【正文】 是它的明顯特點(diǎn)。 (二 )行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn) 行政領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家行政管理活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，它具有一般領(lǐng)導(dǎo)的共同特點(diǎn)，又有自身的特點(diǎn)。而學(xué)科產(chǎn) 生和發(fā)展的原動(dòng)力在于社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)管理實(shí)踐。從泰勒、法約爾創(chuàng)建科學(xué)管理伊始，領(lǐng)導(dǎo)管理科學(xué)迄今還不到一個(gè)世紀(jì)的歷史，在我國(guó)興起也不過(guò)20年左右。 (3)有利于 “ 崗上 ” 的領(lǐng)導(dǎo)管理者專業(yè)素質(zhì)的提高。 ，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的意義在于： (1)領(lǐng)導(dǎo)管理工作健康發(fā)展的需要。 (二 )領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn) 1．領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng) 2．領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程 3．領(lǐng)導(dǎo)是高層次的管理 4．權(quán)威性 (三 )“ 領(lǐng)導(dǎo) ” 與 “ 管理 ” 兩個(gè)范疇之間的關(guān)系 1．在廣義或外延層次上二者具有相等性 2．在狹義上兩者具有本質(zhì)的差異性 3．二者廣義和狹義的混合關(guān)系 二、領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專業(yè)化 (一 )領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的含義 領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專業(yè)化，是領(lǐng)導(dǎo)管理工作科學(xué)化的一個(gè)重要內(nèi)容，也是加速社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求。按領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力基礎(chǔ)分類，有正式領(lǐng)導(dǎo)和非正式領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的層級(jí)分類，有高層領(lǐng)導(dǎo)、中層領(lǐng)導(dǎo)和基層領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)領(lǐng)域分類，可以把領(lǐng)導(dǎo)分為政治領(lǐng)導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng) 導(dǎo)等。 第六章 行 政 領(lǐng) 導(dǎo) 第一節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)概述 一、領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點(diǎn)及其與管理的關(guān)系 (一 )領(lǐng)導(dǎo)的概念 領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指揮與統(tǒng)御的行為過(guò)程，即指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。而在我國(guó)，國(guó)務(wù)院人 16 事部門負(fù)責(zé)國(guó)家公務(wù)員的綜合管理工作；縣級(jí)以上地方人民政府人事部門，負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)家公務(wù)員的綜 合管理工作。申訴是指國(guó)家公務(wù)員對(duì)涉及本人的人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起 30日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，或者向同 級(jí)人民政府人事部門申訴，其中對(duì)行政處分決定不服的，可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴。辭職是公務(wù)員根據(jù)本人意愿，依據(jù)法 定程序，解除與行政機(jī)關(guān)職務(wù)關(guān)系的法律行為和法律事實(shí)。國(guó)家公務(wù)員的工資制度包括工資的原則、結(jié)構(gòu)、形式等。 （九）工資保險(xiǎn)福利 工資保險(xiǎn)福利各有區(qū)別，但對(duì)提高公務(wù)員積極性、穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍、吸納優(yōu)秀人才都具有重要意義。 （ 七 ） 交流 公務(wù)員的交流，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要或公務(wù)員個(gè)人愿望，通過(guò)調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換、掛職鍛煉等形式變換公務(wù)員的工作崗位，從而產(chǎn)生、變更或解除公務(wù)員職務(wù)關(guān)系或 工作關(guān)系的一種人事管理活動(dòng)。 ２ .職務(wù)任免。職務(wù)晉升是由較低職務(wù)升任到較高職務(wù)。公務(wù)員職務(wù)序列是由低到高的層次結(jié)構(gòu)。獎(jiǎng)勵(lì)制度包括獎(jiǎng)勵(lì)原則、條件、權(quán)限 、種類、程序等。公務(wù)員考核必須堅(jiān)持客觀公正原則，實(shí)事求是地對(duì)公務(wù)員的績(jī)效作出全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)；必須堅(jiān)持民主公開(kāi)原則，建立績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。 （二）錄用 國(guó)家公務(wù)員錄用是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)一定法律法規(guī)，通過(guò)法定的程序和方法從公務(wù)員系統(tǒng) 外的人員中錄用擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的行為和活動(dòng)。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是指辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調(diào)研員、調(diào)研員、助理巡視員、巡視員。職位分類是指一方面，按照工作性質(zhì)、責(zé)任大小、難易程度和任職資格條件等因素確定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職位系列，同時(shí)又根據(jù)所任職務(wù)及所在職位的責(zé)任大小、工作難易程度以及國(guó)家公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和工作經(jīng)歷確定等級(jí)系列。品位分類傾向于 “ 因人設(shè)事 ” 。世界各國(guó)的人事分類制度大致有二：職位分類和品位分類。國(guó)家給予公務(wù)員為達(dá)到某種要求或?qū)崿F(xiàn)某種法定利益提供了合法手段和可能條件，公務(wù)員可依自己的意愿決定是否運(yùn)用這些合法手段和可能條件去實(shí)現(xiàn)某種行為，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不得侵犯。法律規(guī)定的公務(wù)員義務(wù)，每個(gè)公務(wù)員必須履行，不能放棄，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！秶?guó)家公務(wù)員暫行條例》適用于所有公務(wù)員，但國(guó)家公務(wù)員中的各級(jí)人民政府組成人員的產(chǎn)生和任免，依照國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定辦理。機(jī)關(guān)后勤社會(huì)化后，他們將歸屬不同企業(yè)按有關(guān)勞動(dòng)法規(guī)進(jìn)行管理。首先，國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的工勤人員不列入公務(wù)員范圍。 14 三、中國(guó)公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則 (一 )堅(jiān)持黨的基本路線 (二 )堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨和德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn) (三 )堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則 四、中國(guó)公務(wù)員制度的主要機(jī)制 （一）能力開(kāi)發(fā)機(jī)制 （二）人才激勵(lì)機(jī)制 (三 )新陳代謝機(jī)制 （四）勤政廉政保障機(jī)制 第三節(jié) 國(guó)家公務(wù)員管理制度 一、國(guó)家公務(wù)員的內(nèi)涵、義務(wù)與權(quán)利 （一）國(guó)家公務(wù)員的內(nèi)涵 我國(guó)公務(wù)員是指各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。 1993年 10月 1日，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》正式頒布，標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員制度的誕生。從 1980年開(kāi)始，我國(guó)為建立國(guó)家公務(wù)員制度開(kāi)展了大量的理論探討和法規(guī)準(zhǔn)備工作。 二、中國(guó)公務(wù)員制度的建立 中國(guó)公務(wù)員制度大致經(jīng)過(guò)了調(diào)研準(zhǔn)備、推行實(shí)施、完善發(fā)展的三個(gè)階段。 。所謂國(guó)家公務(wù)員制度即是這些法律 和制度的總和。美、法、日等國(guó)都借鑒于英國(guó)公務(wù)員制度而建立了各具特點(diǎn)的國(guó)家公務(wù)員制度。英國(guó)公務(wù)員制度因此而正式誕生。這標(biāo)志著英國(guó)文官制度基本成形。 1805年英國(guó)財(cái)政部首先設(shè)立了一個(gè)地位相當(dāng)于副大臣的常務(wù)次官，主持日常工作，不參加政黨活動(dòng)，不隨政黨更迭而更迭，文官制度也因此而奠定雛形。以公務(wù)員為管理對(duì)象的國(guó)家公務(wù)員制度是資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的產(chǎn)物。它同企事業(yè)單位人事管理一樣，需要遵循人事管理的基本規(guī)律和準(zhǔn)則；但兩者又各具特點(diǎn)。前者稱為人事行政，后者稱為企事業(yè)單位人事管理。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，思想教育、社會(huì)輿論、道德規(guī)范、法律約束、經(jīng)濟(jì)乃至暴力手段等，都可以促使人和事聯(lián)結(jié)起來(lái)，而人事管理與這些方法不同的地方在于它通過(guò)職位分類、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、交流、回避、職務(wù)任免升降、工資福利、退休等特定的手段和方式去促使和保證人和事的聯(lián)結(jié)，促使人適其事，事得其人，人盡其才，事竟其功。 因此，人事管理中的事是指代表工作對(duì)象或任務(wù)的職位系列以及與此相關(guān)的職位分類、錄用、職務(wù)任免升降、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、交流、工資福利、辭職辭退、退休等事宜。不同學(xué)科從不同側(cè)面揭示人的不同內(nèi)涵。 第五章 人 事 行 政 第一節(jié) 人力資源開(kāi)發(fā)、人事管理和人事行政 一、人事管理中的人和事 人事管理學(xué)所講 “ 人事 ” 實(shí)際包括人和事以及兩者的聯(lián)結(jié)。 2．經(jīng)濟(jì)方法。 2．統(tǒng)一原則。 二、編制管理的原則和方法 （一）編制管理的原則 編制管理直接涉及政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備，政策性強(qiáng)，影響深遠(yuǎn)。 3．編制管理有助于節(jié)省國(guó)家財(cái)政開(kāi)支。 （二）編制管理的意義 1．編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。它包括職能管理、機(jī)構(gòu)管理、人員編制管理三方面。廣義的編制則指一個(gè)法定社會(huì)組織的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、規(guī)格級(jí)別、人員數(shù)額、人員結(jié)構(gòu)及職位的配置。 鄧小平在領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開(kāi)放的過(guò)程中，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論：針對(duì)我國(guó)存在的機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊，手續(xù)繁雜，效率極低的問(wèn)題，明確提出 “ 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命 ” 的論斷；指出改革的目標(biāo)是建立 “ 精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能 ” 的行政組織體系；改革的方針是 “ 膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步 ” 。 （三）毛澤東、鄧小平的組織理論 毛澤東創(chuàng)立的適合我國(guó)實(shí)際的行政組織原則。 （二）列寧的組織理論 列寧提出的行政組織建設(shè)的若干重要理論原則。 系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認(rèn)為行政組織是一個(gè) “ 結(jié)構(gòu)的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng) ” ，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個(gè)有機(jī)的開(kāi)放性系統(tǒng)，是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會(huì)環(huán)境的互相作用中建立和維護(hù)自身的工作流程，從而保持組織功能與社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡。 （三）現(xiàn)代組織理論 20世紀(jì) 60年代以后，組織理論的研究引進(jìn)系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。新古典組織理論的特點(diǎn)是以組織中人的問(wèn)題為中心，從動(dòng)態(tài)的角度研究人的行為對(duì)于組織的影響及其相互關(guān)系。從 20世紀(jì) 30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進(jìn)行為科學(xué)的方法，形成了新古典組織理論。 第二節(jié) 行政組織理論 一、西方行政組織理論的演變 （一）古典行政組織理論 這是西方早期的行政組織理論，主要有以泰勒（ ）為代表的科學(xué)管理組織理論；以法約爾（ ）、古立克（ ）為代表的行政管理組織理論和以韋伯（ ）為代表的科層組織理論（舊譯官僚組織理論）。 （三）行政組織縱向、橫向結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一 單純的縱向型、橫向型結(jié)構(gòu)各有其優(yōu)缺點(diǎn)，因此，現(xiàn)代各國(guó)行政組織一般把二者結(jié)合起來(lái)，形成網(wǎng)絡(luò)型的直線職能式結(jié)構(gòu)。為使決策適應(yīng)復(fù)雜多變的情況，還需要參謀咨詢。 （二）行政組織的橫向結(jié)構(gòu) 行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級(jí)行政機(jī)關(guān)和每級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各組成部門之間的組合方式。因此，管理幅度與層次是影響行政機(jī)構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時(shí)兼顧，做到幅度適當(dāng)，層次少而精。一般說(shuō)來(lái)，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。 1．管理層次與管理幅度的關(guān)系。它具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點(diǎn)。 （一）行政組織的縱向結(jié)構(gòu) 10 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級(jí)制。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級(jí)之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。以上下級(jí)的權(quán)限關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織可分為集權(quán)制與分權(quán)制；以各組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)和范圍來(lái)劃分，可分為層級(jí)制與職能制；以組織內(nèi)部行使最高決策的人數(shù)劃分，可分為首長(zhǎng)制、委員會(huì)制和混合制；以組織的不同功能和作用來(lái)區(qū)分，又可分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、信息機(jī) 構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等。 6．物質(zhì)因素。 4．權(quán)責(zé)體系。 2．機(jī)構(gòu)設(shè)置。本節(jié)著重研究靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門及社會(huì)團(tuán)體中具有行政性職能的機(jī)構(gòu)。就動(dòng)態(tài)講，行政組織指為完成行政管理任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過(guò)程。在我國(guó)，政府職能關(guān)系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場(chǎng)的關(guān)系；政府與社會(huì)的關(guān)系；政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。 （三）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變 9 職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰(shuí)來(lái)行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分。為確保行政管理活動(dòng)的順利進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展，當(dāng)代資本主義國(guó)家在行政改革中都把加強(qiáng)政府政府通過(guò)宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會(huì)，由社會(huì)組織替 代政府進(jìn)行直接管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能社會(huì)化，這是當(dāng)代政府職能發(fā)展的新特點(diǎn)、新趨向。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過(guò)與各種利益集團(tuán)、各種社會(huì)力量之間的妥協(xié)來(lái)達(dá)到平衡；通過(guò)吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過(guò)對(duì)上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與改革來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展平衡等。當(dāng)代西方國(guó)家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢(shì)： 1．行政職能逐漸擴(kuò)大。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競(jìng)爭(zhēng)，壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能都擴(kuò)大和加強(qiáng)了，如政府通過(guò)行政手段和法律手段來(lái)保證市場(chǎng)秩序，通過(guò)預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)某些社會(huì)公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。 三、壟斷資本主義時(shí)期的行政職能 進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應(yīng)這個(gè)時(shí)期的統(tǒng)治要求，形成了干預(yù)主義的政府職能論。斯密等以理性經(jīng)濟(jì)人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場(chǎng)機(jī)制這只 “ 看不見(jiàn)的手 ” ，反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價(jià)的政府。 二、自由資本主義時(shí)期的行政職能 自由資本主義時(shí)期是資本主義發(fā)展的上升階段。奴隸制時(shí)期國(guó)家行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治，通過(guò)強(qiáng)化政治職能，采取殘 暴的統(tǒng)治方式來(lái)維護(hù)奴隸主階級(jí)政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)職能十分微弱，社會(huì)管理職能也很少。只有科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握行政管理職能及其相互關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個(gè)管理系統(tǒng)高效地運(yùn)行。行政管理的過(guò)程，正像現(xiàn)代 “ 大機(jī)器 ” 那樣運(yùn)轉(zhuǎn)，是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制諸職能有序運(yùn)行的過(guò)程，每項(xiàng)職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。行政組織的變革必須緊緊圍繞行政職能這個(gè)中心。行政職能 是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要依據(jù)。 3．動(dòng)態(tài)性。 （二）行政職能的特點(diǎn) 7 1．執(zhí)行性。 第三章 行 政 職 能 第一節(jié) 行政職能概述 一、行政職能的含義和特點(diǎn) （一）行政職能的含義 行政職能是行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問(wèn)題。我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)，必須從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，走中國(guó)特色社會(huì)主義道路。 （二）全球化、市場(chǎng)化的發(fā)展趨勢(shì)。行政管理存在和發(fā)展的全部?jī)r(jià)值就在于它在適應(yīng)行政環(huán)境的 基礎(chǔ)上，積極地促進(jìn)其所賴以建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國(guó)家政權(quán)的鞏固和發(fā)展；在于它對(duì)行政環(huán)境的能動(dòng)的改造。行政環(huán)境的需要是確定行政管理基本任務(wù)的客觀依據(jù)。 。 (二 )行政管理和行政環(huán)境平衡的主要特點(diǎn) 。矛盾雙方的對(duì)立和斗爭(zhēng)，破壞了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，從而開(kāi)始另一個(gè)矛盾過(guò)程。 第二節(jié) 行政環(huán)境與行政管理的相互作用 一、行政管理與行政環(huán)境的平衡 (一 )行政管理與行政環(huán)境平衡的必要性 6 平衡是