【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 監(jiān)督編制執(zhí)行情況； 5．做好編制統(tǒng)計(jì)； 6．制定有關(guān)的編 制法規(guī)。 （二）編制管理的意義 1．編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。 2．編制管理是防止官僚主義，密切政府與群眾關(guān)系的重要手段。 3．編制管理有助于節(jié)省國(guó)家財(cái)政開(kāi)支。行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支由國(guó)家財(cái)政撥款。 二、編制管理的原則和方法 （一）編制管理的原則 編制管理直接涉及政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備，政策性強(qiáng)，影響深遠(yuǎn)。為切實(shí)搞好編制管理，應(yīng)遵循下述基本原則： 1．精簡(jiǎn)原則。 2．統(tǒng)一原則。 3．編制立法原則 （二）編制管理的基本方法 1．行政方法。 2．經(jīng)濟(jì)方法。 3．法 律方法。 第五章 人 事 行 政 第一節(jié) 人力資源開(kāi)發(fā)、人事管理和人事行政 一、人事管理中的人和事 人事管理學(xué)所講 “人事 ”實(shí)際包括人和事以及兩者的聯(lián)結(jié)。人是眾多學(xué)科研究的對(duì)象。不同學(xué)科從不同側(cè)面揭示人的不同內(nèi)涵。人事管理學(xué)與其他學(xué)科不同的地方在于它把人看作是在社會(huì)勞動(dòng)過(guò)程中、以業(yè)緣為紐帶聯(lián)結(jié)起來(lái)的管理主體和管理客體的物質(zhì)承擔(dān)者。 因此，人事管理中的事是指代表工作對(duì)象或任務(wù)的職位系列以及與此相關(guān)的職位分類(lèi)、錄用、職務(wù)任免升降、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、交流、工資福利、辭職辭退、退休等事宜。人事管理中人和事 的特定含義己如上述，但人事管理的特殊性還在于它把人和事聯(lián)結(jié)起來(lái)的手段和方式。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，思想教育、社會(huì)輿論、道德規(guī)范、法律約束、經(jīng)濟(jì)乃至暴力手段等，都可以促使人和事聯(lián)結(jié)起來(lái)，而人事管理與這些方法不同的地方在于它通過(guò)職位分類(lèi)、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、交流、回避、職務(wù)任免升降、工資福利、退休等特定的手段和方式去促使和保證人和事的聯(lián)結(jié)，促使人適其事，事得其人，人盡其才，事竟其功。 二、人力資源開(kāi)發(fā)和人事管理 （一）人力資源是第一資源的客觀事實(shí)使人事管理的基本特征發(fā)生新的變化 （二）人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略使人事管理地 位提到了新的高度 （三）人才隊(duì)伍建設(shè)為人事管理規(guī)定了新的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、任務(wù)和措施 三、人事管理和人事行政 我國(guó)人事管理通常包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)的人事管理和企事業(yè)單位的人事管理。前者稱(chēng)為人事行政，后者稱(chēng)為企事業(yè)單位人事管理。人事行政是以國(guó)家行政人員或公務(wù)員為主要對(duì)象的一系列管理理論、法規(guī)、制度、政策、措施的總和，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員依法管理的一系列活動(dòng)。它同企事業(yè)單位人事管理一樣，需要遵循人事管理的基本規(guī)律和準(zhǔn)則；但兩者又各具特點(diǎn)。它們的區(qū)別主要有： 第二節(jié) 國(guó)家公務(wù)員制度的演變和基本理論 一、西方國(guó)家公務(wù)員制度 (一 )西方國(guó)家公務(wù)員制度的產(chǎn)生 西方國(guó)家通常把通過(guò)非選舉程序而被任命擔(dān)任政府職務(wù)的國(guó)家工作人員稱(chēng)為公務(wù)員。以公務(wù)員為管理對(duì)象的國(guó)家公務(wù)員制度是資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的產(chǎn)物。它源于中國(guó)古代的科舉制，而始于英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命后建立的文官制度。 1805 年英國(guó)財(cái)政部首先設(shè)立了一個(gè)地位相當(dāng)于副大臣的常務(wù)次官，主持日常工作，不參加政黨活動(dòng)，不隨政黨更迭而更迭，文官制度也因此而奠定雛形。 1853 年從東印度公司開(kāi)始的通過(guò)公開(kāi)考試來(lái) 錄用職員的辦法逐步在政府各部推廣，建立了官職考試補(bǔ)缺制度。這標(biāo)志著英國(guó)文官制度基本成形。 1855 年和 1870 年，英國(guó)政府兩次頒布樞密院令，確定了考試錄用官員的制度。英國(guó)公務(wù)員制度因此而正式誕生。英國(guó)公務(wù)員制度的建立對(duì)西方資本主義國(guó)家的吏治制度有重要影響。美、法、日等國(guó)都借鑒于英國(guó)公務(wù)員制度而建立了各具特點(diǎn)的國(guó)家公務(wù)員制度。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的沿革演變，西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員的職位分類(lèi)、考試、錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免升降、工資福利、退職、退休等已形成比較成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。所謂國(guó)家公務(wù)員制度即是這些 法律和制度的總和。 (二 )西方國(guó)家公務(wù)員制度的共同特點(diǎn) 、擇優(yōu)錄用。 。 3.“政治中立 ”。 二、中國(guó)公務(wù)員制度的建立 中國(guó)公務(wù)員制度大致經(jīng)過(guò)了調(diào)研準(zhǔn)備、推行實(shí)施、完善發(fā)展的三個(gè)階段。我國(guó)干部人事制度是在民主革命時(shí)期根據(jù)地和解放區(qū)的人事制度的基礎(chǔ)上依據(jù)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求逐步建立起來(lái)的。從 1980 年開(kāi)始，我國(guó)為建立國(guó)家公務(wù)員制度開(kāi)展了大量的理論探討和法規(guī)準(zhǔn)備工作。 1984 年有關(guān)部門(mén)起草《國(guó)家工作人員法》， 1985 年改為《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》， 1986 年改為《國(guó)家公 務(wù)員暫行條例》。 1993 年 10 月 1 日，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》正式頒布，標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員制度的誕生。 1993年以后，以《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》為主，與之配套的幾十個(gè)單項(xiàng)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則相繼頒布，如《國(guó)家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》、《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》、《國(guó)家公務(wù)員獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》、《國(guó)家公務(wù)員職務(wù)任免暫行規(guī)定》等，逐步形成了公務(wù)員管理的法規(guī)體系，公務(wù)員管理開(kāi)始納入法制化管理軌道。 三、中國(guó)公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則 (一 )堅(jiān)持黨的基本路線(xiàn) (二 )堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨和德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn) (三 )堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng) 爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則 四、中國(guó)公務(wù)員制度的主要機(jī)制 (一 )能力開(kāi)發(fā)機(jī)制 (二 )人才激勵(lì)機(jī)制 (三 )新陳代謝機(jī)制 (四 )勤政廉政保障機(jī)制 第三節(jié) 國(guó)家公務(wù)員管理制度 一、國(guó)家公務(wù)員的內(nèi)涵、義務(wù)與權(quán)利 （一）國(guó)家公務(wù)員的內(nèi)涵 我國(guó)公務(wù)員是指各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。依此規(guī)定，我國(guó)公務(wù)員的范圍與英、美等西方國(guó)家既有相同之處，又有不同的地方。首先，國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的工勤人員不列入公務(wù)員范圍。因?yàn)樗麄円话悴粓?zhí)行行政公務(wù)。機(jī)關(guān)后勤社會(huì)化后，他們將歸屬不同企業(yè)按有關(guān)勞動(dòng)法規(guī)進(jìn)行管理。其次，從中央到地方各級(jí)行政 機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員均屬公務(wù)員范圍，不是只限于中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生的工作人員；再次，從中央到地方各級(jí)政府的組成人員和非政府組成人員，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員都是公務(wù)員，不實(shí)行 “政務(wù)官 ”和 “事務(wù)官 ” 分離的制度?！秶?guó)家公務(wù)員暫行條例》適用于所有公務(wù)員，但國(guó)家公務(wù)員中的各級(jí)人民政府組成人員的產(chǎn)生和任免，依照國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定辦理。 （二）國(guó)家公務(wù)員的義務(wù) 公務(wù)員義務(wù)是指法律對(duì)公務(wù)員必須作出一定行為或不得作出一定行為的約束，是公務(wù)員對(duì)國(guó)家所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的法律規(guī)定 。法律規(guī)定的公務(wù)員義務(wù)，每個(gè)公務(wù)員必 須履行，不能放棄，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 （三）國(guó)家公務(wù)員的權(quán)利 公務(wù)員權(quán)利是指法律對(duì)公務(wù)員可以享有某種利益或可以作出某種行為的許可和保障。國(guó)家給予公務(wù)員為達(dá)到某種要求或?qū)崿F(xiàn)某種法定利益提供了合法手段和可能條件，公務(wù)員可依自己的意愿決定是否運(yùn)用這些合法手段和可能條件去實(shí)現(xiàn)某種行為，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不得侵犯。 二、國(guó)家公務(wù)員的管理制度 （一）職位分類(lèi) 科學(xué)的人事分類(lèi)是現(xiàn)代人事管理的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。世界各國(guó)的人事分類(lèi)制度大致有二：職位分類(lèi)和品位分類(lèi)。職位分類(lèi)著重于 “因事?lián)袢?”。品位分類(lèi)傾向于 “因人設(shè)事 ”。兩種分 類(lèi)制度各有短長(zhǎng)，互相兼容。職位分類(lèi)是指一方面，按照工作性質(zhì)、責(zé)任大小、難易程度和任職資格條件等因素確定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職位系列，同時(shí)又根據(jù)所任職務(wù)及所在職位的責(zé)任大小、工作難易程度以及國(guó)家公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和工作經(jīng)歷確定等級(jí)系列。在職位分類(lèi)的基礎(chǔ)上又確定公務(wù)員的級(jí)別，這是我國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度的一大特色。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是指辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調(diào)研員、調(diào)研員、助理巡視員、巡視員。我國(guó)國(guó)家公務(wù)員級(jí)別分為 15 級(jí)。 （二）錄用 國(guó)家公務(wù)員錄用是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)一定法律法規(guī)，通過(guò)法定的程序 和方法從公務(wù)員系統(tǒng)外的人員中錄用擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的行為和活動(dòng)。 （三）績(jī)效考核 績(jī)效考核制度的建立為對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、任用、培訓(xùn)、晉級(jí)增資等提供重要依據(jù)，對(duì)調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性、優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍、強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員監(jiān)督和提高政府工作效率有重要作用。公務(wù)員考核必須堅(jiān)持客觀公正原則，實(shí)事求是地對(duì)公務(wù)員的績(jī)效作出全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)；必須堅(jiān)持民主公開(kāi)原則，建立績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。 （四）獎(jiǎng)勵(lì)與紀(jì)律 獎(jiǎng)勵(lì)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)在工作中表現(xiàn)突出，有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)的以及有其他突出事跡的國(guó)家公務(wù)員給予鼓勵(lì)的制度。獎(jiǎng)勵(lì)制度包括獎(jiǎng) 勵(lì)原則、條件、權(quán)限、種類(lèi)、程序等。 （五）職務(wù)升降和職務(wù)任免 １ .職務(wù)升降。公務(wù)員職務(wù)序列是由低到高的層次結(jié)構(gòu)。職務(wù)升降是在公務(wù)員職務(wù)序列中的縱向調(diào)整，是公務(wù)員職務(wù)關(guān)系的變更。職務(wù)晉升是由較低職務(wù)升任到較高職務(wù)。降職是與職務(wù)晉升方向相反的一種職務(wù)關(guān)系變更形式，是指由較高職務(wù)改任為較低職務(wù)。 ２ .職務(wù)任免。職務(wù)任免是公務(wù)員職務(wù)管理的重要活動(dòng)，是任職和免職的簡(jiǎn)稱(chēng)。 （七）交流 公務(wù)員的交流，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要或公務(wù)員個(gè)人愿望，通過(guò)調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換、掛職鍛煉等形式變換公務(wù)員的工作崗位，從而產(chǎn)生、變更或解 除公務(wù)員職務(wù)關(guān)系或工作關(guān)系的一種人事管理活動(dòng)。 （八）回避 建立公務(wù)員回避制度對(duì)維護(hù)政府的良好形象和公務(wù)員隊(duì)伍的廉政建設(shè)有重要意義。 （九）工資保險(xiǎn)福利 工資保險(xiǎn)福利各有區(qū)別，但對(duì)提高公務(wù)員積極性、穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍、吸納優(yōu)秀人才都具有重要意義。建立健全公務(wù)員工資保險(xiǎn)福利制度是建立健全公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的必要環(huán)節(jié)。國(guó)家公務(wù)員的工資制度包括工資的原則、結(jié)構(gòu)、形式等。 （十）辭職、辭退、退休 辭職、辭退、退休制度疏通了公務(wù)員隊(duì)伍的 “出口 ”渠道，增強(qiáng)了公務(wù)員隊(duì)伍的生機(jī)和活力，是干部人事管理的一項(xiàng)重要改革。辭職是公務(wù)員根據(jù) 本人意愿，依據(jù)法定程序，解除與行政機(jī)關(guān)職務(wù)關(guān)系的法律行為和法律事實(shí)。 （十一）申訴控告 申訴控告制度是公務(wù)員合法權(quán)益的一種保障機(jī)制。申訴是指國(guó)家公務(wù)員對(duì)涉及本人的人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起 30 日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，或者向同 級(jí)人民政府人事部門(mén)申訴，其中對(duì)行政處分決定不服的，可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴。 三、國(guó)家公務(wù)員的管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)督 西方國(guó)家公務(wù)員的管理機(jī)構(gòu)有所謂部?jī)?nèi)制、部外制和折衷制的區(qū)別。而在我國(guó)，國(guó)務(wù)院人事部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)家公務(wù)員的綜合管理工作；縣級(jí)以上地方人民政府人事部門(mén)，負(fù)責(zé)本行政轄區(qū) 內(nèi)國(guó)家公務(wù)員的綜合管理工作。我國(guó)公務(wù)員行政監(jiān)督體制中，監(jiān)督主體是縣級(jí)以上人民政府或者人事部門(mén)。 第六章 行 政 領(lǐng) 導(dǎo) 第一節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)概述 一、領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點(diǎn)及其與管理的關(guān)系 (一 )領(lǐng)導(dǎo)的概念 領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指揮與統(tǒng)御的行為過(guò)程，即指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)是一種多層次、多領(lǐng)域的立體現(xiàn)象，可以從不同的視角進(jìn)行不同的分類(lèi)。按領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力基礎(chǔ)分類(lèi)，有正式領(lǐng)導(dǎo)和非正式領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的層級(jí)分類(lèi)，有高層領(lǐng)導(dǎo)、中層領(lǐng)導(dǎo)和基層領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)領(lǐng)域分類(lèi)，可以把領(lǐng)導(dǎo)分為政治領(lǐng)導(dǎo)、行 政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等。另外，作為名詞的領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者。 (二 )領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn) 1．領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng) 2．領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程 3．領(lǐng)導(dǎo)是高層次的管理 4．權(quán)威性 (三 )“領(lǐng)導(dǎo) ”與 “管理 ”兩個(gè)范疇之間的關(guān)系 1．在廣義或外延層次上二者具有相等性 2．在狹義上兩者具有本質(zhì)的差異性 3．二者廣義和狹義的混合關(guān)系 二、領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專(zhuān)業(yè)化 (一 )領(lǐng)導(dǎo)管理工作專(zhuān)業(yè)化的含義 領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專(zhuān)業(yè)化，是領(lǐng)導(dǎo)管理工作科學(xué)化的一個(gè)重要內(nèi)容，也是加速社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求。 (二 )領(lǐng)導(dǎo)管理工作專(zhuān)業(yè)化的意義 準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng) 導(dǎo)管理工作專(zhuān)業(yè)化有著重要的實(shí)際意義和理論意義。 ，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專(zhuān)業(yè)化的意義在于： (1)領(lǐng)導(dǎo)管理工作健康發(fā)展的需要。 (2)糾正被扭曲的領(lǐng)導(dǎo)管理工作專(zhuān)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)選才用人的需要。 (3)有利于 “崗上 ”的領(lǐng)導(dǎo)管理者專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的提高。 ，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專(zhuān)業(yè)化有利于領(lǐng)導(dǎo)管理學(xué)科的建設(shè)和發(fā)展。從泰勒、法約爾創(chuàng)建科學(xué)管理伊始，領(lǐng)導(dǎo)管理科學(xué)迄今還不到一個(gè)世紀(jì)的歷史，在我國(guó)興起也不過(guò) 20 年左右。相對(duì)于傳統(tǒng)學(xué)科來(lái)說(shuō)，她還年輕，學(xué)科基礎(chǔ)建設(shè)和全面繁榮的任務(wù)還很重，路子 還長(zhǎng)。而學(xué)科產(chǎn)生和發(fā)展的原動(dòng)力在于社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)管理實(shí)踐。 (三 )領(lǐng)導(dǎo)管理工作專(zhuān)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)途徑 三、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點(diǎn)及其地位、作用 (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)的概念 行政領(lǐng)導(dǎo)是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，依法行使行政權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)所進(jìn)行的組織、管理、決策、指揮等的社會(huì)活動(dòng)。 (二 )行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn) 行政領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家行政管理活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，它具有一般領(lǐng)導(dǎo)的共同特點(diǎn)，又有自身的特點(diǎn)。主要表現(xiàn)為： 1．行政領(lǐng)導(dǎo)只是對(duì) “行政 ”的領(lǐng)導(dǎo)。 2．從行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)方式的特性上講，行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行性，是它的明 顯特點(diǎn)。 3．從行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的社會(huì)屬性來(lái)看，其具有鮮明的政治性。 (三 )行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和作用 1．行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證。 2．行政領(lǐng)導(dǎo)貫穿于行政管理的全過(guò)程。 3．行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理成敗的關(guān)鍵。 第二節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位、職權(quán)和責(zé)任 一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位 (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的含義 行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)家人事行政部門(mén)根據(jù)法律與行政規(guī)程，按規(guī)范化程序選擇或任命行政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任的職務(wù)和賦予其應(yīng)履行的責(zé)任。職務(wù)和責(zé)任是構(gòu)成行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的兩個(gè)不可缺少的要素。只有擔(dān)任了某一職 務(wù)，才負(fù)有與其相應(yīng)行政部門(mén)的工作指揮與統(tǒng)御權(quán)；而擔(dān)任某一行政領(lǐng)導(dǎo)職位的人