【正文】 。為此，我們建議：①給現(xiàn)有執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)增加一條職責(zé)：找出現(xiàn)行執(zhí)法程序、辦事規(guī)則、工作慣例中可能產(chǎn)生投訴甚至貪污受賄的缺陷，提出改進(jìn)的建議和辦法并監(jiān)督落實(shí)；②對(duì)某些監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)處室的職能作適當(dāng)調(diào)整，成立若干專門負(fù)責(zé)制度 建設(shè)的機(jī)構(gòu)。這些作法無疑值得我們借鑒。如前所述，香港行政執(zhí)法監(jiān)督的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)就是注重制度建設(shè)。審查機(jī)關(guān)不予審查或無故拖延的，視為報(bào)送的規(guī)范性文件無問題，審查機(jī)關(guān)對(duì)此負(fù)連帶責(zé)任；④盡快制定規(guī)范性文件備案審查的政府規(guī)章，使其規(guī)范化和法制化。審查的內(nèi)容主要是： ； 級(jí)政府或上級(jí)政府的規(guī)范性文件相抵觸； 規(guī)范性文件相互之間是否矛盾需要協(xié)調(diào)； 定程序及文件格式是否規(guī)范。我們認(rèn)為，備案審查的規(guī)范性文件是指市屬政府部門、區(qū)、鎮(zhèn)政府及其所屬部門在法定權(quán)限內(nèi)，按照規(guī)定程序制定的普遍適用于本地區(qū)或本系統(tǒng)行政管理工作的規(guī)定、辦法、規(guī)則等文件，其他內(nèi)部規(guī)章制度、辦事程序則不在此列。對(duì)此，我們呼吁，各級(jí)政府及所屬部門應(yīng)提高對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的認(rèn)識(shí)，并從如下方面界定范圍及責(zé)任，使這一工作盡快實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、法制化：①界定備案范圍。因此，加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查是依法行政、保證政令暢通和法制統(tǒng)一的必然要求，也是保證具體行政行為正確實(shí)施，加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法活動(dòng)的重要前提。 在香港，抽象行政行為只有政府嚴(yán)格按照條例授權(quán)制定并經(jīng)立法會(huì)省覽的附屬規(guī)則和政府官員根據(jù)條例所授權(quán)力并通過憲報(bào)頒布的行政命令，不存在規(guī)范 性文件備案審查問題。我國(guó)法律規(guī) 定的監(jiān)督主要是兩個(gè)方面：一是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，各級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)撤消本級(jí)政府的規(guī)范性文件；二是行政系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，上級(jí)政府有權(quán)撤消下級(jí)政府的規(guī)范性文件。我們這里要討論的是行政法規(guī)、規(guī)章之外的行政規(guī)范性文件。 （六）嚴(yán)格對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，強(qiáng)化對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督 依據(jù)行政行為是否針對(duì)特定的人和事，是否可以多次重復(fù)適用，我們將其分為具體行政行為和抽象行政行為。包括收繳罰款和收費(fèi)的銀行由財(cái)政部門指定；罰款和收費(fèi)存入財(cái)政專戶，罰款或 收費(fèi)機(jī)關(guān)不得也不能動(dòng)用；罰款或收費(fèi)的數(shù)額不得作為財(cái)政撥款的依據(jù)，等等。行政處罰法已對(duì)此作了明確規(guī)定；②實(shí)行行政收費(fèi)的繳納與收費(fèi)機(jī)關(guān)相分離的制度。 為保證收支兩條線的切實(shí)遵行，應(yīng)堅(jiān)持并完 善以下制度：①實(shí)行罰款決定與收繳罰款相分離的制度。 （五）嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線，根除亂罰款、亂收費(fèi)的弊端 收支兩條線是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法收繳的罰款和行政收費(fèi)全額上繳財(cái)政，不得截留、挪用、私分及分成；行政執(zhí)法所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政另行撥付的制度。此外，重大行政處罰還應(yīng)報(bào)告上級(jí)政府有關(guān)部門及通報(bào)本級(jí)政府有關(guān)部門； ②完善對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督機(jī)制。重大行政處罰的界定可適用聽證的有關(guān)規(guī)定，同級(jí)政府法制部門為備案機(jī)關(guān)。 應(yīng)當(dāng)說，上述規(guī)定在現(xiàn)階段是較為詳盡和完備的，但我們認(rèn)為，似還可以從以下方面進(jìn)一步完善：①建立重大行政處罰備案制度。深圳市綜合執(zhí)法試點(diǎn)文件大致從以下方面作了規(guī)定：①市各相關(guān)機(jī)關(guān)是執(zhí)法局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)關(guān)，具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，但如何指導(dǎo)和監(jiān)督卻缺乏可供操作的規(guī)定；②市、區(qū)相關(guān)機(jī)關(guān)在行政管理中發(fā)現(xiàn)違法行為屬執(zhí)法局管轄的，應(yīng)移送該局處理；執(zhí)法局應(yīng)將處理結(jié)果報(bào)送相關(guān)機(jī)關(guān)；③區(qū)相關(guān)機(jī)關(guān)可派員參與執(zhí)法局的執(zhí)法活動(dòng)，可定期安排和部署行政檢查工作通知執(zhí)法局實(shí)施或向執(zhí)法局提出開展行政檢查的建議；④執(zhí)法局對(duì)違法行為作出處理后需要區(qū)相關(guān) 機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的，應(yīng)印發(fā)《協(xié)助執(zhí)行函》，相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)予協(xié)助；⑤建立負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)絡(luò)員制度，互通執(zhí)法情況，加強(qiáng)信息溝通和業(yè)務(wù)交流；⑥執(zhí)法局與區(qū)相關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)對(duì)方工作中存在問題的，應(yīng)及時(shí)提出，對(duì)方應(yīng)認(rèn)真研究，改進(jìn)工作或作出處理；⑦執(zhí)法局加強(qiáng)內(nèi)部管理，一是建立健全執(zhí)法責(zé)任制、考核制及違法責(zé)任追究等制度，二是內(nèi)設(shè)監(jiān)督管理科加強(qiáng)對(duì)全局執(zhí)法工作的監(jiān)督管理；⑧區(qū)政府法制部門代表區(qū)政府對(duì)執(zhí)法局的具體行政行為進(jìn)行復(fù)議和監(jiān)督，對(duì)其中不合法、不適當(dāng)或不規(guī)范的具體行政行為，有權(quán)提出責(zé)令改正或撤消建議，由區(qū)政府發(fā)文修正或撤消。實(shí)行綜合執(zhí)法勢(shì)必精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，避免多頭檢查和重復(fù)處罰，并將大大提高行政效率。綜合執(zhí)法并不是將若干部門的所有執(zhí)法行為綜合給一個(gè)機(jī)構(gòu)行使（若是這樣，就變成機(jī)構(gòu)合并，因其他部門已沒有存在的必要），而是將日常性、簡(jiǎn)易性的行政檢查及與此相關(guān)的行政處罰綜合由一個(gè)機(jī)構(gòu)行使。它對(duì)克服目前執(zhí)法隊(duì)伍過多過濫、重復(fù)檢查、重復(fù)處罰及相互推諉的弊端，促進(jìn)政府部門轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高 行政效率，都具有重要意義。 （四）推行綜合執(zhí)法，提高行政效率 綜合執(zhí)法的概念并不準(zhǔn)確，但因目前已約定俗成，我們這里還是采納了這一用法。此類獎(jiǎng)懲應(yīng)與公務(wù)員考核獎(jiǎng)懲相結(jié)合，并作為其有機(jī)組成部分。此類考核應(yīng)與對(duì)公務(wù)員的考核有機(jī)結(jié)合起來，有執(zhí)法職能的公務(wù)員執(zhí)法情況的考核結(jié)果也是其履行公職的考核結(jié)果，這是依法行政的內(nèi)在要求，組織、人事部門應(yīng)對(duì)此予以支持；二是外部考評(píng)，是由辦公廳、法制局和監(jiān)察局等代表市政府對(duì)執(zhí)法單位進(jìn)行的整體考評(píng)，考評(píng)結(jié)果在《深圳市人民政府公報(bào)》上公布，同時(shí)也 應(yīng)作為責(zé)任人的主要政績(jī)；④獎(jiǎng)懲。評(píng)議考核的前提是須有一套科學(xué)的考評(píng)標(biāo) 準(zhǔn)和方法，其中對(duì)單位的考評(píng)辦法由市政府辦公廳、市法制局和市監(jiān)察局制定，對(duì)執(zhí)法單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員的考評(píng)辦法則由各單位根據(jù)自身實(shí)際情況制定。即在明確執(zhí)法依據(jù)的前提下，將本部門的職能責(zé)任分解細(xì)化，層層落實(shí)到各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和每個(gè)執(zhí)法崗位，各單位及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人為本單位或本機(jī)構(gòu)的執(zhí)法責(zé)任人，使各層級(jí)及每個(gè)執(zhí)法人員都明確自身的執(zhí)法任務(wù)、權(quán)限、程序、責(zé)任及后果；③建立執(zhí)法情況的評(píng)議考核制度。在此基礎(chǔ)上，可作如下處理： 法律依據(jù)或依據(jù)效力太低（如本部門規(guī)范性文件）不便適用的，應(yīng)向有權(quán)機(jī)關(guān)提出立法建議； 間相互沖突或相抵觸的，提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決或修改； c.將現(xiàn)行有效內(nèi)容協(xié)調(diào)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件匯編成冊(cè)作為本單位執(zhí)法的依據(jù)。其實(shí)，按照 依法行政的要求，應(yīng)當(dāng)是行政的職權(quán)范圍法定，行政的主要程序和方式方法法定。 執(zhí)法責(zé)任制是以每一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)為單位而建立的，其基本內(nèi)容和要求是：①明確執(zhí)法依據(jù)。 （三）實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制，建立配套制度 行政執(zhí)法是具有對(duì)外行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)的天然職責(zé)，其他組織經(jīng)法律法規(guī)的授權(quán)也具有了行政執(zhí)法的法定職能，嚴(yán)格依法履行職責(zé)是他們對(duì)國(guó)家應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，執(zhí)法又是他們?nèi)粘Ｐ缘谋韭毠ぷ?，本不需要另行?qiáng)調(diào)責(zé)任。在職人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)培訓(xùn)，經(jīng)培訓(xùn)后仍不能勝任的，則應(yīng)調(diào)崗。針對(duì)深圳市行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，借聘等臨時(shí)人員較多的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按上述條件予以清理?？梢?，行政執(zhí)法人員的資格與素質(zhì)是制約依法行政的另一個(gè)重要因素。 具體的行政執(zhí)法行為都是通過執(zhí)法機(jī)構(gòu)所屬的行政執(zhí)法人員來實(shí)施的，因此，執(zhí)法人員的主體資格與個(gè)人素質(zhì)直接影響著執(zhí)法的實(shí)際效果。三個(gè)特殊區(qū)域的執(zhí)法隊(duì)伍，嚴(yán)格按行政處罰法的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)予以解散，但考慮到其歷史和現(xiàn)狀及執(zhí)法的規(guī)范性和社會(huì)效果，可考慮采用地方立法或行政委托的方式予以規(guī)范。我們認(rèn)為，鎮(zhèn)和街道的首長(zhǎng)在深圳市雖按縣一級(jí)職務(wù)配備，但其行政架構(gòu)和職能都不能與縣政府同日而語(yǔ)，街道辦更只是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。香港的執(zhí)法主體也僅限于行政機(jī)關(guān)和法定組織。上述規(guī)定實(shí)際上也是對(duì)執(zhí)法主體資格的限定。 《行政處罰法》單列一章專門規(guī)定了行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)，共有三類：①縣級(jí)以上具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)；②法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織；③行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定委托符合法定條件的組織。 （二）清理執(zhí)法隊(duì)伍，規(guī)范執(zhí)法主體 執(zhí)法隊(duì)伍是行政執(zhí)法任務(wù)的具體承擔(dān)者，他們是否具有法定的主體資格，直接決定著執(zhí)法行為的合法性和有效性。行政法的特色之一是常常融實(shí)體法和程序法于一爐，因此制定行政管理法規(guī)規(guī)章時(shí)，應(yīng)變粗線條勾勒為精雕細(xì)刻，盡可能規(guī)定詳盡的行政程序。行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件以法律、行政法 規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)；部委規(guī)章和地方規(guī)章只能作參照。我們應(yīng)充分利用立法權(quán)，為深圳市的依法行政提供更為完善的法制環(huán)境：①對(duì)行政管理急需而國(guó)家又未規(guī)范的事項(xiàng)先行立法，為行政執(zhí)法提供法律依據(jù)。根據(jù)各層級(jí)的特點(diǎn)及行政執(zhí)法的不同內(nèi)容，借鑒香港的做法，可作如下劃分：對(duì)證照發(fā)放等行政許可行為及與許可相聯(lián)系的行政收費(fèi)和政策制定，由市一級(jí)負(fù)責(zé)；日常行政檢查由區(qū)一級(jí)負(fù)責(zé)，重心下移；環(huán)境衛(wèi)生、文明小 區(qū)建設(shè)等與市民日常生活相關(guān)的事務(wù)則由鎮(zhèn)以下負(fù)責(zé)。香港的行政效率高為大家公認(rèn)，一個(gè)重要原因是其執(zhí)法層次少。 ( 2)對(duì)同一事項(xiàng)不 同層級(jí)執(zhí)法權(quán)限的劃分應(yīng)確定一個(gè)執(zhí)法重心，而不宜層層都管。堅(jiān)持一事一主管要求我們?cè)诮缍▓?zhí)法權(quán)限時(shí)，既要尊重管理事項(xiàng)的歷史和現(xiàn)狀及有關(guān)機(jī)關(guān)的職能，又不能受其局限，須從有利于事業(yè)發(fā)展、有利于提高行政效率著眼予以科學(xué)界定。在此之前，我們似可確立若干基本原則作為我們界定執(zhí)法權(quán)限的準(zhǔn)繩： ( 1)在同一層級(jí)平行部門之間劃分執(zhí)法權(quán)限時(shí)堅(jiān)持一事一主管原則。 界定職責(zé)權(quán)限的困難在于行政事務(wù)的廣泛性、復(fù)雜性與機(jī)構(gòu)設(shè)置的有限性，而行政立法又是在不同的時(shí)間、由不同的主體（不同層級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)）針對(duì)不同的事項(xiàng)、從不同的角度規(guī)定執(zhí)法權(quán)限，這更加重了這一困難。界定執(zhí)法職責(zé)權(quán)限，既包括分清同一層級(jí)不同職能部門的執(zhí)法職權(quán)，也包括市、區(qū)、鎮(zhèn)等不同層級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。 (一 )科學(xué)界定執(zhí)法職責(zé)，明確執(zhí)法權(quán)限和依據(jù) 科學(xué)界定執(zhí)法職責(zé)，明確執(zhí)法權(quán)限和依據(jù)，是依法行政的前提。依法治國(guó)、依法 治市的核心和關(guān)鍵是依法行政，這已是全社會(huì)的共識(shí)；而行政執(zhí)法是依法行政的最直接體現(xiàn)，行政執(zhí)法監(jiān)督是依法行政的重要保證，完善行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督是建設(shè)行政法治的根本途徑。香港承襲英國(guó)法律，