【正文】 在國(guó)家和平時(shí)期，行政權(quán)力。社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力的基本任務(wù)之一是組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，調(diào)動(dòng)一切積極因素，動(dòng)員一切社會(huì)力量，努力創(chuàng)造更加充裕的物質(zhì)和精神財(cái)富，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平。設(shè)置行政權(quán)力的基本目的是管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府的行政職能，維持正常的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)秩序，保持國(guó)家的長(zhǎng)治久安。三、行政權(quán)力的功能與分類（一）行政權(quán)力的功能行政權(quán)力貫穿于國(guó)家行政管理過程的始終，是實(shí)施國(guó)家行政管理、達(dá)成行政管理目標(biāo)、履行國(guó)家行政職能的根本保證。行政權(quán)力的運(yùn)作是由上而下的放射狀結(jié)構(gòu)，且每經(jīng)過一層中介，其放射都要擴(kuò)大一定的范圍；而各級(jí)權(quán)力行使者又常常產(chǎn)生擴(kuò)大權(quán)力的本能沖動(dòng)，以至于行政權(quán)力具有一種無(wú)限延伸的動(dòng)力；且隨著社會(huì)的發(fā)展，公共行政權(quán)力所作用的對(duì)象也必將日益增加，行政權(quán)力必然要隨之增大，這樣又自然會(huì)帶來權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，形成連鎖反應(yīng)。這種特性的表現(xiàn)為兩種情況：一種是行政權(quán)力的自然增長(zhǎng)，屬正常狀態(tài)；另一種是行政權(quán)力的惡性膨脹，屬異常現(xiàn)象。行政權(quán)力要有效地執(zhí)行國(guó)家意志，因此，時(shí)間就成為行政權(quán)力運(yùn)作的主要坐標(biāo)，效率就成為行政權(quán)力追求的直接目的。行政權(quán)力的一元性表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，擁有和行使行政權(quán)力的組織系統(tǒng)只能有一個(gè)；其二，在一個(gè)國(guó)家的行政系統(tǒng)內(nèi)部，只能存在一個(gè)中心，“政出多門”必然帶來行政客體的無(wú)所適從；其三，行政權(quán)力主體與客體間的不可逆性，也就是行政權(quán)力的單向性，其運(yùn)作是由上而下的線性運(yùn)動(dòng)。從傳統(tǒng)的政治—行政兩分觀點(diǎn)來看，行政權(quán)力是在國(guó)家意志形成之后，履行輸出的功能，即承擔(dān)組織、實(shí)施、實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的功能。(3)行政權(quán)力具有全面性。行政權(quán)力的價(jià)值與目的是提供公共利益，其所提供的服務(wù)是一種公共服務(wù)，如維護(hù)公共財(cái)產(chǎn)、公共安全、社會(huì)福利、國(guó)民收入、公共信息等。在一個(gè)國(guó)家中，政治權(quán)力往往更直接地反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求和意志，而行政權(quán)力則具有更多的公共性特征，其表現(xiàn)為行政權(quán)力既不代表某一黨派，也不代表某一階級(jí)，而是屬于一個(gè)國(guó)家中的全社會(huì)的權(quán)力。在現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)力是一種公共權(quán)力，其公共性主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：(1)就行政權(quán)力的屬性而言，行政權(quán)力具有共享性。 （二）行政權(quán)力的特點(diǎn)行政權(quán)力是國(guó)家權(quán)力體系中的一種特殊形式，除了具有一般國(guó)家權(quán)力所表現(xiàn)出的強(qiáng)制性和普遍性等特點(diǎn)之外，還有自己的獨(dú)特之處。（3）慣例由于公共行政的作用范圍廣泛、內(nèi)容復(fù)雜，相對(duì)地，公共行政權(quán)力很難由法律一一明確規(guī)定，因此凡無(wú)法律明文規(guī)定且與憲法原則和精神不相抵觸的行政權(quán)力，便可依具有法律效力的行政慣例決定其歸屬。授權(quán)者對(duì)被授權(quán)者有指揮和監(jiān)督的權(quán)力，被授權(quán)者對(duì)授權(quán)者則負(fù)有完成任務(wù)及報(bào)告的責(zé)任。但由于行政事務(wù)龐雜，領(lǐng)導(dǎo)者很難總攬一切，必須把一定的行政工作交付給下級(jí)去做，因而產(chǎn)生了行政授權(quán)的問題。概括是僅作籠統(tǒng)的規(guī)定，不一一列舉其內(nèi)容，范圍比較廣泛，運(yùn)用時(shí)具有一定的彈性；列舉是明確規(guī)定內(nèi)容，凡未經(jīng)列舉的權(quán)力，不得行使。而行政權(quán)力包括了根本性和一般性的權(quán)力，其中根本性的權(quán)力由憲法規(guī)定，一般性的權(quán)力由普通法律規(guī)定。實(shí)質(zhì)上，行政權(quán)力的來源也就是行政權(quán)力的合法性問題。它把政治上的民主與行政上的權(quán)力集中統(tǒng)一特性有機(jī)地結(jié)合在一起。可見，議行合一在當(dāng)代并非是議行不分，而是在現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力的所有者與執(zhí)行者分離條件下解決二者關(guān)系，保證權(quán)力執(zhí)行者切實(shí)執(zhí)行權(quán)力所有者意志的重要理論。后世的社會(huì)主義國(guó)家比之巴黎公社雖然有所改變，分別設(shè)立行使立法權(quán)力的代表機(jī)關(guān)、行使行政權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)和行使司法權(quán)力的司法機(jī)關(guān)，但執(zhí)行機(jī)關(guān)由代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，向代表機(jī)關(guān)報(bào)告工作，并接受代表機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督。隨著社會(huì)主義理論與實(shí)踐的發(fā)展，議行合一理論日臻完善，其形式也漸趨多樣化。公社兼有立法和行政兩種權(quán)力，并統(tǒng)一行使這兩種權(quán)力。（5）議行合一學(xué)說議行合一理論既不同于三權(quán)分立學(xué)說，又不同于政治與行政二分法的學(xué)說，這是馬克思主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政權(quán)力與立法權(quán)力是統(tǒng)一的?？梢?，在三權(quán)基礎(chǔ)上所增加的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，實(shí)際上是從三權(quán)之中的行政權(quán)里分離出來的兩大權(quán)力。這是孫中山在總結(jié)西方歷史并看到了三權(quán)分立的弊端之后，為克服行政權(quán)力膨脹趨勢(shì)而提出的設(shè)想。（4）五權(quán)憲法學(xué)說五權(quán)憲法是孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)立的一種學(xué)說。然而，進(jìn)一步的研究表明，政治與行政二分法對(duì)于權(quán)力所進(jìn)行的分割過于簡(jiǎn)單化，在解釋復(fù)雜多變的權(quán)力運(yùn)行時(shí)顯得力不從心。這種區(qū)分是與資本主義民主制度的要求分不開的。古德諾認(rèn)為，國(guó)家只有政治與行政兩種權(quán)力。（3）政治與行政二分法一般認(rèn)為，近代德國(guó)學(xué)者J．K．布隆赤里較早提出了將政治與行政分開的思想?，F(xiàn)代政治學(xué)進(jìn)一步發(fā)展了以三權(quán)分立為代表的分權(quán)學(xué)說，通過研究分權(quán)之后出現(xiàn)的權(quán)力不平衡現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)了分權(quán)基礎(chǔ)上權(quán)力制衡的重要意義，人們對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)也日趨深化。盡管如此，三權(quán)分立學(xué)說在當(dāng)時(shí)的意義及其對(duì)于后世的重大影響仍是不容忽視的。三權(quán)分立學(xué)說是適應(yīng)資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建君主絕對(duì)專制權(quán)力的需要而產(chǎn)生的。集分權(quán)學(xué)說之大成、明確劃分國(guó)家權(quán)力的是孟德斯鳩。他認(rèn)為，國(guó)家有三種權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán)。（2）三權(quán)分立學(xué)說隨著近代民族國(guó)家的出現(xiàn)，國(guó)家權(quán)力的分工日趨明顯，人們對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)也進(jìn)一步深化。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執(zhí)政官和平民會(huì)議之間相互制約的思想。一般認(rèn)為是亞里士多德開了分權(quán)學(xué)說的先河。隨之，人們對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)與研究也便開始展開并隨著歷史的發(fā)展而不斷深入。 二、行政權(quán)力的來源和特點(diǎn)(一)行政權(quán)力的來源行政權(quán)力不是自發(fā)產(chǎn)生的，它是社會(huì)分化出管理職能的產(chǎn)物。第三，設(shè)置和運(yùn)行國(guó)家行政權(quán)力的目的和任務(wù)是執(zhí)行國(guó)家意志，履行國(guó)家行政職能，管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)。正確理解“行政權(quán)力”的概念，必須把握以下幾個(gè)方面：第一，行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分，是統(tǒng)治階級(jí)賴以實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治，管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的重要工具。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家權(quán)力一般分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，并分別由三個(gè)不同的國(guó)家機(jī)關(guān)——立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)——來行使。具體而言，行政權(quán)力是政府各級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，制定和發(fā)布行政法規(guī)，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，解決一系列行政問題的強(qiáng)制力量與影響力。行政權(quán)力屬于政治權(quán)力的一種。當(dāng)然，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，還可以將權(quán)力作不同的劃分。具有個(gè)人魅力的個(gè)體所具有的個(gè)人魅力大小是他或她具有參照性權(quán)力的指標(biāo)，因此一些組織的管理者也被他們的下屬認(rèn)為是具有魅力的。（5）參照性權(quán)力是以個(gè)人魅力(charisma)為基礎(chǔ)的權(quán)力。個(gè)體可能在技術(shù)、行政管理或個(gè)人事務(wù)上具有專長(zhǎng)，這些人即使位置比較低，也會(huì)具有一定的權(quán)力。（4）專家性權(quán)力是指作用者通過自己的專業(yè)知識(shí)所產(chǎn)生的一種影響能力。強(qiáng)制性權(quán)力是一種負(fù)強(qiáng)化手段，目的是為了保證組織效率而禁止某種行為的發(fā)生，或者以此來糾正偏差的組織行為。在強(qiáng)制性權(quán)力下，人們服從是因?yàn)楹ε拢虼艘粋€(gè)管理者可能因?yàn)橄聦俚墓ぷ鳂I(yè)績(jī)不佳，阻止他的升遷或工作轉(zhuǎn)換，而這樣的情況就是強(qiáng)制性權(quán)力。人們通常把獎(jiǎng)勵(lì)性權(quán)力作為鞏固和維系權(quán)力關(guān)系的一種重要手段，如果獎(jiǎng)勵(lì)性權(quán)力與組織目標(biāo)相結(jié)合，并制定出詳細(xì)的操作規(guī)則，具備公開性和公平性，就能激發(fā)成員工作的積極性，提高組織運(yùn)行效率。（2）獎(jiǎng)勵(lì)性權(quán)力是指作用者對(duì)依照組織規(guī)則和命令完成工作的人員擁有分配價(jià)值資源的能力。如果下屬把權(quán)力的行使視為合法，他們就會(huì)服從。（1）法定性權(quán)力是一個(gè)人由于其所處的位置而能夠影響他人的能力，即處于較高位置的人對(duì)位于他之下的人具有權(quán)力。國(guó)家權(quán)力因其具有強(qiáng)制力，既可以成為公民權(quán)利的保護(hù)者，也有可能成為個(gè)人權(quán)利的侵害者，因此，必須對(duì)權(quán)力加以制約。離開法律的確認(rèn)和保護(hù)，無(wú)所謂法律權(quán)利的存在。權(quán)利由法律確認(rèn)、設(shè)定，并為法律所保護(hù)。因此，職權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)狀況能直接決定組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依靠權(quán)力的正確行使，而權(quán)力的基本功能是減少人們?cè)诮M織內(nèi)的隨意性、不穩(wěn)定性和不可預(yù)測(cè)性。職權(quán)作為一種合法化權(quán)力，也具備權(quán)威的一些特點(diǎn)，但它不是建立在作用對(duì)象對(duì)某個(gè)具體作用者的擁戴基礎(chǔ)之上，而是奠基于對(duì)成文的法規(guī)、章程的認(rèn)可和接受。職權(quán)具有明確性和清晰性，它的權(quán)力范圍由成文的法規(guī)、條例、協(xié)定、活動(dòng)細(xì)則等明確規(guī)定，內(nèi)容包括對(duì)該職位的任務(wù)、權(quán)力范圍及具體活動(dòng)程序的說明，消除了職位與職責(zé)問的模糊性。職權(quán)的實(shí)施范圍只限于完成特定職責(zé)，而不能超出職責(zé)范圍。權(quán)力與權(quán)威的形成與職員本身有密切關(guān)系，這種關(guān)系是唯一且不可替代的；而職權(quán)與職位密切相關(guān)，它不受個(gè)人因素的影響，只要占據(jù)某個(gè)職位，便同時(shí)獲得了相應(yīng)的職權(quán)。職權(quán)與權(quán)力和權(quán)威在很多方面都具有一致性，實(shí)際上，權(quán)力和權(quán)威都是職權(quán)的表現(xiàn)形式，同時(shí)又超出了職權(quán)的范圍，且通常帶有濃厚的角色特征，如成員的個(gè)性、質(zhì)量、體格、容貌、儀表、氣質(zhì)、知識(shí)等，都可以使權(quán)力關(guān)系發(fā)生變化。只有如此，組織權(quán)力才能有效運(yùn)行，并降低運(yùn)行成本。權(quán)威作為一種合法化的權(quán)力，且由于取得了作用對(duì)象的認(rèn)可，而讓雙方的關(guān)系較為融洽，發(fā)生沖突的可能性降低，同時(shí)其影響也比權(quán)力來得更加持久和穩(wěn)定，執(zhí)行成本更低。但二者從作用對(duì)象的服從方面來考察，卻有很大的區(qū)別。組織中的權(quán)力是特定管理主體組織管理對(duì)象在實(shí)現(xiàn)組織既定目標(biāo)的過程中對(duì)管理對(duì)象理念、行為的影響力和控制力，管理主體可以是個(gè)人，也可以是集團(tuán)。因此，個(gè)人間的權(quán)力可以定義為：影響的潛力，以一個(gè)人制約另一個(gè)人的能力和愿望為基礎(chǔ)，而這種制約是通過操縱對(duì)后者來說非常重要的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰來實(shí)現(xiàn)的。以上幾種對(duì)權(quán)力的解釋雖然著眼點(diǎn)不同，但都從不同角度揭示了“權(quán)力”的特性，即：權(quán)力是一種力量，借助這種力量可以或可能產(chǎn)生某種特定的預(yù)期局面和結(jié)果。◎ 托馬斯?霍布斯認(rèn)為權(quán)力是“獲得未來任何明顯利益的當(dāng)前手段”。本章的難點(diǎn)在于對(duì)權(quán)力、行政權(quán)力、行政體制等概念的理解。第二章 行政權(quán)力通過本章的學(xué)習(xí)，掌握行政權(quán)力、行政體制兩個(gè)概念的涵義；掌握行政權(quán)力來源與特點(diǎn)、行政權(quán)力的行使原則；了解行政權(quán)力的類型；掌握行政體制的基本形式。自行政管理學(xué)產(chǎn)生以來，經(jīng)歷了科學(xué)管理時(shí)期、行為科學(xué)時(shí)期和現(xiàn)代化管理時(shí)期等不同發(fā)展階段，使得行政管理學(xué)的研究領(lǐng)域和研究?jī)?nèi)容由靜到動(dòng)、由內(nèi)而外、由分散到系統(tǒng)，逐步形成了完整的體系框架。本章小結(jié)行政管理是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家法律和運(yùn)用國(guó)家法定的權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)和統(tǒng)治階級(jí)的利益，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)所進(jìn)行的一系列組織和管理的活動(dòng)，具有主體特定性、公共性、合法性和變動(dòng)性等特征。運(yùn)用案例分析方法，不僅有助于我們加深對(duì)行政管理理論的理解，而且能提高我們分析和解決實(shí)際問題的能力，提高行政管理水平。這種研究方法的特點(diǎn)，是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的真實(shí)而典型的行政事件或問題，通過廣泛收集各種相關(guān)資料并分析整理，按照客觀公正、實(shí)事求是的原則得出結(jié)論，提出意見，以供有關(guān)方面分析研究和借鑒之用。這就是說，在對(duì)行政管理學(xué)的學(xué)習(xí)和研究中，要綜合運(yùn)用與行政學(xué)密切相聯(lián)系的各種學(xué)科理論和知識(shí)，探索行政管理活動(dòng)的一般規(guī)律，同時(shí)，在行政管理活動(dòng)中，要將反映社會(huì)生活各方面的客觀規(guī)律(如經(jīng)濟(jì)規(guī)律、文化發(fā)展規(guī)律、自然規(guī)律等)綜合地加以認(rèn)識(shí)和利用，采用綜合研究方法，可以拓寬我們的視野和研究思路，從宏觀整體和整個(gè)社會(huì)發(fā)展的角度深化行政管理學(xué)的研究，深化對(duì)行政活動(dòng)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，避免片面性、局限性。在研究我國(guó)政府行政改革問題時(shí)，更應(yīng)注意采用這種研究方法。我國(guó)行政管理學(xué)的研究，也應(yīng)積極采用這種研究方法?！?系統(tǒng)研究方法這種研究方法，就是運(yùn)用系統(tǒng)工程的理論和方法來分析研究行政現(xiàn)象和行政過程，把行政的各種構(gòu)成要素以及管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層次，都當(dāng)作一個(gè)互相關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)整體進(jìn)行全面的考察和分析；對(duì)行政內(nèi)部、外部的各種關(guān)系進(jìn)行綜合研究和數(shù)量分析，以確定目標(biāo)和實(shí)施方案的優(yōu)化，求得最佳行政效率。● 比較研究方法比較研究方法就是對(duì)不同國(guó)家的行政管理制度或其中的某個(gè)方面(行政組織、人事行政、管理方法等)進(jìn)行分析比較，探究異同，權(quán)衡利弊，取長(zhǎng)補(bǔ)短。我們所要研究的問題，應(yīng)當(dāng)主要是我國(guó)改革和建設(shè)中迫切需要回答和解決的問題，做到有的放矢，為實(shí)踐服務(wù)；同時(shí)要從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度分析問題，求得解決問題的好辦法。在學(xué)習(xí)和研究行政管理學(xué)的過程中，一方面要注重基本理論、基本知識(shí)的把握，積極進(jìn)行理論研究和理論探索；另一方面又要緊密聯(lián)系中國(guó)的實(shí)際，必須從中國(guó)的具體國(guó)情出發(fā)，研究中國(guó)的實(shí)際問題。這些研究方法，都有其合理的因素和實(shí)際效用，可供我們借鑒。在西方行政學(xué)發(fā)展的不同時(shí)期，行政學(xué)家們采用不同的研究方法，并都曾取得過積極的成果。在廣大行政人員和人民群眾中，加強(qiáng)對(duì)行政管理科學(xué)的學(xué)習(xí)和研究，是培養(yǎng)和造就一支高素質(zhì)的行政管理隊(duì)伍的重要途徑。我國(guó)行政管理中存在著的許多問題，與行政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高有著密切關(guān)系。人是管理的主體。因此，現(xiàn)實(shí)和未來都要求我們加強(qiáng)行政管理科學(xué)的學(xué)習(xí)和研究。不靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和科學(xué)的管理，我們就不能達(dá)到民族的振興和國(guó)家的富強(qiáng)，甚至無(wú)法在這個(gè)地球上生存下來。這里所說的管理，當(dāng)然也包括行政管理。使科學(xué)技術(shù)充分發(fā)揮威力的是科學(xué)的組織管理。當(dāng)今世界，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得力于科學(xué)技術(shù)和管理所產(chǎn)生的巨大無(wú)比的力量。行政改革實(shí)踐使行政管理科學(xué)研究獲得更為豐富的內(nèi)容而不斷深化。而行政管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要在科學(xué)的理論指導(dǎo)下逐步推進(jìn)。政治體制改革的每一個(gè)進(jìn)展，都與政府行政管理工作有著密切關(guān)系。我國(guó)的改革事業(yè)取得了巨大的成就，但還須繼續(xù)前進(jìn)和全面深化。行政管理學(xué)作為一門科學(xué)，就是要揭示其一般規(guī)律性，從而為具體管理實(shí)踐提供指導(dǎo)。而整個(gè)行政管理過程在一定規(guī)律的支配下運(yùn)行。行政管理學(xué)的研究對(duì)象是通過國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)國(guó)家社會(huì)事務(wù)所實(shí)施的行政管理。具體來看：● 加強(qiáng)行政管理科學(xué)的學(xué)習(xí)和研究，有助于我們掌握現(xiàn)代行政活動(dòng)規(guī)律，正確運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，正確行使國(guó)家的管理職能，有力地推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。在新的世紀(jì)里，中國(guó)行政管理學(xué)的優(yōu)勢(shì)會(huì)得到進(jìn)一步的充分發(fā)揮，研究的內(nèi)外環(huán)境會(huì)不斷得到改善，其現(xiàn)存的一些缺陷、弱點(diǎn)會(huì)逐步得到解決，在廣大行政工作者和理論工作者的共同努力下，一定能夠創(chuàng)造出具有中國(guó)特色的社會(huì)主義行政管理學(xué)。中國(guó)行政管理學(xué)恢復(fù)、重建以來，取得了重大進(jìn)展和成就，這主要表現(xiàn)為：◎ 行政管理學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科的地位被正式確定下來，并逐步成為廣大行政工作者和理論工作者日益重視的熱門學(xué)科；◎ 初步確立了行政