【導(dǎo)讀】國土資源部《“金土工程”一期建設(shè)項目建議書》及《國家發(fā)展改革委關(guān)于“金土工程”一期建設(shè)項目建議書的批復(fù)》。國家發(fā)展改革委計高技[2002]1961號文件。根據(jù)國務(wù)院三定方案，國土資源部主要職能是負(fù)責(zé)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的調(diào)查評價、規(guī)劃、管理、保護與合理利用?！秶临Y源信息化“十五”規(guī)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)（綱要）》明確指出：“國土資源信息化是國民經(jīng)濟和社會信息化的重要組成部分，其基本任務(wù)是實現(xiàn)國土資源調(diào)查評價、政務(wù)管理和社會服務(wù)三個工作主流程的信息化?！?001年，江澤民同志明確指出：“要廣泛應(yīng)用先進技術(shù)特別是信息技術(shù)，不斷提高國土資源工作的信息化水平”。2000年，溫家寶同志要求：“以信息化建設(shè)帶動國土資源信息技術(shù)跨越式發(fā)展和國土資源管理方式的根本轉(zhuǎn)變，抓住國民經(jīng)濟和社會信息化的機遇，加快國土資源管理的信息化，以管理信息化帶動管理科學(xué)化和服務(wù)社會化”。溫家寶同志在2003年10月召開的全國農(nóng)業(yè)和糧

　　

【正文】 。(3) 各級國土資源信息化工作機構(gòu)的建立健全為“金土工程”建設(shè)提供了組織保障。在國土資源部信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和要求下，全國市級以上國土資源管理部門都成立了相應(yīng)的信息化領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，各省級單位和絕大多數(shù)市級單位都成立了專門的信息化工作機構(gòu)，為“金土工程”的建設(shè)提供了技術(shù)支撐。(4) 國土資源信息化建設(shè)為“金土工程”的開展奠定了應(yīng)用和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。國土資源部成立以來，穩(wěn)步開展了國土資源信息化建設(shè)項目，取得了一些階段性成果。通過數(shù)字國土工程，開展了全國范圍內(nèi)部分單位的基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、農(nóng)用地分等定級、耕地后備資源等調(diào)查評價工作，積累了大量的數(shù)據(jù)成果；開展了國土資源方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建庫工作，完成了部分單位的土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建庫的建設(shè)；開展了數(shù)據(jù)交換體系試點工程，初步形成了數(shù)據(jù)交換的技術(shù)體系；開展了電子政務(wù)試點示范工程，為信息系統(tǒng)的開發(fā)和管理積累了大量的實踐經(jīng)驗。(5) 信息技術(shù)的發(fā)展與成熟為“金土工程”建設(shè)提供了技術(shù)保障。近幾年來，信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)有了長足發(fā)展，硬件設(shè)備和通信設(shè)施配置不斷提高，通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷推進，數(shù)據(jù)庫、地理信息系統(tǒng)等軟件技術(shù)日趨成熟，尤其是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)Gis以及分布式應(yīng)用的出現(xiàn)，極大的提高了軟件系統(tǒng)開發(fā)和應(yīng)用水平，為“金土工程”建設(shè)提供了可靠的軟硬件和環(huán)境條件。國土資源部從2002年開始在貴州省開展國土資源電子政務(wù)建設(shè)綜合試點，經(jīng)過兩年多的工作，形成一套較為成熟的國家、省、市、縣一體化的系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)方法和運行模式，并已取得了良好的應(yīng)用效果。(6) “金關(guān)”、“金稅”等國家重大網(wǎng)絡(luò)工程建設(shè)應(yīng)用的成功經(jīng)驗，為“金土工程”建設(shè)提供了十分有益的借鑒。特別是政務(wù)統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺的實施，將為“金土工程”提供網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、資源共享的基礎(chǔ)。第三章 項目承擔(dān)單位情況 項目承擔(dān)單位項目承擔(dān)單位——國土資源部成立于1998年3月，是在原地質(zhì)礦產(chǎn)部、原國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局的基礎(chǔ)上組建而成，是主管土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用的國務(wù)院組成部門。國土資源部把為全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供有力的資源保障作為國土資源工作總目標(biāo)，把嚴(yán)格保護資源、促進可持續(xù)發(fā)展、維護資源權(quán)益、調(diào)控資源供應(yīng)、有效服務(wù)社會作為工作的基本思路和重點任務(wù)。國土資源部把信息化建設(shè)作為實現(xiàn)國土資源工作總目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要手段。成立了部長為組長，分管副部長為副組長的國土資源部信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)信息化工作辦公室，負(fù)責(zé)組織落實部信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的決議和統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全國國土資源信息化建設(shè)和電子政務(wù)建設(shè)。 項目實施單位項目實施單位——國土資源部信息中心具體承擔(dān)本項目組織實施、項目設(shè)計、技術(shù)推廣應(yīng)用與服務(wù)等工作。參加單位中國地質(zhì)調(diào)查局、中國土地勘測規(guī)劃院和各級國土資源管理部門相關(guān)信息化機構(gòu)為項目實施提供業(yè)務(wù)支撐、數(shù)據(jù)保障和技術(shù)支持。 國土資源部信息中心項目承建單位國土資源部信息中心是國土資源部負(fù)責(zé)組織實施信息化建設(shè)的直屬事業(yè)單位，主要承擔(dān)國土資源信息化工作規(guī)劃、計劃的編制，承擔(dān)全國國土資源電子政務(wù)建設(shè)的總體方案設(shè)計；承擔(dān)國家級國土資源政務(wù)管理信息系統(tǒng)和信息服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)、運行和維護；開展有關(guān)國土資源信息系統(tǒng)和應(yīng)用軟件的開發(fā)工作；承擔(dān)國家級土地、地礦等資源數(shù)據(jù)庫和管理數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和管理；承擔(dān)土地、礦產(chǎn)資源利用動態(tài)監(jiān)測信息的匯總、分析；承擔(dān)國土資源信息對外發(fā)布工作，為社會提供公益性信息服務(wù)等。經(jīng)過多年發(fā)展，信息中心已成為國土資源信息化建設(shè)和技術(shù)推廣的權(quán)威部門，取得了一大批研究和建設(shè)成果。中心擁有一支結(jié)構(gòu)合理、實干敬業(yè)的信息化建設(shè)隊伍，現(xiàn)有研究和工程技術(shù)人員151人，其中高級職稱75人，博士9人，碩士31人。中心曾承擔(dān)國家級省部級科研項目二百余項，其中獲國家科技進步獎兩項，省部級科技進步獎六十余項。中心擁有千兆以太技術(shù)構(gòu)成的大型網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和先進的系統(tǒng)開發(fā)與數(shù)據(jù)庫管理軟硬件運行環(huán)境，擁有2000多平方米的信息化專用機房。 中國地質(zhì)調(diào)查局中國地質(zhì)調(diào)查局是國土資源部直屬事業(yè)單位，主要承擔(dān)國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查；國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查；國家重大工程前期勘查及地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評價；地質(zhì)勘查新技術(shù)、新方法、新工藝研究；地質(zhì)調(diào)查工作網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)和管理；地質(zhì)調(diào)查項目質(zhì)量監(jiān)督管理；相關(guān)的國際交流與合作；組織承擔(dān)實施新一輪國土資源大調(diào)查。 中國土地勘測規(guī)劃院中國土地勘測規(guī)劃院是國土資源部直屬事業(yè)單位，主要任務(wù)是開展土地資源調(diào)查與評價、統(tǒng)計與監(jiān)測、規(guī)劃與利用、整理與保護，以及地籍、地權(quán)、地價管理等技術(shù)工作，為土地行政管理提供技術(shù)服務(wù)；承擔(dān)土地資源基礎(chǔ)研究、軟科學(xué)研究和標(biāo)準(zhǔn)化研究，為土地管理宏觀決策和規(guī)范化管理提供支持和技術(shù)保障；承擔(dān)國土資源大調(diào)查土地資源監(jiān)測調(diào)查工程和數(shù)字國土工程中土地資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)的組織實施任務(wù)。 各級國土資源管理部門的信息化機構(gòu)國土資源信息化工作有健全的機構(gòu)做保障。到2003年，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、5個計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的國土資源管理部門都成立了信息化領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，并組建了信息化建設(shè)機構(gòu)。有一部分省的市、縣級國土資源管理部門也成立了信息中心，并且根據(jù)國家關(guān)于新增建設(shè)用地有償使用費的管理辦法，國土資源信息化建設(shè)從各級財政得到了穩(wěn)定的支持。各單位在金土工程中承擔(dān)工作任務(wù)見第九章項目組織機構(gòu)與運行維護（9。3運行維護機構(gòu)）第四章 需求分析 國土資源部業(yè)務(wù)職能 主要業(yè)務(wù)管理職能國土資源管理是國家政府的重要職能。國土資源是人類生存和社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基本保障。國土資源的極端重要性，加上我國國土資源相對短缺的國情，以及國土資源質(zhì)和量在空間分布上的不均衡性，部分不可再生資源的快速耗竭，國土資源的開發(fā)、占有、使用涉及的種種復(fù)雜的利害關(guān)系等，需要國家在國土資源管理中發(fā)揮更大的作用。這種需要是將國土資源作為重要的行政管理內(nèi)容的依據(jù)。國土資源管理的成效，直接關(guān)系著我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和事業(yè)的成敗。1998年，國家政府機構(gòu)調(diào)整中組建的國土資源部是我國履行土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源規(guī)劃、管理、保護與合理開發(fā)利用的行政管理的國家機構(gòu)。國土資源行政管理是指國土資源行政主管部門依據(jù)憲法、土地和礦產(chǎn)等資源法及其它有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在國務(wù)院賦予的職能范圍內(nèi)，對土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源進行保護和開發(fā)利用活動中的社會公共事務(wù)進行的管理。國土資源管理從管理體制上分國家、省、地（市）和縣（市）四級，國土資源部對省級國土資源主管部門實行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門實行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。國土資源規(guī)劃、管理、保護與合理開發(fā)利用的所有業(yè)務(wù)幾乎都涉及到四級國土資源主管部門。同時，根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定，國土資源部管理國家海洋局和國家測繪局。國土資源部主要業(yè)務(wù)職能如圖411所示（圖中不包括管理國家海洋局和國家測繪局的職能，也不包括相關(guān)綜合事務(wù)管理職能）。圖411 國土資源部主要業(yè)務(wù)職能（不包括管理國家海洋局和國家測繪局的職能）土地資源管理礦產(chǎn)資源與地質(zhì)環(huán)境管理省級國土資源主管部門國土資源部制定和實施土地利用規(guī)劃礦產(chǎn)資源開發(fā)與采礦權(quán)管理耕地保護管理與用途管制土地利用管理與建設(shè)用地審批土地登記與產(chǎn)權(quán)管理土地資產(chǎn)與地價管理土地資源調(diào)查、評價土地統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)測制定和實施礦產(chǎn)資源規(guī)劃礦產(chǎn)資源勘查與探礦權(quán)管理地質(zhì)環(huán)境保護地質(zhì)災(zāi)害防治地質(zhì)遺跡保護地質(zhì)和礦產(chǎn)調(diào)查、評價礦產(chǎn)資源儲量管理土地執(zhí)法監(jiān)察礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察國土資源管理業(yè)務(wù)職能國土資源管理法律、法規(guī)、政策地市級國土資源主管部門縣市級國土資源主管部門省級國土資源主管部門地市級國土資源主管部門縣市級國土資源主管部門業(yè)務(wù) 領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù) 領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù) 領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)部委業(yè)務(wù) 聯(lián)系 國土資源管理體制 隨著國土資源管理工作在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要性日益突出，國家正在逐步強化國土資源的垂直管理。目前，國土資源部對省級國土資源主管部門實行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，省以下各級國土資源管理部門實行垂直管理。 國土資源部職能與相關(guān)部委的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)在國土資源的管理業(yè)務(wù)中，國土資源部與一些部委存在著不同程度的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)。如各部門的重點工程建設(shè)項目涉及用地的需要事先納入土地利用規(guī)劃中；利用土地利用規(guī)劃來控制城市規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和林業(yè)工程需取得相應(yīng)的土地所有權(quán)或使用權(quán)，房屋產(chǎn)權(quán)也需要有土地產(chǎn)權(quán)作為基礎(chǔ)；在發(fā)改委審批的建設(shè)項目中，國土資源部負(fù)責(zé)建設(shè)項目用地的前期預(yù)審和農(nóng)地轉(zhuǎn)用及征地審批；冶金、煤炭、化工、核工業(yè)、有色、石油、天然氣等部門對礦產(chǎn)資源的勘查和開采需要取得國土資源主管部門的探礦權(quán)和采礦權(quán)許可；水利部負(fù)責(zé)地下水的開采與利用，國土資源部負(fù)責(zé)地下水資源的調(diào)查評價與環(huán)境監(jiān)測等等。 工程建設(shè)的業(yè)務(wù)內(nèi)容定位按照國土資源部的管理職能，海洋資源信息化和“數(shù)字中國”地理空間框架建設(shè)也是國土資源信息化的重要內(nèi)容。通過海洋資源信息化，以加強海洋資源調(diào)查評價和規(guī)劃管理，強化海洋資源的開發(fā)利用和保護，努力維護我國海洋權(quán)益；通過“數(shù)字中國”地理空間框架建設(shè)，對信息資源按照地理空間進行整合并實現(xiàn)信息共享，以保障基礎(chǔ)地理信息對于各行各業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)支持能力。國土資源信息化建設(shè)整體上要包含海洋資源管理和基礎(chǔ)測繪管理的相關(guān)內(nèi)容，但是考慮到部分建設(shè)內(nèi)容的具體情況，比如：海洋區(qū)域位置、功能以及在國防、外交和國家安全方面的特殊性；“數(shù)字中國”地理空間框架作為國家最基礎(chǔ)的空間區(qū)位信息，多行業(yè)、多部門的應(yīng)用需求尤為突出；在行政體制上，國家海洋局和國家測繪局是國土資源部管理的國家局。由于這種情況，“金土工程”的建設(shè)就不包括海洋和測繪的具體內(nèi)容，建議海洋資源管理系統(tǒng)和“數(shù)字中國”地理空間框架在統(tǒng)一的規(guī)劃下作為一級獨立項目單獨立項，分別由國家海洋局和國家測繪局組織項目建議書的編制，經(jīng)我部統(tǒng)一上報立項，國家海洋局、國家測繪局在國土資源信息化總體規(guī)劃指導(dǎo)下和國土資源部信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下具體組織實施。按照國土資源部的業(yè)務(wù)職能，針對前面所述國土資源工作面臨的形勢和迫切需要解決的主要問題，本工程主要開展以下三個方面的建設(shè)：（1）以加強耕地保護、提高土地集約利用程度、規(guī)范用地審批、強化土地利用監(jiān)管、切實保護農(nóng)民利益為目標(biāo)，建立并運行耕地保護國家監(jiān)管系統(tǒng)；（2）以制定礦產(chǎn)資源規(guī)劃、計劃及發(fā)展戰(zhàn)略，促進資源勘查與開發(fā)利用的科學(xué)管理為目標(biāo)，建立并運行礦產(chǎn)資源國家安全保障系統(tǒng)；（3）以實現(xiàn)對地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)環(huán)境的實時監(jiān)測、提高預(yù)警預(yù)報的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和應(yīng)急能力為目標(biāo)，建立地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報及應(yīng)急指揮系統(tǒng)。因此，本項目建議書的業(yè)務(wù)建設(shè)內(nèi)容主要包括土地資源管理與耕地保護、礦產(chǎn)資源管理、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防等方面，而不包括海洋資源管理系統(tǒng)和“數(shù)字中國”地理空間框架。以下的業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)分析不包括海洋資源管理和基礎(chǔ)測繪部分。 業(yè)務(wù)及流程分析主要業(yè)務(wù)分析就是針對當(dāng)前國土資源工作，從業(yè)務(wù)出發(fā)，分析工作流程，解剖實際問題，為解決國土資源工作中最緊迫和最重要的矛盾建立需求導(dǎo)向標(biāo)，明確信息化建設(shè)的需求邊界。需求分析的基本思路是：根據(jù)國土資源管理工作的目標(biāo)和工作職責(zé)，按照各種業(yè)務(wù)的邏輯關(guān)系和數(shù)據(jù)相關(guān)性進行“梳理”,將業(yè)務(wù)按職能的不同劃分為若干“業(yè)務(wù)職能”，理清各業(yè)務(wù)職能中所包含的全部“業(yè)務(wù)過程”，再將各個業(yè)務(wù)過程細(xì)分為若干“業(yè)務(wù)活動”。通過建立“業(yè)務(wù)職能業(yè)務(wù)過程業(yè)務(wù)活動”這樣一個三層結(jié)構(gòu)的業(yè)務(wù)模型來確定國土資源政務(wù)管理信息化的基本框架。國土資源管理業(yè)務(wù)可分為地政管理（包括地籍、耕地保護、土地利用等與土地相關(guān)的專業(yè)性管理業(yè)務(wù)）、礦政管理（包括礦產(chǎn)勘查、礦產(chǎn)開發(fā)、地質(zhì)環(huán)境保護等與礦產(chǎn)相關(guān)的專業(yè)性管理業(yè)務(wù)）、綜合管理（包括規(guī)劃、法律法規(guī)、執(zhí)法監(jiān)察、科技等與全局相關(guān)的綜合性管理業(yè)務(wù)）等三大類型。從系統(tǒng)功能需求的角度看，這三大類型的業(yè)務(wù)可進一步分解為法律法規(guī)、規(guī)劃管理、執(zhí)法監(jiān)察、紀(jì)檢監(jiān)察、耕地保護、土地利用、地籍管理、地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)開發(fā)、儲量管理、地質(zhì)環(huán)境、綜合統(tǒng)計等主要業(yè)務(wù)職能。按照上述思路，我們于2002年組織國土資源部各業(yè)務(wù)部門、基層管理部門、技術(shù)部門及社會力量100多人，歷時9個月，對國土資源部的現(xiàn)行業(yè)務(wù)進行了全面的分析和梳理，完成了國土資源部政務(wù)管理信息系統(tǒng)需求分析、國土資源部政務(wù)管理信息系統(tǒng)業(yè)務(wù)建模和國土資源部政務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)方案?！敖鹜凉こ獭笔菄@耕地保護、礦產(chǎn)資源安全、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報等國家目標(biāo)，實施相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信息化建設(shè)，以滿足國家社會經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要?！敖鹜凉こ獭钡膶嵤┦且試临Y源部業(yè)務(wù)需求分析和設(shè)計為基礎(chǔ)，下面就一些相關(guān)的業(yè)務(wù)進行簡要描述。 土地資源管理按照本工程建設(shè)的業(yè)務(wù)內(nèi)容定位，涉及到本工程建設(shè)的土地資源管理業(yè)務(wù)（圖431）主要包括土地利用規(guī)劃計劃管理、建設(shè)項目用地管理、土地開發(fā)整理管理、土地執(zhí)法監(jiān)察四項基本業(yè)務(wù)。規(guī)劃實施規(guī)劃實施耕地保有量建設(shè)項目用地管理土地利用規(guī)劃開發(fā)整理管理執(zhí)法監(jiān)察基本農(nóng)田保護土地利用變更調(diào)查耕地儲備土地遙感動態(tài)監(jiān)測圖 431 土地管理業(yè)務(wù)模型 土地利用規(guī)劃計劃管理按照有關(guān)法律、法規(guī)，由國家、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)級規(guī)劃構(gòu)成五級土地利用規(guī)劃體系，國家實行分級審批制度。土地利用規(guī)劃管理業(yè)務(wù)的基本流程是：各級人民政府土地資源管理部門會同有關(guān)部門，在充分調(diào)查、研究、分析的基礎(chǔ)上，編制本級土地利用規(guī)劃計劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃，并按照一定程序進行審批。建設(shè)用地審批、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征用應(yīng)依據(jù)相應(yīng)的土地利用規(guī)劃進行。其中全國土地利用規(guī)劃，由國土資源部會同有關(guān)部門編制，報國務(wù)院審批。省、自治區(qū)、直轄市的土地利用規(guī)劃，由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷嘘P(guān)部門，經(jīng)同級人民政府審查同意后，報國務(wù)院審批。省會城市和50萬人口以上城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用規(guī)劃，由該市人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門編制，經(jīng)省（自治區(qū)、直轄市）人民政府審查同意后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。