【導讀】國土資源部《“金土工程”一期建設項目建議書》及《國家發(fā)展改革委關于“金土工程”一期建設項目建議書的批復》。國家發(fā)展改革委計高技[2002]1961號文件。根據(jù)國務院三定方案，國土資源部主要職能是負責土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的調查評價、規(guī)劃、管理、保護與合理利用。《國土資源信息化“十五”規(guī)劃和2010年遠景目標（綱要）》明確指出：“國土資源信息化是國民經濟和社會信息化的重要組成部分，其基本任務是實現(xiàn)國土資源調查評價、政務管理和社會服務三個工作主流程的信息化。”2001年，江澤民同志明確指出：“要廣泛應用先進技術特別是信息技術，不斷提高國土資源工作的信息化水平”。2000年，溫家寶同志要求：“以信息化建設帶動國土資源信息技術跨越式發(fā)展和國土資源管理方式的根本轉變，抓住國民經濟和社會信息化的機遇，加快國土資源管理的信息化，以管理信息化帶動管理科學化和服務社會化”。溫家寶同志在2003年10月召開的全國農業(yè)和糧

　　

【正文】 。(3) 各級國土資源信息化工作機構的建立健全為“金土工程”建設提供了組織保障。在國土資源部信息化領導小組的統(tǒng)一領導和要求下，全國市級以上國土資源管理部門都成立了相應的信息化領導機構，各省級單位和絕大多數(shù)市級單位都成立了專門的信息化工作機構，為“金土工程”的建設提供了技術支撐。(4) 國土資源信息化建設為“金土工程”的開展奠定了應用和數(shù)據(jù)基礎。國土資源部成立以來，穩(wěn)步開展了國土資源信息化建設項目，取得了一些階段性成果。通過數(shù)字國土工程，開展了全國范圍內部分單位的基礎地質調查、農用地分等定級、耕地后備資源等調查評價工作，積累了大量的數(shù)據(jù)成果；開展了國土資源方面的基礎數(shù)據(jù)建庫工作，完成了部分單位的土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃、礦產資源規(guī)劃等基礎數(shù)據(jù)建庫的建設；開展了數(shù)據(jù)交換體系試點工程，初步形成了數(shù)據(jù)交換的技術體系；開展了電子政務試點示范工程，為信息系統(tǒng)的開發(fā)和管理積累了大量的實踐經驗。(5) 信息技術的發(fā)展與成熟為“金土工程”建設提供了技術保障。近幾年來，信息技術產業(yè)有了長足發(fā)展，硬件設備和通信設施配置不斷提高，通信基礎設施建設不斷推進，數(shù)據(jù)庫、地理信息系統(tǒng)等軟件技術日趨成熟，尤其是網絡服務、網絡Gis以及分布式應用的出現(xiàn)，極大的提高了軟件系統(tǒng)開發(fā)和應用水平，為“金土工程”建設提供了可靠的軟硬件和環(huán)境條件。國土資源部從2002年開始在貴州省開展國土資源電子政務建設綜合試點，經過兩年多的工作，形成一套較為成熟的國家、省、市、縣一體化的系統(tǒng)建設技術方法和運行模式，并已取得了良好的應用效果。(6) “金關”、“金稅”等國家重大網絡工程建設應用的成功經驗，為“金土工程”建設提供了十分有益的借鑒。特別是政務統(tǒng)一網絡平臺的實施，將為“金土工程”提供網絡互聯(lián)、資源共享的基礎。第三章 項目承擔單位情況 項目承擔單位項目承擔單位——國土資源部成立于1998年3月，是在原地質礦產部、原國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局的基礎上組建而成，是主管土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用的國務院組成部門。國土資源部把為全面建設小康社會、實現(xiàn)經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展提供有力的資源保障作為國土資源工作總目標，把嚴格保護資源、促進可持續(xù)發(fā)展、維護資源權益、調控資源供應、有效服務社會作為工作的基本思路和重點任務。國土資源部把信息化建設作為實現(xiàn)國土資源工作總目標的關鍵環(huán)節(jié)和重要手段。成立了部長為組長，分管副部長為副組長的國土資源部信息化領導小組，下設信息化工作辦公室，負責組織落實部信息化領導小組的決議和統(tǒng)一協(xié)調、指導全國國土資源信息化建設和電子政務建設。 項目實施單位項目實施單位——國土資源部信息中心具體承擔本項目組織實施、項目設計、技術推廣應用與服務等工作。參加單位中國地質調查局、中國土地勘測規(guī)劃院和各級國土資源管理部門相關信息化機構為項目實施提供業(yè)務支撐、數(shù)據(jù)保障和技術支持。 國土資源部信息中心項目承建單位國土資源部信息中心是國土資源部負責組織實施信息化建設的直屬事業(yè)單位，主要承擔國土資源信息化工作規(guī)劃、計劃的編制，承擔全國國土資源電子政務建設的總體方案設計；承擔國家級國土資源政務管理信息系統(tǒng)和信息服務系統(tǒng)的建設、運行和維護；開展有關國土資源信息系統(tǒng)和應用軟件的開發(fā)工作；承擔國家級土地、地礦等資源數(shù)據(jù)庫和管理數(shù)據(jù)庫的建設和管理；承擔土地、礦產資源利用動態(tài)監(jiān)測信息的匯總、分析；承擔國土資源信息對外發(fā)布工作，為社會提供公益性信息服務等。經過多年發(fā)展，信息中心已成為國土資源信息化建設和技術推廣的權威部門，取得了一大批研究和建設成果。中心擁有一支結構合理、實干敬業(yè)的信息化建設隊伍，現(xiàn)有研究和工程技術人員151人，其中高級職稱75人，博士9人，碩士31人。中心曾承擔國家級省部級科研項目二百余項，其中獲國家科技進步獎兩項，省部級科技進步獎六十余項。中心擁有千兆以太技術構成的大型網絡系統(tǒng)和先進的系統(tǒng)開發(fā)與數(shù)據(jù)庫管理軟硬件運行環(huán)境，擁有2000多平方米的信息化專用機房。 中國地質調查局中國地質調查局是國土資源部直屬事業(yè)單位，主要承擔國家基礎性、公益性、戰(zhàn)略性基礎地質調查；國家戰(zhàn)略性礦產勘查；國家重大工程前期勘查及地質災害調查評價；地質勘查新技術、新方法、新工藝研究；地質調查工作網絡系統(tǒng)建設和管理；地質調查項目質量監(jiān)督管理；相關的國際交流與合作；組織承擔實施新一輪國土資源大調查。 中國土地勘測規(guī)劃院中國土地勘測規(guī)劃院是國土資源部直屬事業(yè)單位，主要任務是開展土地資源調查與評價、統(tǒng)計與監(jiān)測、規(guī)劃與利用、整理與保護，以及地籍、地權、地價管理等技術工作，為土地行政管理提供技術服務；承擔土地資源基礎研究、軟科學研究和標準化研究，為土地管理宏觀決策和規(guī)范化管理提供支持和技術保障；承擔國土資源大調查土地資源監(jiān)測調查工程和數(shù)字國土工程中土地資源基礎數(shù)據(jù)庫建設的組織實施任務。 各級國土資源管理部門的信息化機構國土資源信息化工作有健全的機構做保障。到2003年，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）、5個計劃單列市和新疆生產建設兵團的國土資源管理部門都成立了信息化領導小組及其辦公室，并組建了信息化建設機構。有一部分省的市、縣級國土資源管理部門也成立了信息中心，并且根據(jù)國家關于新增建設用地有償使用費的管理辦法，國土資源信息化建設從各級財政得到了穩(wěn)定的支持。各單位在金土工程中承擔工作任務見第九章項目組織機構與運行維護（9。3運行維護機構）第四章 需求分析 國土資源部業(yè)務職能 主要業(yè)務管理職能國土資源管理是國家政府的重要職能。國土資源是人類生存和社會可持續(xù)發(fā)展的物質基礎，也是我國社會經濟可持續(xù)發(fā)展的基本保障。國土資源的極端重要性，加上我國國土資源相對短缺的國情，以及國土資源質和量在空間分布上的不均衡性，部分不可再生資源的快速耗竭，國土資源的開發(fā)、占有、使用涉及的種種復雜的利害關系等，需要國家在國土資源管理中發(fā)揮更大的作用。這種需要是將國土資源作為重要的行政管理內容的依據(jù)。國土資源管理的成效，直接關系著我國社會經濟的可持續(xù)發(fā)展和事業(yè)的成敗。1998年，國家政府機構調整中組建的國土資源部是我國履行土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源規(guī)劃、管理、保護與合理開發(fā)利用的行政管理的國家機構。國土資源行政管理是指國土資源行政主管部門依據(jù)憲法、土地和礦產等資源法及其它有關法律、法規(guī)的規(guī)定，在國務院賦予的職能范圍內，對土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源進行保護和開發(fā)利用活動中的社會公共事務進行的管理。國土資源管理從管理體制上分國家、省、地（市）和縣（市）四級，國土資源部對省級國土資源主管部門實行業(yè)務領導，上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門實行業(yè)務領導。國土資源規(guī)劃、管理、保護與合理開發(fā)利用的所有業(yè)務幾乎都涉及到四級國土資源主管部門。同時，根據(jù)國務院的規(guī)定，國土資源部管理國家海洋局和國家測繪局。國土資源部主要業(yè)務職能如圖411所示（圖中不包括管理國家海洋局和國家測繪局的職能，也不包括相關綜合事務管理職能）。圖411 國土資源部主要業(yè)務職能（不包括管理國家海洋局和國家測繪局的職能）土地資源管理礦產資源與地質環(huán)境管理省級國土資源主管部門國土資源部制定和實施土地利用規(guī)劃礦產資源開發(fā)與采礦權管理耕地保護管理與用途管制土地利用管理與建設用地審批土地登記與產權管理土地資產與地價管理土地資源調查、評價土地統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)測制定和實施礦產資源規(guī)劃礦產資源勘查與探礦權管理地質環(huán)境保護地質災害防治地質遺跡保護地質和礦產調查、評價礦產資源儲量管理土地執(zhí)法監(jiān)察礦產資源執(zhí)法監(jiān)察國土資源管理業(yè)務職能國土資源管理法律、法規(guī)、政策地市級國土資源主管部門縣市級國土資源主管部門省級國土資源主管部門地市級國土資源主管部門縣市級國土資源主管部門業(yè)務 領導業(yè)務 領導業(yè)務 領導相關部委業(yè)務 聯(lián)系 國土資源管理體制 隨著國土資源管理工作在國民經濟和社會發(fā)展中的重要性日益突出，國家正在逐步強化國土資源的垂直管理。目前，國土資源部對省級國土資源主管部門實行業(yè)務領導，省以下各級國土資源管理部門實行垂直管理。 國土資源部職能與相關部委的業(yè)務關聯(lián)在國土資源的管理業(yè)務中，國土資源部與一些部委存在著不同程度的業(yè)務關聯(lián)。如各部門的重點工程建設項目涉及用地的需要事先納入土地利用規(guī)劃中；利用土地利用規(guī)劃來控制城市規(guī)劃的建設用地規(guī)模；農業(yè)生產和林業(yè)工程需取得相應的土地所有權或使用權，房屋產權也需要有土地產權作為基礎；在發(fā)改委審批的建設項目中，國土資源部負責建設項目用地的前期預審和農地轉用及征地審批；冶金、煤炭、化工、核工業(yè)、有色、石油、天然氣等部門對礦產資源的勘查和開采需要取得國土資源主管部門的探礦權和采礦權許可；水利部負責地下水的開采與利用，國土資源部負責地下水資源的調查評價與環(huán)境監(jiān)測等等。 工程建設的業(yè)務內容定位按照國土資源部的管理職能，海洋資源信息化和“數(shù)字中國”地理空間框架建設也是國土資源信息化的重要內容。通過海洋資源信息化，以加強海洋資源調查評價和規(guī)劃管理，強化海洋資源的開發(fā)利用和保護，努力維護我國海洋權益；通過“數(shù)字中國”地理空間框架建設，對信息資源按照地理空間進行整合并實現(xiàn)信息共享，以保障基礎地理信息對于各行各業(yè)建設的基礎支持能力。國土資源信息化建設整體上要包含海洋資源管理和基礎測繪管理的相關內容，但是考慮到部分建設內容的具體情況，比如：海洋區(qū)域位置、功能以及在國防、外交和國家安全方面的特殊性；“數(shù)字中國”地理空間框架作為國家最基礎的空間區(qū)位信息，多行業(yè)、多部門的應用需求尤為突出；在行政體制上，國家海洋局和國家測繪局是國土資源部管理的國家局。由于這種情況，“金土工程”的建設就不包括海洋和測繪的具體內容，建議海洋資源管理系統(tǒng)和“數(shù)字中國”地理空間框架在統(tǒng)一的規(guī)劃下作為一級獨立項目單獨立項，分別由國家海洋局和國家測繪局組織項目建議書的編制，經我部統(tǒng)一上報立項，國家海洋局、國家測繪局在國土資源信息化總體規(guī)劃指導下和國土資源部信息化領導小組的統(tǒng)一領導下具體組織實施。按照國土資源部的業(yè)務職能，針對前面所述國土資源工作面臨的形勢和迫切需要解決的主要問題，本工程主要開展以下三個方面的建設：（1）以加強耕地保護、提高土地集約利用程度、規(guī)范用地審批、強化土地利用監(jiān)管、切實保護農民利益為目標，建立并運行耕地保護國家監(jiān)管系統(tǒng)；（2）以制定礦產資源規(guī)劃、計劃及發(fā)展戰(zhàn)略，促進資源勘查與開發(fā)利用的科學管理為目標，建立并運行礦產資源國家安全保障系統(tǒng)；（3）以實現(xiàn)對地質災害和地質環(huán)境的實時監(jiān)測、提高預警預報的科學性、準確性和應急能力為目標，建立地質災害預警預報及應急指揮系統(tǒng)。因此，本項目建議書的業(yè)務建設內容主要包括土地資源管理與耕地保護、礦產資源管理、地質災害預防等方面，而不包括海洋資源管理系統(tǒng)和“數(shù)字中國”地理空間框架。以下的業(yè)務和數(shù)據(jù)分析不包括海洋資源管理和基礎測繪部分。 業(yè)務及流程分析主要業(yè)務分析就是針對當前國土資源工作，從業(yè)務出發(fā)，分析工作流程，解剖實際問題，為解決國土資源工作中最緊迫和最重要的矛盾建立需求導向標，明確信息化建設的需求邊界。需求分析的基本思路是：根據(jù)國土資源管理工作的目標和工作職責，按照各種業(yè)務的邏輯關系和數(shù)據(jù)相關性進行“梳理”,將業(yè)務按職能的不同劃分為若干“業(yè)務職能”，理清各業(yè)務職能中所包含的全部“業(yè)務過程”，再將各個業(yè)務過程細分為若干“業(yè)務活動”。通過建立“業(yè)務職能業(yè)務過程業(yè)務活動”這樣一個三層結構的業(yè)務模型來確定國土資源政務管理信息化的基本框架。國土資源管理業(yè)務可分為地政管理（包括地籍、耕地保護、土地利用等與土地相關的專業(yè)性管理業(yè)務）、礦政管理（包括礦產勘查、礦產開發(fā)、地質環(huán)境保護等與礦產相關的專業(yè)性管理業(yè)務）、綜合管理（包括規(guī)劃、法律法規(guī)、執(zhí)法監(jiān)察、科技等與全局相關的綜合性管理業(yè)務）等三大類型。從系統(tǒng)功能需求的角度看，這三大類型的業(yè)務可進一步分解為法律法規(guī)、規(guī)劃管理、執(zhí)法監(jiān)察、紀檢監(jiān)察、耕地保護、土地利用、地籍管理、地質勘查、礦產開發(fā)、儲量管理、地質環(huán)境、綜合統(tǒng)計等主要業(yè)務職能。按照上述思路，我們于2002年組織國土資源部各業(yè)務部門、基層管理部門、技術部門及社會力量100多人，歷時9個月，對國土資源部的現(xiàn)行業(yè)務進行了全面的分析和梳理，完成了國土資源部政務管理信息系統(tǒng)需求分析、國土資源部政務管理信息系統(tǒng)業(yè)務建模和國土資源部政務管理信息系統(tǒng)建設方案?！敖鹜凉こ獭笔菄@耕地保護、礦產資源安全、地質災害預警預報等國家目標，實施相關業(yè)務領域的信息化建設，以滿足國家社會經濟發(fā)展的迫切需要。“金土工程”的實施是以國土資源部業(yè)務需求分析和設計為基礎，下面就一些相關的業(yè)務進行簡要描述。 土地資源管理按照本工程建設的業(yè)務內容定位，涉及到本工程建設的土地資源管理業(yè)務（圖431）主要包括土地利用規(guī)劃計劃管理、建設項目用地管理、土地開發(fā)整理管理、土地執(zhí)法監(jiān)察四項基本業(yè)務。規(guī)劃實施規(guī)劃實施耕地保有量建設項目用地管理土地利用規(guī)劃開發(fā)整理管理執(zhí)法監(jiān)察基本農田保護土地利用變更調查耕地儲備土地遙感動態(tài)監(jiān)測圖 431 土地管理業(yè)務模型 土地利用規(guī)劃計劃管理按照有關法律、法規(guī)，由國家、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)級規(guī)劃構成五級土地利用規(guī)劃體系，國家實行分級審批制度。土地利用規(guī)劃管理業(yè)務的基本流程是：各級人民政府土地資源管理部門會同有關部門，在充分調查、研究、分析的基礎上，編制本級土地利用規(guī)劃計劃、基本農田保護規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃，并按照一定程序進行審批。建設用地審批、農地轉用、土地征用應依據(jù)相應的土地利用規(guī)劃進行。其中全國土地利用規(guī)劃，由國土資源部會同有關部門編制，報國務院審批。省、自治區(qū)、直轄市的土地利用規(guī)劃，由當?shù)厝嗣裾畷嘘P部門，經同級人民政府審查同意后，報國務院審批。省會城市和50萬人口以上城市以及國務院指定的城市的土地利用規(guī)劃，由該市人民政府土地行政主管部門會同有關部門編制，經省（自治區(qū)、直轄市）人民政府審查同意后，報國務院批準。