)懲晉升的依據(jù)。按照考評(píng)對(duì)象的不同，考評(píng)大致分為兩類，一是內(nèi)部考評(píng)，即執(zhí)法單位對(duì)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員的考評(píng)。獎(jiǎng)懲是考評(píng)的自然結(jié)果，沒有獎(jiǎng)懲，則難以產(chǎn)生激勵(lì)作用。此外，圍繞執(zhí)法責(zé)任制，還應(yīng)建立并逐步完善執(zhí)法案件統(tǒng)計(jì)、重大行政處罰決定報(bào)告、行政錯(cuò)案追究等相關(guān)配套制度。綜合執(zhí)法是指若干個(gè)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)由一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)綜合行使。 根據(jù)行為方式的不同，行政執(zhí)法表現(xiàn)為行政許可、行政檢查、行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制等等。目前各執(zhí)法部門成立的監(jiān)察大隊(duì)等執(zhí)法隊(duì)伍大都專司行政檢查與行政處罰，群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法問題也大多集中在這一塊。 實(shí)行綜合執(zhí)法同時(shí)也面臨著兩 個(gè)亟待解決的問題：①如何處理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)執(zhí)法部門的關(guān)系；②綜合執(zhí)法隊(duì)伍大權(quán)在握，如何對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督。上述①至⑤點(diǎn)主要規(guī)范相互關(guān)系，⑥至⑧點(diǎn)則主要是內(nèi)部與外部監(jiān)督。即凡綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的重大行政處罰應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案審查。備案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)重大行政處罰的合法性、適當(dāng)性及處罰文書的規(guī)范性進(jìn)行審查，有權(quán)糾正或提請(qǐng)政府糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓幜P及制作不規(guī)范的處罰文書。可考慮由監(jiān)督管理科專司內(nèi)部監(jiān)察，調(diào)查處理群眾投訴；并參照香港對(duì)警察和廉署人員監(jiān)督的模式，成立一個(gè)由政府有關(guān)部門代表和社會(huì)人士組成的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)督管理科處理投訴的情況進(jìn)行監(jiān)察。其著眼點(diǎn)在于切斷罰款、收費(fèi)與執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，以根除亂罰款、亂收費(fèi)的弊端。即除符合法定條件當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款，而由違法的相對(duì)人持罰款決定書到指定銀行繳納罰款；依法當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)繳付指定銀行的制度。即執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收取行政費(fèi)用，而由相對(duì)人持收費(fèi)通知書到指定銀行繳納行政費(fèi)用的制度；③完善罰款與收費(fèi)的財(cái)政監(jiān)督制度。此外，要保障合法的執(zhí)法主體的行政經(jīng)費(fèi)，應(yīng)結(jié)合清理整頓執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)合格的執(zhí)法主體給予經(jīng)費(fèi)保障，財(cái)政差額撥款或不撥款的機(jī)構(gòu)不得作為行政執(zhí)法主體，借聘人員不得擔(dān)負(fù)行政執(zhí)法任務(wù)，以根除罰款與收費(fèi)中的利益驅(qū)動(dòng)問題。具體行政行為是針對(duì)特定對(duì)象并對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為；抽象行政行為是指 行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布具有普遍約束力的行為規(guī)范的活動(dòng)，包括制定行政法規(guī)、規(guī)章和一般規(guī)范性文件。 由于規(guī)范性文件是對(duì)某一方面或某一類事項(xiàng)加以規(guī)范，并是行政執(zhí)法等具體行政行為的依據(jù)之一，因而對(duì)社會(huì)生活的影響、對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響勢(shì)必范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)其監(jiān)督也就顯得特別重要；又由于當(dāng)抽象行政行為影響相對(duì)人合法權(quán)益時(shí)，不能通過行政復(fù)議或行政訴訟予以救濟(jì)（不同于香港可以請(qǐng)求司法審查），相對(duì)人常常無所適從，因而對(duì)其監(jiān)督又比監(jiān)督具體行政行為更為困難和復(fù)雜。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)抽象行政行為的監(jiān)督主要通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)，一是通過政府法制工作部門對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，二是通過監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)違紀(jì)案件的查處中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在的問題而提請(qǐng)政府予以撤消，我們這里討論的是前者。而在深圳，各級(jí)政府及所屬部門都有權(quán)制定規(guī)范性文件，發(fā)布行政措施，因而規(guī)范性文件量大面廣，在法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完備的條件下，規(guī)范性文件往往成為行政執(zhí)法的重要依據(jù)，有時(shí)甚至是唯一依據(jù)。深圳目前的問題是不少行政機(jī)關(guān)尚未認(rèn)識(shí)到規(guī)范性文件備案審查的重要性和迫切性，因而本級(jí)政府所屬部門和下級(jí)政府制定的規(guī)范性文件未能及時(shí)報(bào)送備案，備案機(jī)關(guān)由于力量所限未能充分履行 審查職能，使這一重要工作多流于形式，未能收到應(yīng)有的成效。包括哪些規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)備案及備案機(jī)關(guān)是誰。備案機(jī)關(guān)按照下管一級(jí)的原則確定，即市屬各部門和各區(qū)政府 制定的規(guī)范性文件報(bào)送市法制局備案，區(qū)屬部門和鎮(zhèn)政府制定的規(guī)范性文件報(bào)送區(qū)政府法制工性文件應(yīng)自發(fā)布之日起 15 日內(nèi)報(bào)送備案，逾時(shí)報(bào)送或不予報(bào)送的應(yīng)予通報(bào)并作為依法行政責(zé)任制的重要考核內(nèi)容；③明確審查的內(nèi)容、時(shí)限及責(zé)任。審查機(jī)關(guān)應(yīng)自報(bào)送之日起30 日內(nèi)審查完畢，審查時(shí)，有權(quán)要求報(bào)送機(jī) 關(guān)作出說明及提供有關(guān)資料，對(duì)不合法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，有權(quán)要求制定機(jī)關(guān)自行糾正或提請(qǐng)本級(jí)政府予以糾正。 （七）執(zhí)法監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)是行政執(zhí)法的制度建設(shè) 這里的制度建設(shè)既指制定特區(qū)法規(guī)規(guī)章等法律制度建設(shè)，也包括各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定工作程序、工作規(guī)則等內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)。無論是廉政公署、申訴專員公署、投訴警方獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)等 專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，還是行政上訴委員會(huì)等負(fù)有監(jiān)督使命的法定機(jī)構(gòu)，都非常關(guān)注制度完善，通過對(duì)投訴、上訴等個(gè)案的處理找出現(xiàn)行工作程序、辦事規(guī)則方面的不足和缺陷，進(jìn)而提出改進(jìn)的建議和辦法，力求達(dá)到標(biāo)本兼治。只有著眼于制度完善，才是防止行政執(zhí)法、行政管理中可能出現(xiàn)的各種弊端的根本途徑?？煽紤]將監(jiān)察局的政令監(jiān)督處借鑒香港廉政公署的防止貪污處重新界定其職能，由該處專司審查研究監(jiān)察對(duì)象的辦事程序和工作慣例，對(duì)其中可能產(chǎn)生違紀(jì)違法、貪污腐敗的弊端提出改進(jìn)意見，并