【文章內(nèi)容簡介】 因而奠定了行政學的基礎，成為后來研究公共行政的必讀書目?！」诺轮Z：曾任哥倫比亞大學教授和霍普金斯大學校長，以及美國政治學會的第一任主席和塔夫托總統(tǒng)的經(jīng)濟與效率委員會顧問。古德諾長期教授行政法學。他最有代表性的名著，是1900年發(fā)表的《政治與行政：對政府的研究》一書。古德諾認為：（1）傳統(tǒng)的三權分立的學說不符合民主國家的實際，因為民主國家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過是行政的一小部分而已（對此進行了全面系統(tǒng)的論證），主張否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法；（2）行政學不研究政治問題，那是政治學的任務，也不使用民主或程序的標準，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術的標準；（3）為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務官和常務官，并規(guī)定常務官在政治上中立?！墩闻c行政：對政府的研究》是最早的行政學專著之一，對后來的行政學有著深刻的影響。古德諾是行政學的奠基人之一?！。ǘ┬姓芾韺W產(chǎn)生于這一時期的歷史必然性　這一時期是西方國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時期。隨著各國工業(yè)化的迅猛發(fā)展、大型壟斷組織的形成等，各國在社會發(fā)展過程中出現(xiàn)了都市化以及隨之而來的一系列復雜的社會問題，矛盾沖突甚至對抗成為一種普遍的社會現(xiàn)象。這就對國家控制和管理提出了新的要求，要求通過國家干預，來有效地減少、緩和、解決矛盾。在這種情況下，政府地位的增強、權力的加大、職能的擴展、責任的加重、管理方式的科學化是不可避免的。因此，在這個時期提出公共行政問題、產(chǎn)生公共行政學是合乎邏輯的，它是社會發(fā)展進步的客觀要求，也是社會發(fā)展進步的一種表現(xiàn)。?。ㄈ┬姓芾韺W產(chǎn)生的理論淵源　不少學者認為，它是在四種理論的基礎上發(fā)展起來的。這四種理論是：　西方近代政治學尤其是國家學說，為行政管理學提供了有關國家權力（行政權）、民權民意、政府結(jié)構(gòu)、政治過程等概念和范疇，提供了傳統(tǒng)的理論和思辯的研究方法?！【髦茣r代德、奧兩國的官房學。官房學主要研究如何有效地為國家（君主）管理財政、經(jīng)濟、行政等問題。官房學以后演變?yōu)楣藏斦W。　普魯士的任官制度和英國的文官制度。18世紀初期，普魯士在西方首先創(chuàng)立了依據(jù)考試任用官吏的制度。1713年，普魯士規(guī)定必須經(jīng)過考試競爭才能任用法官，10年后進一步明確此規(guī)定適用其他官吏。英國則在1805年設立了常任文官，1854年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共行政學的人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規(guī)范，因而對行政管理學的形成具有直接的推動作用。　西方資產(chǎn)階級革命時代興起的行政法學。行政法學與資產(chǎn)階級革命幾乎同期產(chǎn)生，其最初的宗旨是要反對和制止封建君主對資產(chǎn)階級的強權的、粗暴的甚至是肆無忌憚的干涉和掠奪，后來則演變?yōu)檠芯啃姓申P系的學問。行政法學開創(chuàng)了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，而這恰恰是迄今為止行政管理學的最重要的理論基礎之一。　第一章 | 第二節(jié) | 二、傳統(tǒng)公共行政研究時期 （1911－1937）—— 科學管理時期　二、傳統(tǒng)公共行政研究時期 （1911－1937）—— 科學管理時期科學管理時期以美國人泰羅1911年的《科學管理原理》一文為標志，到30年代行為科學興起之前。在這一時期里，行政管理學在前一時期研究的基礎上，同時受到科學管理理論的啟發(fā)和影響，開始轉(zhuǎn)向建立學科的基本框架體系的方向上來，其研究的重點，集中在謀求行政組織的合理化、行政過程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標準化。這一時期提出了行政管理學的研究目的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學的學科體系，使之成為一門領域廣泛、內(nèi)容豐富、作用獨特的獨立學科?！。ㄒ唬┛茖W管理理論的代表人物　科學管理理論是一個廣泛的概念，它是對這一時期一大批研究者的各種管理理論的總稱或概括，其中以美國人泰羅、法國人亨利法約爾、德國人馬克斯韋伯最具代表性。當時美國企業(yè)管理遠遠落后于科學技術成果和國內(nèi)外條件所提供的可能性，一批具有科學知識、又與企業(yè)管理有關的工程技術人員開始進行各種試驗，試圖將科技成果應用于企業(yè)的生產(chǎn)和管理之中，從而形成了一套科學的理論和方法，并迅速在工商業(yè)界得到推廣，進而引起各行各業(yè)，其中包括政府的廣泛的重視和吸收應用。他們的理論和方法，直接對公共行政管理的理論和實踐產(chǎn)生了重大的影響?！「ダ椎吕锟颂┝_　泰羅開創(chuàng)了科學管理的源流，因而被稱為“科學管理之父”。泰羅始終注重從技術分析的角度研究工人的工作方式、工作過程和工作協(xié)作，試圖通過最合理最有效的組織配合，來達到提高工人的工作效率的目的。1910年，泰羅發(fā)表了《科學管理原理》一文， 1911年完全形成“泰羅制”組織管理理論，提出了以時間動作分析、工作定額制度、標準化管理、對工人進行職業(yè)培訓和刺激性的差別工資等概念為核心的管理理論，因此被稱為管理技術學派，并成為這一時期組織管理思想和方法的主導學派。泰羅泰羅組織管理思想的邏輯是：如下圖所示：泰羅提出了一種富于技術性質(zhì)的、有明確界說的職能主義理論，強調(diào)把計劃與執(zhí)行區(qū)分開來，加強專業(yè)化職能人員在組織中的作用，從而擺脫了傳統(tǒng)的、依靠個性進行組織管理的舊模式，開創(chuàng)了科學組織管理之先河。（補充資料4）　亨利法約爾　法約爾，是法國著名的企業(yè)中上層管理人員，注重管理人員、管理方法的改進，提出了以職能分工、統(tǒng)一指揮和14項管理原則等概念為核心的管理理論。1908年，法約爾為國際采礦和冶金礦業(yè)公會成立百年紀念會撰寫了《論一般管理的原則》的論文，提出了他的行政管理的14項一般原則：分工，權力，紀律，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一指導，個人利益服從整體利益，報酬，集權，等級鏈（權力線），秩序，平等，人員保持穩(wěn)定，主動性，團結(jié)精神?！?916年，法約爾又發(fā)表了《工業(yè)管理和一般管理》一文，首次和系統(tǒng)提出了他的行政管理的要素論。他認為所有的工商企業(yè)組織中都存在六大類基本活動：技術活動、商業(yè)活動、財政活動、會計活動、安全活動和行政管理活動。這六大類基本活動構(gòu)成一個組織的六種基本職能。其中行政管理活動又分為，計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五種要素。組織是法約爾行政管理五要素的核心內(nèi)容之一。他在這方面的主要貢獻集中于組織的目的和結(jié)構(gòu)方面。他認為，組織包括為各種活動和各種關系以及人員的雇傭、評價和培訓等；組織一個企業(yè)就是為企業(yè)提供一切有助于實現(xiàn)其職能的東西。在這方面，管理人員和管理部門的職責，就是要設法使人員和物資的組織符合公司達成其目標的需要，而做到這一切的途徑，是建立合理的組織結(jié)構(gòu)。而合理的結(jié)構(gòu)就是能保證公司在實現(xiàn)其目標的過程中能進行統(tǒng)一領導的結(jié)構(gòu)。他主張在組織中把管理層次和幅度都保持在最低的限度內(nèi)。　法約爾因他以加強企業(yè)上層的行政管理為目標，并自認為其理論適用于一切組織，所以，他的理論被稱之為行政管理理論或一般管理理論。（補充資料5）　馬克斯韋伯　韋伯曾任維也納大學和慕尼黑大學教授，出任過魏瑪憲法起草委員會顧問。韋伯是一位興趣廣泛的典型知識分子，是當代著名的社會學家、政治學家和行政學家。他的官僚科層組織理論被認為是組織學的也是行政學的最重要的理論之一。韋伯認為，官僚科層組織是指一種組織形態(tài)及其結(jié)構(gòu)特點。合理合法的職權是官僚概念的內(nèi)涵。這種組織是應用于復雜組織的最有效的形式，因而是已知的對人類進行必要管理的最合理的形式?！№f伯的官僚科層組織理論的形成曾經(jīng)借助于他對政府組織的大量觀察。對他來說，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理領域中，人們只能在官僚形式和外行之間選擇。盡管如此，韋伯還是將他的理論稱之為“理想的行政組織體系”。他從來沒有過治理組織的經(jīng)歷，其理論的出發(fā)點也不是為任何一個組織的實際需要而設計的，而只是組織的理想的、標準的、通用的形態(tài)。設計這種標準化組織形態(tài)的目的，也只是為了進行理論上的分析，“以便說明從小規(guī)模的企業(yè)（世襲）管理過渡到大規(guī)模的專業(yè)管理的轉(zhuǎn)變過程”。韋伯的最大貢獻，就是提出和建立了官僚模型的組織理論，并因此被稱為“組織理論之父”。在韋伯的概念中，“官僚”這個詞并不含有現(xiàn)在流行的“官僚主義”的意思，而只是表明組織結(jié)構(gòu)設計中的某些特點和規(guī)范。韋伯認為，官僚集權組織是適用于一切復雜組織的最有效的組織形式。韋伯的理想組織形態(tài)是以他關于“權威－服從”的觀點為基礎的，合理——合法的職權觀點是韋伯官僚概念的基本觀點。?。ǘ┛茖W管理思想在公共行政管理中的運用　科學管理思想和方法在企業(yè)組織經(jīng)營領域里的成功運用，鼓舞和推動了人們在其他方面的實踐。首先在美國，人們開始把科學管理方式應用于國家行政組織的職能范圍之內(nèi)。1906年，從紐約市政調(diào)查委員會開始，美國全國各地迅速推廣開展了市政調(diào)查運動。各級政府把科學管理的調(diào)查方法和效率的原則應用到行政部門，將科學管理的技術方法推廣到行政乃至聯(lián)邦行政，實行調(diào)整機構(gòu)，精簡人員，簡化程序，改革政府工作，提高了行政效率。1911年，美國又根據(jù)塔夫托總統(tǒng)的主張，設置了關于節(jié)約和效率的大總統(tǒng)委員會，開始用行政立法的形式來肯定和強調(diào)科學管理在國家行政領域里的重要性。市政調(diào)查運動和關于節(jié)約和效率的大總統(tǒng)委員會的設立，反映了現(xiàn)代化工業(yè)都市的興起及其對國家公共行政管理的新的要求，是美國也是資本主義世界致力于提高行政管理水平的的標志。這一時期行政管理研究的主要代表人物及其論著有：　美國人懷特　懷特曾在芝加哥大學任教多年，還曾任美國文官委員會主席，有較高的政治地位。懷特于1926年出版了《行政學導論》一書。該書是全美第一本行政學教科書，因而有相當?shù)挠绊?。懷特在書中提出，組織原理、人事行政、財務行政和行政法規(guī)應是行政學的基本內(nèi)容。懷特在行政學研究