【正文】 履行的責任。 2．行政領(lǐng)導貫穿于行政管理的全過程。 3．從行政領(lǐng)導活動的社會屬性來看，其具有鮮明的政治性。主要表現(xiàn)為： 1．行政領(lǐng)導只是對 “行政 ”的領(lǐng)導。 (三 )領(lǐng)導管理工作專業(yè)化的實現(xiàn)途徑 三、行政領(lǐng)導的含義、特點及其地位、作用 (一 )行政領(lǐng)導的概念 行政領(lǐng)導是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導者，依法行使行政權(quán)力，為實現(xiàn)一定的行政目標所進行的組織、管理、決策、指揮等的社會活動。相對于傳統(tǒng)學科來說，她還年輕，學科基礎(chǔ)建設(shè)和全面繁榮的任務還很重，路子 還長。 ，準確地認識領(lǐng)導管理工作專業(yè)化有利于領(lǐng)導管理學科的建設(shè)和發(fā)展。 (2)糾正被扭曲的領(lǐng)導管理工作專業(yè)化標準，科學選才用人的需要。 (二 )領(lǐng)導管理工作專業(yè)化的意義 準確地認識領(lǐng) 導管理工作專業(yè)化有著重要的實際意義和理論意義。另外，作為名詞的領(lǐng)導是指領(lǐng)導者。領(lǐng)導是一種多層次、多領(lǐng)域的立體現(xiàn)象，可以從不同的視角進行不同的分類。我國公務員行政監(jiān)督體制中，監(jiān)督主體是縣級以上人民政府或者人事部門。 三、國家公務員的管理機構(gòu)與監(jiān)督 西方國家公務員的管理機構(gòu)有所謂部內(nèi)制、部外制和折衷制的區(qū)別。 （十一）申訴控告 申訴控告制度是公務員合法權(quán)益的一種保障機制。 （十）辭職、辭退、退休 辭職、辭退、退休制度疏通了公務員隊伍的 “出口 ”渠道，增強了公務員隊伍的生機和活力，是干部人事管理的一項重要改革。建立健全公務員工資保險福利制度是建立健全公務員激勵機制的必要環(huán)節(jié)。 （八）回避 建立公務員回避制度對維護政府的良好形象和公務員隊伍的廉政建設(shè)有重要意義。職務任免是公務員職務管理的重要活動，是任職和免職的簡稱。降職是與職務晉升方向相反的一種職務關(guān)系變更形式，是指由較高職務改任為較低職務。職務升降是在公務員職務序列中的縱向調(diào)整，是公務員職務關(guān)系的變更。 （五）職務升降和職務任免 １ .職務升降。 （四）獎勵與紀律 獎勵是指國家行政機關(guān)對在工作中表現(xiàn)突出，有顯著成績和貢獻的以及有其他突出事跡的國家公務員給予鼓勵的制度。 （三）績效考核 績效考核制度的建立為對公務員的獎懲、任用、培訓、晉級增資等提供重要依據(jù)，對調(diào)動公務員的積極性、優(yōu)化公務員隊伍、強化對公務員監(jiān)督和提高政府工作效率有重要作用。我國國家公務員級別分為 15 級。在職位分類的基礎(chǔ)上又確定公務員的級別，這是我國國家公務員制度的一大特色。兩種分 類制度各有短長，互相兼容。職位分類著重于 “因事?lián)袢?”。 二、國家公務員的管理制度 （一）職位分類 科學的人事分類是現(xiàn)代人事管理的起點和基礎(chǔ)。 （三）國家公務員的權(quán)利 公務員權(quán)利是指法律對公務員可以享有某種利益或可以作出某種行為的許可和保障。 （二）國家公務員的義務 公務員義務是指法律對公務員必須作出一定行為或不得作出一定行為的約束，是公務員對國家所應承擔的責任的法律規(guī)定 。其次，從中央到地方各級行政 機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員均屬公務員范圍，不是只限于中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生的工作人員；再次，從中央到地方各級政府的組成人員和非政府組成人員，領(lǐng)導職務和非領(lǐng)導職務的人員都是公務員，不實行 “政務官 ”和 “事務官 ” 分離的制度。因為他們一般不執(zhí)行行政公務。依此規(guī)定，我國公務員的范圍與英、美等西方國家既有相同之處，又有不同的地方。 1993年以后，以《國家公務員暫行條例》為主，與之配套的幾十個單項法規(guī)和實施細則相繼頒布，如《國家公務員錄用暫行規(guī)定》、《國家公務員考核暫行規(guī)定》、《國家公務員獎懲暫行規(guī)定》、《國家公務員職務任免暫行規(guī)定》等，逐步形成了公務員管理的法規(guī)體系，公務員管理開始納入法制化管理軌道。 1984 年有關(guān)部門起草《國家工作人員法》， 1985 年改為《國家行政機關(guān)工作人員條例》， 1986 年改為《國家公 務員暫行條例》。我國干部人事制度是在民主革命時期根據(jù)地和解放區(qū)的人事制度的基礎(chǔ)上依據(jù)社會主義計劃經(jīng)濟的要求逐步建立起來的。 3.“政治中立 ”。 (二 )西方國家公務員制度的共同特點 、擇優(yōu)錄用。經(jīng)過長期的沿革演變，西方國家對公務員的職位分類、考試、錄用、培訓、考核、獎懲、職務任免升降、工資福利、退職、退休等已形成比較成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。英國公務員制度的建立對西方資本主義國家的吏治制度有重要影響。 1855 年和 1870 年，英國政府兩次頒布樞密院令，確定了考試錄用官員的制度。 1853 年從東印度公司開始的通過公開考試來 錄用職員的辦法逐步在政府各部推廣，建立了官職考試補缺制度。它源于中國古代的科舉制，而始于英國資產(chǎn)階級革命后建立的文官制度。它們的區(qū)別主要有： 第二節(jié) 國家公務員制度的演變和基本理論 一、西方國家公務員制度 (一 )西方國家公務員制度的產(chǎn)生 西方國家通常把通過非選舉程序而被任命擔任政府職務的國家工作人員稱為公務員。人事行政是以國家行政人員或公務員為主要對象的一系列管理理論、法規(guī)、制度、政策、措施的總和，是國家行政機關(guān)對其工作人員依法管理的一系列活動。 二、人力資源開發(fā)和人事管理 （一）人力資源是第一資源的客觀事實使人事管理的基本特征發(fā)生新的變化 （二）人才強國戰(zhàn)略使人事管理地 位提到了新的高度 （三）人才隊伍建設(shè)為人事管理規(guī)定了新的指導思想、目標、任務和措施 三、人事管理和人事行政 我國人事管理通常包括國家行政機關(guān)的人事管理和企事業(yè)單位的人事管理。人事管理中人和事 的特定含義己如上述，但人事管理的特殊性還在于它把人和事聯(lián)結(jié)起來的手段和方式。人事管理學與其他學科不同的地方在于它把人看作是在社會勞動過程中、以業(yè)緣為紐帶聯(lián)結(jié)起來的管理主體和管理客體的物質(zhì)承擔者。人是眾多學科研究的對象。 3．法 律方法。 3．編制立法原則 （二）編制管理的基本方法 1．行政方法。為切實搞好編制管理，應遵循下述基本原則： 1．精簡原則。行政機構(gòu)的經(jīng)費開支由國家財政撥款。 2．編制管理是防止官僚主義，密切政府與群眾關(guān)系的重要手段。 從實際運作來看，編制管理的具體內(nèi)容包括： 1．制訂編制方案； 2．確定各部門的職能范圍，進行科學的職能配置； 3．審批機構(gòu)與人員； 4．監(jiān)督編制執(zhí)行情況； 5．做好編制統(tǒng)計； 6．制定有關(guān)的編 制法規(guī)。行政組織的編制管理，就是按法律規(guī)定的制度和程序，對行政組織的職能范圍、機構(gòu)設(shè)置和人員配備等進行的管理。 第三節(jié) 行政組織的編制管理 一、編制管理的含義及其意義 （一）編制管 理的含義 狹義的編制是指一個法定社會組織內(nèi)人員的數(shù)額及職位的配置。主要是：堅持共產(chǎn)黨對行政組織的領(lǐng)導；依靠人民大眾管政府；強調(diào)行政組織的設(shè)置必須適應革命中心任務的需要；實行民主集中制的原則，較好地劃分中央政府與地方政府的職權(quán)，調(diào)動各方面積極性；實行精兵簡政，要求 “達到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的 ”；注重行政組織的作風建設(shè)，強調(diào)實事求是，密切聯(lián)系群眾等；加強思想政治工作，形成官兵一致、軍政一致、軍民一致的良好人際關(guān)系。主要是：主張精簡機構(gòu)；強調(diào)民主管理；強調(diào)行政組織的效能問題；克服行政組織中的官僚主義現(xiàn)象。 二、馬克思主義的行政組織理論 （一）馬克思、恩格斯的組織理論 馬克思、恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對社會主義國家行政組織的 建設(shè)提出了重要的原則構(gòu)想。主要有以卡斯特（ ）、羅森茨韋克（ ）為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯 （ ）、洛西（ ）、伍德沃德（ ）為代表的權(quán)變組織理論。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學實證的研究方法，忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境的作用等。主要有以梅奧（ ）為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德（ ）為代 表的組織平衡理論和以西蒙（ ）為代表的決策過程組織理論。 （二）新古典組織理論 又稱行為科學組織理論。其特點是行政領(lǐng)導者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。從現(xiàn)代管理功能看，每級政府內(nèi)部都由決策、執(zhí)行、咨詢、信息和監(jiān)督等部門組成，如果這樣來設(shè)置機構(gòu)和配備人員，將是一種比較科學的橫向結(jié)構(gòu)。從現(xiàn)代行政管理的運行過程來看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調(diào)查研究，這就需要信息。 2．層次管理的原則。加大管理幅度，層次就相應減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應增多。管理幅度與層次有密切的關(guān)系。其缺點是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。其特點是上級直接領(lǐng)導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實現(xiàn)行政目標，提高行政效率的重要組織保證。 三、行政組織結(jié)構(gòu) 行政組織結(jié)構(gòu)指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。 （三）行政組織的特性 1．政治性與社會性 2．法制性與權(quán) 威性 3．系統(tǒng)性與動態(tài)性 二、行政組織的類型 行政組織是一個龐大復雜的組織體系，其組織類型可以從不同的角度來劃分。 5．法規(guī)制度。 3．人員構(gòu)成。 （二）行政組織的基本要素 1．組織目標。狹義的行政組織，則專指為推行政務，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關(guān)體系，是國家機構(gòu)的重要組成部分。就靜態(tài)講，有廣義、狹義之分。 第四章 行 政 組 織 第一節(jié) 行政組織概述 一、行政組織的基本概念 （一）行政組織的含義 行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織活動過程的統(tǒng)一。因此，分清職能、理順關(guān)系、明確不同管 理主體之間的職責權(quán)限，這是實現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時期我國行政職能的轉(zhuǎn)變 一、我國行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性 （一）行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求 （二）行政職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途 徑 （三）行政職能的轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ) 二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容 （一）職能重心的轉(zhuǎn)變：工作重心本應該轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的軌道上來 （二）職能方式的轉(zhuǎn)變： 1．由運用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段為主，經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合； 2．由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主； 3．由重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機地結(jié)合起來。 3．政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強化與行政職能的社會化同步進行。 2．政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強。 四、當代資本主義的行政職能 當代西方學者既不贊成政府只承擔 “守夜人 ”職責的自由主義，也不同意政府全面干預經(jīng)濟的干預主義，而主張有選擇地干預 “市場失敗 ”。這一時期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強，民主職能有所削弱。因此，自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新生的資產(chǎn)階級政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著 “守夜人 ”的作用，奉行 “政府管得越少越好 ”的信條，主要依靠市場這只 “無形的手 ”來調(diào)節(jié)和引導社會經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。 二、自由資本主義時 期的行政職能 自由資本主義時期是資本主義發(fā)展的上升階段。奴隸制時期國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治，通過強化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來維護奴隸主階級政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟職能十分微弱，社會管理職能也很少。只有科學地認識和把握行政管理職能及其 相互關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個管理系統(tǒng)高效地運行。行政管理的過程，正像現(xiàn)代 “大機器 ”那樣運轉(zhuǎn)，是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制諸職能有序運行的過程，每項職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。行政組織的變革必須緊緊圍繞行政職能這個中心。行政職能 是行政機構(gòu)設(shè)置的重要依據(jù)。 3．動態(tài)性。 （二）行政職能的特點 1．執(zhí)行性。 第三章 行 政 職 能 第一節(jié) 行政職能概述 一、行政職能的含義和特點 （一）行政職能的含義 行政職 能是行政機關(guān)在管理活動中的基本職責和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。我國的社會主義建設(shè)，必須從我國的國情出發(fā)，走中國特色社會主義道路。 （二）全球化、市場化的發(fā)展趨勢。行政管理存在和發(fā)展的全部價值就在于它在適應行政環(huán)境的基礎(chǔ)上，積極地促進其所賴以建立的經(jīng)濟基礎(chǔ)和國家政權(quán)的鞏固和發(fā)展；在于它對行政環(huán)境的能動的改造。行政環(huán)境的需要是確定行政管理基本任務的客觀依據(jù)。 。 (二 )行政管理和行政環(huán)境平衡的主要特點 。矛盾雙方的對立和斗爭，破壞了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，從而開始另一個矛盾過程。 第二節(jié) 行政環(huán)境與行政管理的相互作用 一、行政管理與行政環(huán)境的平衡 (一 )行政管理與行政環(huán)境平衡的必要性 平衡是矛盾統(tǒng)一的表現(xiàn)，是事物 存在的必要條件。古代如此，現(xiàn)代也是這樣。它們以經(jīng)濟制度為基礎(chǔ)，為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務，但又互相影響、互相作用。主要表現(xiàn)是： (1)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的產(chǎn)生和存在； (2)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)、目的和歷史使命； (3)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的變化和發(fā)展方向等。 (二 )經(jīng)濟基礎(chǔ)對政治上層建筑的制約作用 行政管理制度屬政治上層建筑。而行政環(huán)境也只有通過實踐才能得到改造。 (3)行政系統(tǒng)的活動和行政環(huán)境的改變，只能在實踐中取得一致