【正文】 領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)而采取的各種手段、辦法和程序的總和。 1個(gè)人分工負(fù)責(zé)制： 是領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)內(nèi)成員為執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)意志而密切配合，各司其職，各盡其責(zé)，是保證集體領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的重要措施。 集中制： 堅(jiān)持在高度民主基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn) 合理集中，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)、個(gè)人服從組織、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央，這是建立全黨和全國(guó)的正常秩序、實(shí)現(xiàn)管理意識(shí)統(tǒng)一、行動(dòng)一致的基本保障。 民主集中制： 是民主制和集中制相結(jié)合的制度。 行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任： 是指行政領(lǐng)導(dǎo)者違反法定的義務(wù)所引起的必須承擔(dān)的法律后果。 行政領(lǐng)導(dǎo)的職位 ：指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)家人事行政部門(mén)根據(jù)法律、法規(guī)，按規(guī)范化程序選擇或任命行政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任的職務(wù)并賦予其相應(yīng)履行的 責(zé)任的統(tǒng)一體。 15 第五章 行政領(lǐng)導(dǎo) 一、名詞 領(lǐng)導(dǎo)： 是指領(lǐng)導(dǎo)者在一定環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)既定組織目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指揮與統(tǒng)御的行為過(guò)程。 1編制管理的基本方法。 1編制管理的原則。 1編制管理的意義。包括職能管理、機(jī)構(gòu)管理、人員編制管理三個(gè)方面。 P8486 （ 1）馬克思、恩格斯的組織理論①②③④ （ 2）列寧的組織理論①②③④ （ 3）毛澤東、鄧小平的組織理論 毛①②③④⑤⑥⑦鄧①②③ 1 編制管理及其具體內(nèi)容。 （ 4）雙模式組織標(biāo)志的三種類型壓力：集權(quán)與分權(quán)；穩(wěn)定與變化；單一性與多樣性。 （ 2）柔性組織是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代信息萬(wàn)變、全球化浪潮以及競(jìng)爭(zhēng)加劇的必然產(chǎn)物，本質(zhì)上承襲了權(quán)變理論的思想，指出激發(fā)創(chuàng)造力和關(guān)心知識(shí)是柔性組織設(shè)計(jì)的基本立足點(diǎn)，要求淘汰傳統(tǒng)直線職能制組織結(jié)構(gòu)，用柔性組織更新傳統(tǒng)剛性組織模式。 柔性組織設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)要素。 （ 3）現(xiàn)代組織理論 ①代表：卡斯特、羅森茨韋克的系統(tǒng)分析組織理論； 勞倫斯、洛西、伍德沃德的全變組織理論 ② 特點(diǎn)：重視從社會(huì)整體聯(lián)系、環(huán)境影響、發(fā)展變化等方面研究行政組織，為此項(xiàng)研究提供了新的理論方法。①代表：梅奧的人際關(guān)系組織理論；巴納德的組織平衡理論；西蒙的決策過(guò)程組織理論。②特點(diǎn)：從制度規(guī)范的角度研究行政組織，提出具有規(guī)范性的組織建設(shè)原則，但僅側(cè)重于對(duì)組織內(nèi)部靜態(tài)研究，忽略了社會(huì)環(huán)境對(duì)組織的影響和組織的動(dòng)態(tài)變化及組織成員的社會(huì)需求等。 西方行政組織理論的演變。通過(guò)層次節(jié)制，才能使行政系統(tǒng)迅速運(yùn)轉(zhuǎn) ； （ 2）只管一個(gè)層次原則，上層只管一個(gè)下層，一般不能越過(guò)中間層，分層管理，層層負(fù)責(zé)。 層次管理的原則。加大幅度，層次就減少；縮小幅度，層次就增多。 （ 3）管理幅度與管理層次關(guān)系密切。 （ 1）管理層次是等級(jí)層次，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級(jí)的工作部門(mén)，這應(yīng)由工作量來(lái)決定。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少層次，降低成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)問(wèn)題。但也存在一些 凾 待解決的問(wèn)題，主要是每級(jí)政府的中間層次太多，組織內(nèi)官多兵少；橫向部門(mén)分工不合理，一 方面機(jī)構(gòu)重疊，另一方面監(jiān)督部門(mén)、參謀咨詢及信息反饋部門(mén)又相對(duì)薄弱。 （ 3） 網(wǎng)絡(luò)型直線職能式結(jié)構(gòu)： 行政組織縱向、橫向結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一 特點(diǎn)：領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門(mén)結(jié)合，吸收直接式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，揚(yáng)棄部分缺點(diǎn)，使其互補(bǔ)、制約，是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。 特點(diǎn)： 各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)有由其直接管理的職能機(jī)構(gòu)，分工精細(xì)，能減輕首長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，有利于專業(yè)化。優(yōu)點(diǎn)：事權(quán)集中、權(quán)責(zé)分明、指揮統(tǒng)一、便于控制等；缺點(diǎn)： 組織內(nèi)沒(méi)有專業(yè)化的管理分工，各級(jí)行政首長(zhǎng)管理過(guò)多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。 （ 1） 行政組織的縱向結(jié)構(gòu) ： 即直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級(jí)制。 （ 2）消極作用：當(dāng)兩種組織利益不一致時(shí)，其組織成員為在非正式組織中尋求滿足，往往忽視行政組織目標(biāo)，造成目標(biāo)沖突，不利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；非 正式組織成員溝通頻繁，容易傳播謠言，對(duì)正式組織和成員危害極大。 非正式組織的作用。非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交 流、情趣相近等產(chǎn)生的交互行為和共同意識(shí)，并由此形成自然地人際關(guān)系。 行政組織與非正式組織的區(qū)別。 （ 3）行 政組織必須發(fā)揮 民間組織的功能作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層的積極性，形成公共管理與公共服務(wù)的整體合力。 （ 1）行政組織按憲法和法律程序組建，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，行使國(guó)家行政權(quán)，對(duì)其他社會(huì)團(tuán)體有約束力；民間組織沒(méi)有國(guó)家權(quán)力的屬性，是自愿組成，為實(shí)現(xiàn)共同意愿、按照章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。 （ 2）類型： ①以上下級(jí)的權(quán)限關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，可分為集權(quán)制與分權(quán)制； ②以各組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)和范圍來(lái)劃分，可分為層級(jí)制和職能制； ③以組 織內(nèi)部行使最高決策的人數(shù)劃分，可分為首長(zhǎng)制、委員會(huì)制和混合制； 12 ④以組織的不同功能和作用來(lái)劃分，可分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)、輔助機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等。 行政組織的特性 及類型 。狹義行政組織，則專指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。就靜態(tài)講，有廣義和狹義之分。 （ 1）含義： 行政組織： 是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)組織活動(dòng)過(guò)程的統(tǒng)一。包括職能管理、機(jī)構(gòu)管理、人員編制管理三個(gè)方面。 編制： 狹義的編制是指法定社會(huì)組織內(nèi)人員的數(shù)額及職位的配置；廣義的編制是指法定社會(huì)組織的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、規(guī)格級(jí)別、人員數(shù)額、人員結(jié)構(gòu)及職位的配置。 管理層次 ：是等級(jí)層次，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級(jí)的工作部門(mén)，這應(yīng)由工作量來(lái)決定。 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)： 即直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級(jí)制。 行政組織機(jī)構(gòu)： 指構(gòu)成行政組織各要素的派和和排列組合方式。 民 間組織： 是自愿組成，為實(shí)現(xiàn)共同意愿、按照章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。廣義行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門(mén)及社會(huì)團(tuán)體中有行政性職能的機(jī)構(gòu)。就動(dòng)態(tài)講，行政組織指完成行政管理任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過(guò)程。 （ 2） 為實(shí)現(xiàn)這三大轉(zhuǎn)變，政府必須培養(yǎng)社會(huì)的自治能力，大力培育中介組織，為中介組織的發(fā)展提供生存空間 ，減少政府及有關(guān)部門(mén)辦理有關(guān)中介事務(wù)；加快社會(huì)保障制度改革，建立于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系；確立政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系等。 （ 1） 理順政府與社會(huì)的關(guān)系要求政府社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變。政府對(duì)市場(chǎng) 的宏觀調(diào)控，作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制作用的方向和后果作必要的干預(yù)和引導(dǎo)，矯正市場(chǎng)失靈，而不是取代或取消市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)生活中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，不僅是必要的，也是必然的。 （ 1）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府與市場(chǎng)關(guān)系的總原則是：市場(chǎng)機(jī)制能解決的，讓市場(chǎng)解決，政府只管市場(chǎng)做不好和做不了的事，政府引導(dǎo)市場(chǎng)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)企業(yè)。 （ 3）調(diào)整、理順后的政企關(guān)系：①政府按投入企業(yè)的資本享有所有者權(quán)益，對(duì)企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任；② 向企業(yè)派出稽查員，監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和盈虧情況，負(fù)責(zé)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任免，不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，取消政府對(duì)企業(yè)的行政隸屬關(guān)系； ③ 企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，照章納稅，對(duì)國(guó)有資本負(fù)有保值增值的責(zé)任，不損害所有者權(quán)益； ④ 政府對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的主要手段是產(chǎn)業(yè)政策 ，也運(yùn)用法律手段和一些必要的行政手段。 （ 2）理順政企關(guān)系的基本原則：權(quán)力下放，政企分開(kāi)。 10 如何理順政企關(guān)系。地方政府一方面是國(guó)家利益的地方代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承擔(dān)著中央宏觀政策執(zhí)行職能和對(duì)本地區(qū)公共事物管理職能，提供地區(qū)性的公共物品。理順中央與地方的關(guān)系，必須在合理劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央與地方的職能關(guān)系，并用法律的形式明確下來(lái)。 如何理順中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府間的職能關(guān)系，是我國(guó)政府管理中的重要問(wèn)題。 （ 3）職能方式的轉(zhuǎn)變 ： ① 由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)為運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合； ②由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主 。 我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容。 ***試述轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)行政職能的轉(zhuǎn)變（ 7） 我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的必然性和必要性。 當(dāng) 代西方國(guó)家的行政職能的發(fā)展趨勢(shì)。 （ 4）當(dāng)代資本主義的行政職能 當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)“守夜人”職責(zé)的自由資本主義，頁(yè)不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗 ” ,干預(yù)經(jīng)濟(jì)職能限制在一定范圍，就是市場(chǎng)長(zhǎng)久失敗的地方和政府干預(yù)不會(huì)帶來(lái)“政府失敗”的方面。 （ 3）壟斷資本主義時(shí)期的行政職能 資本主義國(guó)家充分運(yùn)用和強(qiáng)化政府政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大， 專政職能大大加強(qiáng)，民主職能有所削弱。 （ 1）前資本主義時(shí)期的行政職能 體現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；二是社會(huì)管理職能的相對(duì)薄弱，這是由奴隸社會(huì)和封建社會(huì)條件下的自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定。 （ 1）科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定行政職能，對(duì)建立合理地行政組織系統(tǒng)具有重要意義； （ 2）科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定行政職能，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵； （ 3）科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定行政職能，對(duì)實(shí)現(xiàn)行政管理過(guò)程的科學(xué)化具有重要意義。 （ 2）行政管理的運(yùn)行職能 ①?zèng)Q策職能②組織職能③ 協(xié)調(diào)職能 ④ 控制職能。 ③ 文化職能： 是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)全民思想道德建設(shè)以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視、文學(xué)藝術(shù)方面的管理，是建設(shè)高度發(fā)達(dá)的社會(huì)主義精神文明建設(shè)所必須的。 （ 1）行政管理的基本 職能 ①政治職能，是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治的基本職能，核心在維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)，包括專政和民主兩個(gè)方面。 （ 2）特點(diǎn)：①執(zhí)行性②多樣性③動(dòng)態(tài)性。 （ 1）行政職能：是行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及管 8 什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問(wèn)題。 社會(huì)職能： 廣義社會(huì)職能是與政治職能相對(duì)的概念，包括經(jīng)濟(jì)職能和文化職能在內(nèi)；狹義社會(huì)職能指除經(jīng)濟(jì)職能和文化職能以外，政府對(duì)社會(huì)生活領(lǐng)域中公共事務(wù)的管理職能。 經(jīng)濟(jì)職能： 是指政府管理和組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，主要包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)管理職能。 它是國(guó)家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，其行使受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，它發(fā)揮程度又約束和影響其他國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)程度。 （ 1）培養(yǎng)行政系統(tǒng)成員的國(guó)際意識(shí)；（ 2）反對(duì)侵略，反對(duì)霸權(quán)主義，爭(zhēng)取和平的國(guó)際環(huán)境； (3)堅(jiān)持獨(dú)立自主的外交政策；（ 4）堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則，積極發(fā)展國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系；（ 5）堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的全方位交流。 （ 3）創(chuàng)造良好的宗教環(huán)境：①實(shí)行政教分離；②保護(hù)宗教活動(dòng)的正當(dāng)場(chǎng)所；③加強(qiáng)行政系統(tǒng)與宗教界的雙向溝通；④宗教信仰自由與其他民主權(quán)利一樣受到法律的約束。 （ 1）創(chuàng)造良好的文化環(huán)境 ：①樹(shù)立民主意識(shí)；②樹(shù)立法律意識(shí)；③樹(shù)立雙向溝通意識(shí)；④樹(shù)立政績(jī)意識(shí)；⑤樹(shù)立新的行政道德意識(shí)。（①充分利用自己的委托立法權(quán)限，根據(jù)社會(huì)需要，加快行政法規(guī)的制定工作，促進(jìn)國(guó)家行政管理的進(jìn)一步規(guī)范化、法制化；②自覺(jué)按照法律法規(guī)規(guī)定對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，以公正無(wú)私的態(tài)度執(zhí)行法律，真正做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；③ 要廣泛深入開(kāi)展法制宣傳教育，在全體公民中普及法律知識(shí)，提高法律意識(shí)，促使公民自覺(jué)遵守法律，依法維護(hù)合法權(quán)益。 1創(chuàng)建良好的政治環(huán)境。 1創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。 1國(guó)際社會(huì)環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響。 自然環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響。 （ 1）民族環(huán)境影響政府的民族政策及相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置； （ 2）民族環(huán)境影響著行政系統(tǒng)的體制； （ 3）民族環(huán)境制約著行政系統(tǒng)權(quán)力的行使； （ 4）民族環(huán)境關(guān)系著行政系統(tǒng)的凝聚力大??； 宗教環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響。 （ 5）關(guān)于行政道德的觀念對(duì)行政系統(tǒng)的影響 ①行政道德指導(dǎo)著行政體系成員的政治方向；②行政 道德制約著行政體系系統(tǒng)成員個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)程度；③行政道德影響行政系統(tǒng)成員的社會(huì)地位。 （ 3）關(guān)于行政系統(tǒng)運(yùn)行方式 的觀念對(duì)行政系統(tǒng)的影響 ①行政系統(tǒng)運(yùn)行方式的人治觀念認(rèn)為，行政系統(tǒng)內(nèi)外治理的好壞，關(guān)鍵在人，而不在于制度；②行政系統(tǒng)運(yùn)行方式的法治觀念，又分為專制主義和民主主義的法治觀念。 （ 1）關(guān)于行政系統(tǒng)一般行為的期望對(duì)行政體統(tǒng)的影響 ①不同的國(guó)家對(duì)行政系統(tǒng)的管理范圍有不同的期望；②不同的國(guó)家對(duì)行政系統(tǒng)的輸入、輸出有不同的期望；③對(duì)行政體統(tǒng)的認(rèn)同程度決定群眾參與行政輸入方式的差異。 （ 1）國(guó)體直接決定行政系統(tǒng)的基本性質(zhì)； （ 2）政體規(guī)定行政系統(tǒng)的具體形式和地位； （ 3）政黨制度影響行政系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完善程度 ； （ 4）政治生活民主、平等程度制約行政系統(tǒng)決策與執(zhí)行的民主化、科學(xué)化程度 （ 5）政治形勢(shì)的穩(wěn)定程 度影響著行政系統(tǒng)的運(yùn)行狀態(tài)； （ 6）法律制度規(guī)定與保障著行政系統(tǒng)在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中的地位； （ 7）法律的完善化、科學(xué)化程度制約著行政體系運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)、規(guī)范水平。 （ 1）直接而廣泛；（ 2）命令強(qiáng)制；（ 3）企業(yè)被動(dòng)適應(yīng)。 （ 2）生產(chǎn)關(guān)系與具體經(jīng)濟(jì)體制對(duì)行政系統(tǒng)的影響 ①基本的生產(chǎn)關(guān)系直接決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)和變化；②具體的經(jīng)濟(jì)體制影響行政系統(tǒng)的功能配置和運(yùn)行模式。 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響。微觀環(huán)境是指影響個(gè)別行政系統(tǒng)的特定環(huán)境。行政