【文章內容簡介】 工作性質、工作時間、空間等特點，絕不能將總目標混同于分目標。3．個人目標。個人目標也稱行政工作人員的個人工作目標。它較分目標層次低，個人工作目標往往摻雜著較多的個人情感及價值觀，因此彈性較大。要將個人目標較好地納入組織目標體系，需要行政首長有效把握，其核心是調動工作人員的積極性。三、行政組織目標的作用行政組織目標的根本作用在于向其組織成員提供奮斗的方向。這一根本作用又具體表現(xiàn)為：1．促使組織合理化。行政組織機構的設置與建立、行政權責的分配歸根結底取決于行政組織的目標。只有行政組織目標設定的正確、可行，才能根據(jù)目標合理分配工作，推進業(yè)務，才能使行政組織有效運行，從而促進行政組織合理化，減少和避免職責不清、機構重疊的現(xiàn)象。2．提供考核依據(jù)。行政組織目標，尤其是具體工作目標，可以作為考核工作部門及工作人員工作的客觀標準，從而使考核客觀公正，令被考核人員信服。同時有助于克服考核方面的主觀臆斷、籠統(tǒng)含糊、親疏不同現(xiàn)象，為組織的穩(wěn)定和形成公正輿論創(chuàng)造條件。3．增進組織協(xié)調。明確行政組織相互配合的目標系統(tǒng)有助于協(xié)調各個行政單位和人員的工作定位，確定相對位置，使每個單位和每個人都知道自己應該干什么和如何去干，這樣就有利于提高行政組織的整體協(xié)調能力和發(fā)揮總體功能。4．激發(fā)工作人員的合作意識。行政組織目標是使不同的人走到一起并合作奮斗的聚合點。合理的、切實可行的工作目標是工作人員自我引導、自我控制的準繩，通過這一目標使全體人員心往一處想，勁往一處使，形成合作意識和團隊精神，以促使組織目標更好地實現(xiàn)。四、行政組織目標的合理化行政組織目標的合理化是指組織目標能夠比較準確和全面地反映一定時空條件下的客觀需求和組織決心及行動能力。一般來說，組織目標合理與否取決于如下方面的條件：1．社會承認。社會承認是衡量行政組織目標合理與否的主要標準。這意味著組織目標必須符合一定的社會需要或帶來一定的社會利益，同時還必須符合社會生活的一般準則。社會對行政組織目標認同與否，往往通過國家法律制度和社會民主生活的形式表現(xiàn)出來。不合理的行政組織目標，不僅會受到以憲法為依據(jù)、以立法審查、司法判決及行政裁判為形式的國家制約，而且會遭到以社會新聞輿論抨擊和公眾抗議為形式的社會制約。從這個意義上說，社會承認是組織目標合理與否的實踐標準。2．組織能力。目標直接反映組織對社會環(huán)境和自身能力的判斷，尤其反映組織領導者的個性、學識和膽魄。在這方面，組織常犯的錯誤是過高或過低估計環(huán)境和自身能力，因而目標期望值高于或低于組織實際可能的承載負荷，無論是哪種情況，都將造成不應有的損失。所以，合理的組織目標反映環(huán)境與組織能力之間的綜合平衡。3．團體狀態(tài)。目標的合理性直接受制于組織所包含的若干工作團體的狀態(tài)，比如，行政機關、行政部門、行政單位等。團體目標的形成取決于組織的規(guī)定性和以利益為基礎的對組織目標的認同，當二者一致或接近時，團體目標的實現(xiàn)就意味著組織目標的實現(xiàn)，反之，則將形成障礙。不能獲得團體認同的目標往往是不合理的目標，因而是需要調整的目標。另外，工作團體之間的關系和非正式組織的性質也將影響到組織目標的合理性。4．成員意識。成員意識主要表現(xiàn)為組織成員對組織目標的了解程度、理解程度、關心程度和參與程度。當成員目標與組織目標一致時，就比較容易建立良好的工作意識，從而為實現(xiàn)組織目標提供最基本的保障。第四節(jié) 行政組織結構一、行政組織結構的涵義結構是指組織構成要素以及要素之間所確定的關系的形式。結構是組織的基本屬性之一。組織的性質不僅取決于它的構成要素，而且也取決于它的結構方式。行政組織結構是指行政組織各要素的排列組合方式，是由法律所確認的各種正式關系的模式。行政職位是行政組織結構的基本元素，是行政組織結構中的支撐點和聯(lián)絡點。行政組織的整體框架是由各種行政職位排列組合而成，即由行政職位組合成一個單位、部門、層級、整個國家政府系統(tǒng)這四個層次的行政組織結構框架。構成這個框架的實質是行政分工，是根據(jù)目標、責任和權力進行的個人、單位、部門及層級的行政分工。行政分工是行政組織結構形成的基礎。根據(jù)行政分工的方向不同，行政組織可分為縱向結構和橫向結構兩個部分。行政組織結構本身又是一個分工與合作的綜合體，任何行政組織都是橫向結構和縱向結構的結合，這種結合被稱之為復式結構，現(xiàn)代國家政府的組織結構均為復式結構。二、行政組織結構的功能行政組織結構本身是靜態(tài)的，但同時也具有動態(tài)的功能。結構和功能是相互矛盾、相互作用、相互關聯(lián)、互為條件的統(tǒng)一體。結構是功能的結構，沒有一定的結構就不可能產生相應的功能；功能是結構的功能，是結構在其運動中的外在表現(xiàn)。因此，結構具有功能才有意義，功能離開結構就無法存在。結構產生組織靜態(tài)的特性，功能產生組織動態(tài)的特性。合理的行政組織結構有利于組織目標的實現(xiàn)；合理的行政組織結構有利于穩(wěn)定工作人員的情緒，調動工作人員的積極性；合理的行政組織結構能使行政組織保持良好的溝通與協(xié)調關系；合理的行政組織結構是提高行政效率的前提條件；合理的行政組織結構是實現(xiàn)行政職能、推行行政計劃的物質基礎。三、行政組織結構的層級化行政分工是行政組織結構建立的基礎。在當今高度復雜的行政組織中，高度的分工和專業(yè)化程度加深，使得行政組織結構越來越復雜。在通常的行政組織結構中分化表現(xiàn)為兩個方面，即垂直分化亦稱層級化，水平分化亦稱部門化，二者的結合構成行政組織的結構。行政組織結構的層級化是行政組織內部各級政府上下級之間、職能部門的上下級之間的機構、職位、人員的配備和責任、權力、工作程序的等級劃分，也稱之為行政組織的縱向結構。構成各級政府上下級之間的層級化分工是以管轄地域的大小不同為分工內容的。其特點表現(xiàn)為：層級愈高，管轄的地域范圍愈廣，但組織數(shù)量愈少；層級愈低，管轄的地域范圍愈窄，但組織數(shù)量越多，即行政組織數(shù)量多少與層級的高低成反比例關系；不同層級之間管轄的職能基本相同，但管轄的地域大小不同。低層級的行政組織管轄的區(qū)域在高層級的行政組織管轄范圍之內，上下之間形成垂直的領導關系，它要求下級必須服從上級，形成層級節(jié)制的隸屬關系?？傊瑥母骷壵目傮w結構上看，它呈現(xiàn)出一個金字塔型的垂直領導關系結構，如省轄市級行政組織、縣(縣級市)行政組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政組織。構成各級政府職能部門內部層級化分工是以其各部門所承擔的行政工作任務及責權關系不同為內容的。其特點表現(xiàn)為，它們之間的分工關系是以職能的隸屬關系為根據(jù)的。行政組織結構的層級化，建立了組織的層級節(jié)制體系，盡管各級行政組織在層級分化的程度上有所不同，但都具有層級節(jié)制的特征。行政組織結構層級化的基本問題是確定各層級之間的隸屬關系，要確定這一關系，就必須解決管理層次與管理幅度問題。管理層次是指行政組織縱向等級結構的層級數(shù)目。任何國家的行政組織都是按層級化設計的。如我國政府行政組織分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級管理層次；從行政機構設置上劃分，可分為部、司(局)、處、科等。不同的行政組織其管理層次的多寡不一，但一般可分為三個層次：領導決策層、中間管理層、執(zhí)行實施層。管理層次必須適當，如果過多會造成信息不暢、程序復雜、浪費時間和人力、公文旅行、官僚主義等等。管理層次過少則會造成分工不明，責任和權力不清?，F(xiàn)代行政學研究認為，在滿足客觀需要的前提下，管理層次越少越好，應盡量鑄制一條越短越好的指揮鏈條，這樣才可能提高行政效率。管理幅度也稱控制幅度是指上級領導或上級部門所能直接指揮監(jiān)督的部屬的數(shù)目。管理幅度要適當。管理幅度如果過寬，則會造成窮于應付的局面；如果過窄，則會造成對下屬干涉過多，影響下屬的積極性。管理幅度與管理層次是影響行政組織縱向結構的兩個決定性因素，在組織條件不變的情況下，管理幅度和管理層次之間成反比例關系，即管理幅度寬，則管理層次少，反之亦然。管理幅度的設定不是任意的，而是有條件的。決定管理幅度寬窄的主要因素有：工作性質、領導水平、部屬素質、組織模式、管理層次、空間距離、信息溝通手段等等。行政組織結構的層級化是行政活動的需要。其優(yōu)點是權力沿直線分布，權力鏈清楚，權力集中，利于政令統(tǒng)一；層級節(jié)制行動迅速，利于監(jiān)督、控制，有利于信息的傳遞與溝通，有利于調動下屬和工作人員的積極性。行政組織結構的層級化是提高行政效率的有力保證。四、行政組織結構的部門化垂直的分化形成了管理層級，水平的分化則界定了行政組織機構的基本部門。行政組織結構的部門化，亦稱分部化，是指同級行政部門之間水平分工的構成形式。一級政府部門，按其行政目標、工作性質、權責區(qū)分而劃分若干個平行的職能部門，這種劃分是對行政職能目標的分解，同時也是一種行政分權。行政組織結構的部門化是行政組織的一種水平擴張，是按一定的依據(jù)將行政活動類歸到一定部門和單位的過程。在部門化的行政組織中，同一層階的各部門都是平行的，各部門皆擁有明確的工作范圍和切實適當?shù)臋嘭焺澐?，部門化的主要目的是以橫向分工來求得更大的行政組織效益及行政效率。行政組織結構的部門化是行政活動的客觀要求。隨著社會的發(fā)展，科技的進步，國家行政事務愈來愈多，分工愈來愈細，專業(yè)化程度愈來愈高，由此造成政府行政部門愈來愈多。因此，要提高行政效率，就必須依工作性質的不同而進行橫向分權，以規(guī)范各部門的權責關系及工作范圍，加大組織的專門化管理程度，發(fā)揮組織成員的專門才能，以實現(xiàn)有效達成行政目標的目的。對于行政組織結構部門化的基礎，理論界一般公認有以下幾個方面：1．按行政業(yè)務分工。按業(yè)務性質分工是指按行政管理的業(yè)務性質異同來組成行政組織單位。如，財政、外交等均為不同的業(yè)務，以此為基礎設置不同的單位。依據(jù)行政業(yè)務性質的異同來劃分行政部門是行政組織平行分部化的基本方式。這些平行部門之間地位平等，各自的行政目標、業(yè)務范圍和權力責任自成體系。行政組織中的絕大多數(shù)部門均是按業(yè)務性質不同而設置的。2．按行政管理程序分工。按行政管理的程序分工是指按行政管理過程的程序不同，分別設置行政組織部門。行政管理過程有決策、執(zhí)行、監(jiān)督、咨詢、信息反饋等環(huán)節(jié)，依據(jù)這些程序將行政組織劃分為行政決策部門、行政執(zhí)行部門、行政咨詢部門、行政監(jiān)督部門、行政信息部門等，每個部門在管理過程中發(fā)揮各自的功能作用，使行政管理的功能齊全配套，使管理過程井然有序。3．按管理對象分工。按管理對象分工是指按行政組織服務的人群、財物為對象進行部門設置。這一分工方式最常見于政府經濟行業(yè)主管部門的設置。如，我國目前設有工業(yè)部、輕工部、電子工業(yè)部等等，均是按不同對象類別實行分部管理。這種分工可使行政工作專業(yè)化，使政府能在某一專門領域政令統(tǒng)一，統(tǒng)籌安排，從各角度滿足管理對象的需要，以有利于提高行政效率。4．按地區(qū)劃分。按地區(qū)劃分是指按行政組織管理的一定空間地域來劃分其行政權限的界線，從而設置相應的組織結構。如我國劃分若干省、直轄市和自治區(qū)；省劃分為若干市、縣；市劃分為若干區(qū)；縣劃分為若干鄉(xiāng)等等。這種劃分有利于地區(qū)內各種工作的協(xié)調與監(jiān)督，有利于因地制宜地進行決策，以適應各地區(qū)的不同需要。行政組織結構的部門化是層級化的基礎。一般說來，只有當職能部門確立后，層級化才能進行。部門化的優(yōu)點在于有利于行政組織整體協(xié)調，突出行政管理的專業(yè)特征，對于所管理的對象實行專業(yè)化管理、自成體系、分工合作，有利于提高行政效率。同時，部門化擴大了行政組織的管理職能。隨著社會事務的增加，政府建立了相應的組織，以便及時靈活地管理這些行政事務，從而擴大了行政管理的職能。在擴大行政組織職能時要警惕部門林立、機構臃腫、效率低下的現(xiàn)象出現(xiàn)。現(xiàn)代政府組織結構均為層級化與部門化的綜合體。層級化構成行政組織的縱向層級，部門化構成行政組織的橫向部門，層級化必須與部門化相配合，部門化又必須以層級化為基礎，二者相輔相成，既分工又合作形成有機的統(tǒng)一整體，構成現(xiàn)代行政組織完整結構。第五節(jié) 行政組織原則行政組織原則是關于建立良好而健全的行政組織的基本準則，是使行政組織長期穩(wěn)定、平衡有效和充滿活力的一般性規(guī)范或法則，是行政組織機構設置所應遵循的范例。一、現(xiàn)代西方行政組織原則的主要內容現(xiàn)代西方管