【文章內容簡介】 外界環(huán)境的干擾，以保持行政 系統(tǒng) 的獨立性；又過濾來自外部環(huán)境的投入和行政 系統(tǒng) 自身的產(chǎn)出，以維持行政組織的工作能力和生存。 行政 系統(tǒng) 的界線具有開放性和可滲透性。 （二）行政環(huán)境的含義 行政環(huán)境是指影響行政 系統(tǒng) 生存與發(fā)展的一切要素的總和，它包括外部環(huán)境和內部環(huán)境。所謂外部環(huán)境環(huán)境就是行政 系統(tǒng) 以外的、能夠直接和間接影響行政組織的 — 生存與發(fā)展的一切因素。內部環(huán)境是指行政 系統(tǒng) 以內的各種生存和發(fā)展的條件總和。 （三）外部環(huán)境的含義 行政 系統(tǒng) 外部環(huán)境是指與行政組織有關的、在行政組織界線以外的、對行政組 織的生存與發(fā)展產(chǎn)生重要影響的各種因素或條件的總和。 二、行政環(huán)境的構成 （一）自然環(huán)境 自然環(huán)境是指在行政組織以外，不經(jīng)討人工制作而存在的事物。它包括地球環(huán)境和地球之外的宇宙環(huán)境兩個方面，其中：宇宙環(huán)境包括宇宙天體的運行、太陽黑子的干擾、日月蝕的影響等等地球以外的廣漠環(huán)境的因素。而地球環(huán)境則包括地形、地勢、地貌、氣候、土壤等地理環(huán)境因素和可供人類利用、開發(fā)的水力、風力、土地、礦藏、生物等資源環(huán)境因素。 （二）社會環(huán)境 社會環(huán)境是指行政組織外部環(huán)境中，除自然環(huán)境外，直接影響其整體活動并決定其興衰存廢的社會各因 素的總和。社會環(huán)境又分為國際社會環(huán)境和國內社會環(huán)境。 國際社會環(huán)境 國際社會環(huán)境包括國際關系格局、重大國際事件、戰(zhàn)爭與和平國際組織與國際法及其它各國共同關心的社會問題等。 國內環(huán)境 (1)政治，包括國體、政體、國家機構、政黨制度、公民政治參與的程度等。 (2)法制，包括立法、知法、守法、執(zhí)法各環(huán)節(jié)的完善、嚴密、嚴肅與程序化程度。 (3)經(jīng)濟，包括所有制形式、經(jīng)濟運行機制、生產(chǎn)發(fā)展的布局與水平等。 (4)科技，包括科學與技術自身發(fā)展的水平及其裝備與應用于生產(chǎn)、生活各項領域的廣度與深度等。 （ 5） 教育， 包括教育制度，教育方法，教育水平，高、中、初級教育的比例結構，受過高、中、初級教育的人與文盲在國民經(jīng)濟中所占的比重等。 (6)民族，包括民族人口的分布、民族語言、民族經(jīng)濟及民族意識。 (7)宗教，包括宗教組織 、 宗教教徒、宗教活動與廣大群眾的宗教信仰、種類與程度等。 (8)文化，包括生活方式、風俗習慣、價值觀念、道德標準、行為模式等。 (9)社會階級與集團，包括階級結構，階級間統(tǒng)治、被統(tǒng)治與聯(lián)盟的關系，社會分層的狀況與水平，各階層的地位與關系等。 (10)人口，包括人口總量、性別比例、老中青人口的比例、出生率 、死亡率、人口質量、預期壽命、人口分布等。 三、行政系統(tǒng)與外部環(huán)境的互依性 （一）行政系統(tǒng)對外部環(huán)境的依賴 行政組織是適應外部環(huán)境的需要而產(chǎn)生的； 外部環(huán)境的需要不僅決定行政組織的產(chǎn)生，而且制約著其價值觀、目標、規(guī)模、結構與行為方式； 行政組織的物質要素和非物質要素都從外部環(huán)境輸入。 （二）行政系統(tǒng)對外部環(huán)境的選擇與塑造 這是行政組織與外部環(huán)境互依性的又一表現(xiàn)，具體包括： 9 行政組織作為一個開放系統(tǒng)，必然要從外部環(huán)境中接受物質、能量和信息的輸入。但它不可能接受外部環(huán)境所有的投入，而是應當有所 側重。 行政組織不僅選擇外部環(huán)境，更要設法改善、控制外部環(huán)境，從而使外部環(huán)境得到優(yōu)化，使其按照行政組織的要球發(fā)展。 總之，行政組織與外部環(huán)境的關系是辯證統(tǒng)一的關系。外部環(huán)境創(chuàng)造了行政組織，而行政組織反過來又改變了外部環(huán)境。行政組織首先從其外部社會環(huán)境中吸取物質、信息與能量，接受社會環(huán)境的要求或支持。然后，又經(jīng)過自身的加工，將其轉換為路線、方針政策與具體的行政行為，輸出給社會環(huán)境，以滿足社會環(huán)境的需要，并推動社會的發(fā)展。 （三）宏觀環(huán)境與微觀環(huán)境 行政 系統(tǒng) 的國內社會環(huán)境，有宏觀和微觀之分。而所謂宏觀的社會 環(huán)境，是指處于行政組織界線以外的、廣泛影響著整個行政組織系統(tǒng)的諸社會因素的總和，通常又稱為一般的社會環(huán)境。所謂微觀的社會環(huán)境，是指僅對某些特定的行政組織產(chǎn)生影響的諸社會因素的總和，故又稱為具體的或特殊的社會環(huán)境。宏觀的社會環(huán)境，如前所述的社會環(huán)境十大因素：政治、法律、經(jīng)濟、科技、教育、民族、宗教、文化、社會階級與群團、人口等等，都是影響一切行政組織的具有普遍性的社會環(huán)境；微觀的社會環(huán)境，是指與各個個別行政組織直接發(fā)生工作關系的特定的社會環(huán)境。 第二節(jié)經(jīng)濟和政治環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 一、經(jīng)濟環(huán)境對行政系統(tǒng)的 影響 （一）物質生產(chǎn)與人口生產(chǎn)的發(fā)展狀況對行政系統(tǒng)的影響 生產(chǎn)力發(fā)展狀況決定行政系統(tǒng)的存亡和性質 生產(chǎn)力發(fā)展狀況制約行政系統(tǒng)功能發(fā)揮和部門設置 生產(chǎn)力發(fā)展狀況提供了行政系統(tǒng)運行的物質基礎 人口的發(fā)展狀況影響著行政系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略和人口管理功能 （二）生產(chǎn)關系與具體的經(jīng)濟體制對行政系統(tǒng)的影響 基本的生產(chǎn)關系直接決定行政系統(tǒng)的性質和變化 具體的經(jīng)濟體制影響行政系統(tǒng)的功能配置和運行模式 二、政治環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 （一）國體直接決定著行政系統(tǒng)的基本性質 政治制度，特別是基本的政治制度，作為 行政組織的重要政治環(huán)境，對行政組織有重大的影響。 基本政治制度直接決定一國行政組織的階級性質，決定其服務的方向。 廣義的政治制度 ，包括國家制度、政黨制度、法律制度、選舉制度和官吏制度等，其中國家制度又包括國體和政體兩方面。 狹義的政治制度 ，僅指國家制度中的國體。國體是最基本的政治制度。 （二）政體規(guī)定了行政系統(tǒng)的具體形式和地位 政權組織形式 ，即政體作為國家基本政治制度的表現(xiàn)形式，決定著整個國家機構的構成方式及各機構之間的相互關系，因而也決定了行政組織的具體形式及在整個國家機構中所處的地位和作用。 我國的政體是 人民代表大會制。人民代表大會是國家的最高權力機關，統(tǒng)一行使國家最高的權力。行政組織是人民代表大會的執(zhí)行機關，由它產(chǎn)生并對其負責。我國的政府與權力機關之間不存在制約與抗衡的關系。 （三）政黨制度影響著行政系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完善程度 政黨制度作為現(xiàn)代社會的一種重要政治制度對行政組織具有多方面的影響，它不僅直接影響行政組織與政黨之間的關系，而且直接影響行政組織的機構、人員配置、政策和功能的穩(wěn)定性及糾錯機制。 我國現(xiàn)行的政黨制度是在共產(chǎn)黨的領導下的多黨合作制，健全與完善這種具有中國特色的新型政黨制度，既可以吸收一黨制與 兩黨制、多黨制的優(yōu)點，又可避免其不足，將對我國行政組織的相對穩(wěn)定及自我完善都起到積極的推動作用。 （四）政治生活的民主、平等程度制約行政系統(tǒng)決策與執(zhí)行的民主化、科學化程度 行政決策的民主化、科學化和國家政治生活中民主與平等程度有著密切的聯(lián)系。政治生活中政治權力的民主與平等程度越大，行政決策的民主化和科學化程度就越強。我國的人民代表大會制度決定了一切政治權力屬于人民，這是我國行政決策民主化、科學化的直接政治基礎。政權組織形式內部政治權力的民主與平等程度，還制約著行政執(zhí)行中的溝通、協(xié)調與合作的程度。 我國的政權 組織內部在政治權力上是高度民主、高度平等的，其行政人員既是政治上彼此平等的國家主人，又是在廣泛民主基礎上產(chǎn)生的人民群眾的勤務員。這一特點從根本上保障了人民群眾與行政組織成員的主人翁的地位，保證了行政組織與人民的血肉聯(lián)系，它既有利于行政組織與人民之間的溝通與協(xié)調， 10 也有利于行政組織內部的參與、溝通與一致。 （五）政治形勢的穩(wěn)定程度影響著行政系統(tǒng)的運行狀態(tài) 政治形勢 是指在階級社會中，由各種歷史條件的總和所促成的兩個對抗階級或政治集團之間韻階級斗爭的態(tài)勢，包括穩(wěn)定的與動亂的兩種基本態(tài)勢。穩(wěn)定與動亂相互對立，在一定條 件下，又相互滲透甚至相互轉化。政治動亂的本質是敵對政治勢力在根本利益上的沖突，它體現(xiàn)了不同的政治勢力、不同階級之間力量對比上的差異。 十一屆三中全會以后，我們爭得了一個安定團結的政治局面，這對于行政 系統(tǒng) 的健全與完善是一個十分寶貴的基礎，我們應向愛護眼睛那樣去保護這個來之不易的穩(wěn)定和團結。 （六）法律制度規(guī)定與保障著行政系統(tǒng)在整個國家機構系統(tǒng)中的地位 法律制度 ，簡稱法制，其實質是統(tǒng)治階級的階級意志，其形式是國家的意志。它的目的是維護統(tǒng)治階級的統(tǒng)治方式。法律制度對行政組織的影響，主要表現(xiàn)為規(guī)定并保障行政組織在國 家系統(tǒng)中的現(xiàn)實地位及權力關系。行政組織是結構復雜、規(guī)模龐大的國家機器的組成部分，并處于國家權力關系的復雜網(wǎng)絡之中。它在整個國家行政組織系統(tǒng)中，居于重要的地位，享有不同于其它國家機關的特殊權力，具有特殊的職能并設置有宏大的實體性的機構。 在我國，國務院是最高權力機關的執(zhí)行機關，是最高的國家行政機關。它是由全國人民代表大會產(chǎn)生，并對其負責，實行總理負責制。它根據(jù)憲法和法律規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令等。這就是我國憲法和國務院組織法對國務院性質、職權、領導體制等的基本規(guī)定。 （七）法律的完善化、科學 化程度制約行政系統(tǒng)運轉的協(xié)調、規(guī)范水平 法律的完善化 ，是指各類法律形式的完備程度；法律的科學化是指法律的內容對社會發(fā)展規(guī)律的反映、體現(xiàn)的程度；法律的完善化與科學化是有機的統(tǒng)一?？茖W化是完善化的內在本質，而完善化卻是科學化的外在形式。 法律的完善化、科學化的程度制約著行政組織的協(xié)調化、法制化和科學化的水平。 第三節(jié)文化、民族和宗教環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 一、文化環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 （一）關于行政系統(tǒng)一般行為的期望對行政系統(tǒng)的影響 不同的國家對行政系統(tǒng)的管理范圍有不同的期望 不同的國家對行政系統(tǒng)的輸入、 輸出有不同的期望 對行政系統(tǒng)的認同程度決定群眾參與行政輸入方式的差異 （二）關于行政系統(tǒng)首腦權力的觀念對行政系統(tǒng)的影響 血統(tǒng)論的行政文化認為，行政首腦的權力來自世襲 唯意志論的行政文化認為，行政首腦的權力來自超人意志 法治論的行政文化認為，行政首腦的權力來自人民的委托，并通過體現(xiàn)民意的法律形式予以確認 （三）關于行政系統(tǒng)運行方式的觀念對行政系統(tǒng)的影響 行政系統(tǒng)運行方式的人治觀念認為，行政系統(tǒng)內外治理的好壞，關鍵在人，而不在制度 行政系統(tǒng)運行方式的法治觀念，分為專制主義和民主主義的法治 觀念 （四）關于行政系統(tǒng)內部人際關系的觀念對行政系統(tǒng)的影響 特殊的人際關系觀念 普遍的人際關系觀念 （五） 關于行政道德的觀念對行政系統(tǒng)的影響 行政道德對行政組織的影響有以下幾個主要方面： 行政道德指導著行政系統(tǒng)成員的政治方向 行政道德制約 著行政系統(tǒng)成員個人利益的實行程度 行政道德影響著行政系統(tǒng)成員的社會地位 二、民族環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 （一）民族環(huán)境影響政府的民族政策及相應的行政機構設置 在多民族的國家里，民族成份繁雜，民族人口眾多，區(qū)域寬廣，民族矛盾與斗爭比較尖銳，因而民族問題相當 復雜。對民族問題解決的 好壞，直接關系到國家的穩(wěn)定和動蕩、統(tǒng)一與分裂。 （二）民族環(huán)境影響著行政系統(tǒng)的體制 行政 系統(tǒng) 的體制，是指行政 系統(tǒng) 結構中各層級、各部門之間的權力分配關系。以中央及地方而言，有集權制與分權制之分。一個國家如果是由若干實力相差不多的幾個民族組成，沒有一個民族能在政治上取得絕對優(yōu)勢，這就需要分權。 （三）民族環(huán)境制約行政系統(tǒng)權力的行使 11 行政組織的權力是由憲法或法律賦予的，或是由上級行政組織所規(guī)定的，在其權力范圍內，任何團體和個人都必須服從其指揮。但這是指一般的情況而言。當行政組織運用權力于民 族地區(qū)時，都必須考慮具體的民族環(huán)境。 （四）民族環(huán)境關系著行政系統(tǒng)的凝聚力大小 一個行政組織是否具有凝聚力，在很大程度上是取決于該行政組織的環(huán)境是否和諧、協(xié)調。中國各民族在長期的相互交往中形成了密不可分的關系，許多經(jīng)濟文化傳統(tǒng)相通，從而使中華民族具有強大的凝聚力，國家行政組織對各民族具有巨大的吸引作用。 （五）中國的民族環(huán)境對政府行政系統(tǒng)的影響 我國是一個統(tǒng)一的、以漢民族為主體的多民族國家。至 1981年 12 月止，全國共有 56 個民族，其中漢族人口占全國人引 93． 3％，少數(shù)民族占 6． 7％。少數(shù)民族人口雖少，但分 布的地域 {廣，約占全國土地面積的 50— 60％，我國絕大多數(shù)少數(shù)民族都有自己或大或小的聚居區(qū)并和其它兄弟民族相互交錯在一起，形成 “ 大雜居，小聚居 ” 的局面，使各族人民之間相互影響，相互融合，立了密不可分的政治、經(jīng)濟、文化的聯(lián)系。 三、宗教環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 （一）宗教制約行政系統(tǒng)的機構設置和職權行使 宗教這一作用，在一些實行政數(shù)合；的國家里表現(xiàn)得最為明顯。在這些國家中，神權高于一切，國家行政組織的設置及其職能的大小，都須根據(jù)宗教的影響來決定。譬如沙特阿拉伯，國王既是國家元首，又是伊斯蘭教的教長，內閣由國王任命 ，沒有成文憲法，《古蘭經(jīng)》和伊斯蘭教創(chuàng)造人穆罕默德的遺訓就是法律依據(jù)。行政組織的設立及其活動都不得違反《古蘭經(jīng)》和遺訓。 （二）宗教推動或妨礙行政系統(tǒng)的管理活動 在社會主義時期，宗教對行政組織的影響仍然不可忽視。從積極方面來看，由于宗教徒的信仰相同、目標一致，便很容易團結在一起，在愛國主義的旗幟下就可以動員教徒們積極參加社會主義建設，有利于行政目標的達到；其次，宗教一般宣揚剔除邪惡，與人為善，這可引導教徒棄惡從善，在客觀上起到調節(jié)人與人之間關系的作用，有利于社會的團結和行政組織的穩(wěn)定。 從消極方面來看，宗教 宣揚的宿命論、幸福滿足、寄希望于來世的觀念使人們安于現(xiàn)狀，不思進取，工作積極性不高，影響行政組織的效率。 第四節(jié)自然環(huán)境和國際社會環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響