【文章內(nèi)容簡介】 ；偏重于理論的研究，尋求普遍適用的原理、原則，忽視時空因素的影響和實(shí)際運(yùn)用；片面強(qiáng)調(diào)人的生理能力和物質(zhì)需求，忽視人的心理因素和精神需要，缺乏對人的尊重。盡管如此，這一時期的行政學(xué)理論研究還是有重大歷史貢獻(xiàn)的，因?yàn)樗吘归_創(chuàng)了行政管理科學(xué)獨(dú)立研究的新領(lǐng)域，形成了這門學(xué)科的基本體系。(二)行為科學(xué)時期行為科學(xué)是應(yīng)用心理學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)以及其他相關(guān)學(xué)科的成果，來研究人的行為以及人與人之間關(guān)系的一門學(xué)科。行為科學(xué)最初被稱為“人際關(guān)系學(xué)”，產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代。其創(chuàng)始人和早期代表人物是原籍澳大利亞后移居美國的喬治?埃爾頓?梅奧和美國的弗里茨朱利斯?羅特利斯伯格等。一般認(rèn)為，行為科學(xué)發(fā)端于1927年—1932年梅奧和羅特利斯伯格等在美國芝加哥西方電氣公司以新的方式進(jìn)行的“霍桑實(shí)驗(yàn)”。這個試驗(yàn)取得了很大的成功，他們由此總結(jié)出一套有關(guān)人際關(guān)系的原理、原則。主要有：① 工人不是只受物質(zhì)因素制約的“經(jīng)濟(jì)人”，而是受各種社會因素影響的“社會人”；他們會追求金錢，也會追求人與人之間的友情、安全感、歸屬感和受人尊重等。② 人不是單獨(dú)的、孤立的、機(jī)械的個體，而是復(fù)雜的社會系統(tǒng)的成員。③ 企業(yè)中除了正式組織外還存在著無形的“非正式組織”；這些團(tuán)體有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范或慣例，并且，非正式組織同正式組織是相互依存的，對生產(chǎn)率有直接的影響。④ 管理者要尋求和采取一種以社會和人群關(guān)系技能為基礎(chǔ)的新的領(lǐng)導(dǎo)方式。在這之后，芝加哥大學(xué)、密執(zhí)安大學(xué)、哈佛大學(xué)、麻省理工學(xué)院等著名學(xué)校相繼建立了人際關(guān)系研究中心，很多有名望的學(xué)者對人的需要、動機(jī)和激勵問題，人性問題，企業(yè)中的非正式組織以及人與人的關(guān)系問題，企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)方式問題等，進(jìn)行了全面、廣泛的研究，使行為科學(xué)成為一門獨(dú)立的學(xué)科并迅速發(fā)展起來。如馬斯洛的人類需要層次論、麥格雷戈的XY理論，洛希的超Y理論等。在行為科學(xué)時期，把有關(guān)行為科學(xué)的理論和方法引入行政管理研究領(lǐng)域，最著名和最有影響的人物是C．I．巴納德和H．A．西蒙。巴納德，美國著名管理學(xué)家，是行為科學(xué)管理理論的重要奠基人。他的主要理論觀點(diǎn)和貢獻(xiàn)表現(xiàn)在以下幾個方面：① 運(yùn)用社會系統(tǒng)的觀點(diǎn)推進(jìn)了對正式組織的研究。巴納德認(rèn)為，正式組織不是單個人的行為，而是人們自覺的、有意識的、有目的的一種協(xié)作，是有意識加以協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。任何組織都包含三種普遍的要素：協(xié)作的意愿；共同的目標(biāo)；信息溝通。② 非正式組織理論。巴納德認(rèn)為，非正式組織是沒有正式結(jié)構(gòu)、不定型的，往往也不能自覺地認(rèn)識到共同的目的，而是在共同工作中自然形成的一定的態(tài)度、習(xí)慣和規(guī)范。非正式組織對正式組織起著三種作用：從事正式組織難以或不宜溝通的信息、意見；通過對協(xié)作意愿的調(diào)節(jié)，維持正式組織內(nèi)部的團(tuán)結(jié)；可以避免正式的控制，維持個人品德、個人自尊和獨(dú)立選擇。巴納德強(qiáng)調(diào)，非正式組織的存在和作用，可以增強(qiáng)組織功能和使組織更有效率，所以行政主管人員要重視和創(chuàng)造條件發(fā)揮非正式組織的作用。③ 權(quán)威的接受理論。巴納德認(rèn)為，權(quán)威的來源和實(shí)質(zhì)，不在于權(quán)威者或發(fā)出命令的人，而在于被命令者接受不接受。若被命令者不接受，也就不存在這個權(quán)威。所以行政主管者應(yīng)力求使自己的命令被下屬所接受或同意。④ 組織平衡理論。巴納德認(rèn)為，組織的存在取決于組織成員的貢獻(xiàn)與滿足之間的平衡。一個行政領(lǐng)導(dǎo)者要善于協(xié)調(diào)貢獻(xiàn)與滿足之間的平衡關(guān)系，不斷將組織成員的貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)換成滿足，又利用滿足促使組織成員作更多的貢獻(xiàn)，這樣才能保持組織的活力和發(fā)展?！?西蒙，美國著名行政學(xué)家，著有《行政行為—行政組織決策過程的研究》等著作，是行政學(xué)家中運(yùn)用行為科學(xué)理論研究行政管理最有成就的人之一。他不滿意傳統(tǒng)的行政學(xué)忽視人的因素和靜態(tài)的研究方法，力主用行為主義的觀點(diǎn)和方法研究行政問題，提出要注意對人的行為、非正式組織、決策過程、信息溝通等動態(tài)的東西進(jìn)行研究。由于西蒙等人把行為科學(xué)的一套理論和方法引入行政學(xué)研究領(lǐng)域，形成了西方行政學(xué)中的一個新的學(xué)派，即所謂行為主義學(xué)派或邏輯實(shí)證主義學(xué)派?！?西蒙在行政學(xué)理論方面最突出的貢獻(xiàn)，是把決策概念引入行政管理，建立了一個比較完整的決策理論體系。西蒙認(rèn)為，管理就是決策，決策是行政的中心，行政行為之根本就是組織中決策制定的整個過程。因此行政學(xué)必須注重決策問題的研究。西蒙采用行為主義的行政研究方法，系統(tǒng)地研究了行政決策過程。他把決策過程分為三個階段，即情報階段、設(shè)計階段、抉擇階段，強(qiáng)調(diào)整個決策活動過程，需要對實(shí)際情況的真切了解，需要上層和下層的密切配合，需要信息溝通。★ 西蒙還十分重視決策中的所謂“價值”的研究。他認(rèn)為行政決策所涉及的一是價值因素，二是事實(shí)因素，前者是目的，后者是手段，強(qiáng)調(diào)決策不能只注意事實(shí)和過程，而忽視社會的價值?！?西蒙還從決策過程的角度研究行政組織。他認(rèn)為行政組織的作用在于提供一個有利于做出合理決策的組織結(jié)構(gòu)。西蒙強(qiáng)調(diào)，行政組織要為決策活動提供各方面的信息，要確定行政組織及其所屬機(jī)構(gòu)的活動目標(biāo)，要確定各個層級組織成員制定決策的范圍，并要為達(dá)到組織目標(biāo)創(chuàng)造各種條件和提供各種有效手段。所以人們把西蒙的組織理論稱為決策過程組織理論。毫無疑問，行為科學(xué)時期行政學(xué)研究獲得了重大進(jìn)展。從總體上說，行政學(xué)研究著眼于行政現(xiàn)象中人的行為的動機(jī)、過程和效果，重視人的各種需要和非正式組織的作用，重視激勵人的積極性和民主的領(lǐng)導(dǎo)方式，而不拘泥于制度、法規(guī)、原則、組織等方面的靜態(tài)研究。由此對行政活動規(guī)律的探索進(jìn)一步深化，在某些方面更符合實(shí)際，更具有實(shí)際指導(dǎo)意義。但是，這個時期又出現(xiàn)了新的片面性，如過分重視人的行為因素，忽視了組織結(jié)構(gòu)、法制的作用，忽視了環(huán)境的影響。(三)現(xiàn)代化管理時期大約從20世紀(jì)40年代起，在第三次科技革命浪潮的有力沖擊下，西方國家的整個管理思想在經(jīng)歷了一個多樣化的青春期后逐步走向成熟。其主要標(biāo)志是管理理論和方法愈益科學(xué)化、現(xiàn)代化，在整個社會現(xiàn)代化進(jìn)程中起著越來越重要的作用。在行政學(xué)領(lǐng)域，由于現(xiàn)代社會科學(xué)、自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)以及管理科學(xué)新的理論和方法的不斷被引進(jìn)，使這門學(xué)科也大踏步前進(jìn)而邁入了其生命旺盛時期?！?這個時期行政管理學(xué)發(fā)展的一個最顯著的特色，是把許多社會科學(xué)、自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)的最新成果廣泛地運(yùn)用到行政管理學(xué)的研究中來，使行政管理學(xué)日益成為一門多種學(xué)科相互交叉、相互滲透的綜合性學(xué)科。從20世紀(jì)60年代起，一批有現(xiàn)代化思想和自然科學(xué)知識素養(yǎng)的行政學(xué)家，運(yùn)用系統(tǒng)論的基本觀點(diǎn)和方法研究行政管理活動。他們把行政管理看成是由許多相互獨(dú)立又相互依存的要素構(gòu)成的有機(jī)整體，以綜合的、開放的、環(huán)境系統(tǒng)的觀點(diǎn)來考察行政活動過程，研究行政管理總體目標(biāo)的確定和組織實(shí)施。與此同時，一批優(yōu)秀的數(shù)學(xué)家也參與到行政學(xué)研究中。他們利用運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)工程、電子技術(shù)等科學(xué)技術(shù)手段，力求為行政決策找到一個有效的數(shù)量解，使決策過程定量化、科學(xué)化。行政管理學(xué)發(fā)展的這些新趨勢，不僅使其研究的領(lǐng)域大大拓寬，把行政管理置于整個社會環(huán)境的大系統(tǒng)之中，而且使這方面的研究由于采用一系列先進(jìn)的技術(shù)手段和數(shù)學(xué)方法而更加趨于科學(xué)化。◆ 這個時期行政管理學(xué)的另一個重要特點(diǎn)，是發(fā)展迅速，學(xué)派林立，呈現(xiàn)出一種日新月異、百家爭鳴的局面。戰(zhàn)后幾十年來，由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的巨大進(jìn)步和生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，再加上現(xiàn)代社會中利益多元化的趨向，使人們有需要、也有可能運(yùn)用不同的理論和方法，從不同的利益和不同的角度出發(fā)研究行政管理。當(dāng)前西方行政管理學(xué)派，自成體系的至少有10多個。這一方面反映了當(dāng)代西方行政學(xué)的繁榮，另一方面也表現(xiàn)了自由主義思潮下的混亂?？傊?，在這個現(xiàn)代化時期，西方行政學(xué)也以現(xiàn)代化的速度、現(xiàn)代化的面貌不斷向前發(fā)展，進(jìn)入了科學(xué)化階段而趨于成熟。（1）政策科學(xué)西方行政學(xué)在20世紀(jì)60年代的一個重要發(fā)展就是政策科學(xué)的興起。，其中德羅爾被譽(yù)為政策科學(xué)之父。他的《公共政策制定的再審查》、《政策科學(xué)構(gòu)想》和《政策科學(xué)探索》等著作影響深遠(yuǎn)。政策科學(xué)是針對傳統(tǒng)公共行政學(xué)過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開來等問題而發(fā)展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進(jìn)行研究，即從政策問題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評估全面展開討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。（2）“新公共行政學(xué)”★ 產(chǎn)生背景。1968年，以喬治?弗雷德里克森為代表的一批美國年輕的公共行政學(xué)者在紐約錫拉丘茲大學(xué)名諾布魯克會議中心召開會議，倡導(dǎo)以新的研究方法探討公共行政學(xué)的發(fā)展趨勢問題。他們把會議前的公共行政理論稱之為“舊的公共行政學(xué)”，而把以新的研究方法、強(qiáng)調(diào)公共行政的“公共”部分為研究內(nèi)容的行政理論稱之為“新公共行政學(xué)”?！?主要觀點(diǎn)：“新公共行政學(xué)”是在對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀以及政治與行政二分思想的反思和批判中，提出自己的主張的。一是提倡社會公平的價值觀。該學(xué)派提出，要把出色的政府管理與追求社會公平作為一種新的公共行政的基本原理，作為行政活動的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則。二是主張對傳統(tǒng)的官僚組織理論進(jìn)行重大變革和改造。他們強(qiáng)調(diào)行政組織形態(tài)的復(fù)雜因素與變遷，主張在各種組織的密切關(guān)系中，在經(jīng)常變化的行政環(huán)境中，去重新認(rèn)識和研究行政組織的功能和運(yùn)作，力求建構(gòu)一個有活力的、有凝聚力的、有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的組織整體。用以市場競爭驅(qū)動的“合同管理”取代官僚制管理，是新公共行政理論在公共管理模式上的重要追求。三是強(qiáng)調(diào)公共行政的公共性質(zhì)。四是倡導(dǎo)民主行政?！?簡評。新公共行政學(xué)超越了實(shí)證主義的研究模式，擴(kuò)大了公共行政的領(lǐng)域范圍，完善了公共行政組織理論，對當(dāng)代美國政府及其行政管理產(chǎn)生重大影響。但是，新公共行政學(xué)在解決一些問題的同時也提出了不少問題，而其自身沒能深入系統(tǒng)地予以研究解決。（3）公共選擇理論公共選擇理論起源于20世紀(jì)40年代末50年代初，但其真正盛行是在20世紀(jì)80年代中期以后。，其代表性著作有《一致的計算—憲法民主的邏輯基礎(chǔ)》(與圖洛克合著，1962年)、《公共選擇理論：經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治方面的應(yīng)用》 (，1972年)、《市場、國家和道德范圍》(1978)、《自由、市場和國家：80年代的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》(1986年)。他從個人主義、經(jīng)濟(jì)理性和交易政治出發(fā)；把政治決策的分析和經(jīng)濟(jì)理論相結(jié)合，從對政治過程的經(jīng)濟(jì)分析中發(fā)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)問題的根源在于現(xiàn)代國家政治制度的缺陷，提出了政府失敗的成因及其治理對策。（4）新公共管理運(yùn)動與新公共管理學(xué)當(dāng)代西方國家的政府改革往往被描述為追求“三E”（Economy, Efficiency, Effectiveness, 即經(jīng)濟(jì)，效率和效益）為目標(biāo)的新公共管理運(yùn)動。它的基本取向是采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制，提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。新公共管理實(shí)踐模式在某種意義上是為了克服傳統(tǒng)的公共行政模式的弊端而出現(xiàn)的，它是當(dāng)代人類社會發(fā)展尤其是公共管理實(shí)踐變化的必然產(chǎn)物，與舊模式相比，新公共管理模式更具現(xiàn)實(shí)性和生命力。然而，新公共管理亦有其內(nèi)在的缺陷和局限性，主要表現(xiàn)在：理論上濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴(kuò)張；市場化取向是一種新的市場神話，管理主義的改革取向?qū)嵸|(zhì)是一種新泰勒主義；對憲政法律、民主責(zé)任、基本規(guī)范等重大問題的理解存在偏差。相比較傳統(tǒng)意義上的將行政學(xué)等同于公共管理學(xué)而言，在當(dāng)代西方行政改革的實(shí)踐與傳統(tǒng)公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的新公共管理學(xué)是有著新的內(nèi)涵的。具體說，新公共管理學(xué)的實(shí)踐基礎(chǔ)是統(tǒng)稱為新公共管理運(yùn)動的西方各國再造政府的行政改革浪潮，改革的前行迫使人們反思傳統(tǒng)行政學(xué)理論；新公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ)是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇理論。這三個學(xué)派對傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論的批判促使了它的演變和發(fā)展。換言之，新公共管理學(xué)是西方行政學(xué)發(fā)展到當(dāng)今的產(chǎn)物。但是，正由于新公共管理學(xué)是時新的學(xué)科，所以人們對新公共管理的基本問題仍缺乏完全共識，還不能說新公共管理學(xué)取代了傳統(tǒng)行政學(xué)。但有至少可以肯定，理論產(chǎn)生是緣自實(shí)踐的需求，公共管理對公共利益、管理方式、管理結(jié)果、價值目標(biāo)的認(rèn)識已對現(xiàn)實(shí)政府管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。三、行政管理學(xué)在中國的發(fā)展（一）改革開放前行政學(xué)在中國的發(fā)展行政學(xué)在歐美國家產(chǎn)生以后，我國學(xué)者就開始翻譯出版一些西方行政學(xué)論著，介紹這方面的思想，號召國民學(xué)習(xí)行政學(xué)，并著手進(jìn)行一些研究。特別是孫中山先生，其五權(quán)分立思想及其他許多有關(guān)行政管理的思想，為后人研究行政學(xué)提供了寶貴的思想資料。 從20世紀(jì)30年代起，我國學(xué)者開始自己編著、出版行政學(xué)著作。其中，張金鑒教授所著的《行政學(xué)之理論與實(shí)踐》于1935年由上海商務(wù)印書館印行，被認(rèn)為是我國最早最系統(tǒng)的行政學(xué)專著。與此同時，在我國幾個主要大學(xué)開始開設(shè)行政學(xué)方面的課程，行政學(xué)研究有了一定的發(fā)展。但在當(dāng)時的歷史條件下，行政學(xué)理論研究不可能得到更多的發(fā)展。在新中國成立前中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命根據(jù)地，行政學(xué)研究的成就主要體現(xiàn)在行政管理實(shí)踐方面。在革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)中，中國共產(chǎn)黨總結(jié)和積累了許多行政管理方面的經(jīng)驗(yàn)：人民管理的思想；精兵簡政、選賢任能的原則；實(shí)事求是、調(diào)查研究、理論聯(lián)系實(shí)際、集體領(lǐng)導(dǎo)與個人負(fù)責(zé)相結(jié)合等原則和方法等。我國新民主主義革命時期人民政權(quán)行政管理的科學(xué)實(shí)踐，以及在此基礎(chǔ)上形成的理論研究成果，是我國行政學(xué)發(fā)展的一個重要方面。新中國建立后，從中央到地方建立了新的行政管理體制，我國的行政管理實(shí)踐進(jìn)入了一個新的歷史時期。但主要由于“左”的錯誤，在1952年高等學(xué)校院系調(diào)整時，錯誤地取消了政治學(xué)、行政學(xué)專業(yè)以及有關(guān)課程。由于沒有把行政管理學(xué)視為一門獨(dú)立學(xué)科，對我國行政管理所存在的問題，也未能進(jìn)行全面系統(tǒng)的科學(xué)研究。國家行政管理活動因缺乏科學(xué)理論的指導(dǎo)而導(dǎo)致失誤，造成了許多重大損失。（二）改革開放后行政管理學(xué)在中國的發(fā)展中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以后，我國行政管理科學(xué)發(fā)展進(jìn)入了一個新的時期。1980年鄧小平在《堅持四項(xiàng)基本原則》這篇講話中指出：“政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現(xiàn)在也需要趕快補(bǔ)課。”根據(jù)這一精神，1980年12月，中國政治學(xué)會成立，恢復(fù)了政治學(xué)領(lǐng)域的科學(xué)研究。作為政治學(xué)一個重要分支學(xué)科的行政管理學(xué)，也逐漸引起理論界和各級政府領(lǐng)導(dǎo)的重視。中國政治學(xué)會于1982年和1983年分別在上海和北京舉辦講習(xí)班，開始講授行政管理和人事管理等課程。1984年7月，中國政治學(xué)會和中國法學(xué)會在天津召開了“行政科學(xué)學(xué)術(shù)討論會”，積極倡