【文章內(nèi)容簡介】 女教育問題最合適的選擇。建議各級政府以更開放、更全面、更務(wù)實(shí)的態(tài)度，積極采取切實(shí)有效的措施，在務(wù)工人員子女較為集中的城鄉(xiāng)結(jié)合部創(chuàng)辦務(wù)工人員子女學(xué)校。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育政策及其執(zhí)行中的問題分析摘 要：進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育問題必須通過相關(guān)教育政策體系完善與政策有效執(zhí)行的過程才能解決。在現(xiàn)實(shí)中，這個(gè)過程還存在著諸多問題。本文研究歸納了相關(guān)核心政策及其執(zhí)行過程中存在的主要問題，并從政策運(yùn)行的角度對問題成因進(jìn)行了分析。關(guān)鍵詞：進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女；教育政策；政策體系；政策執(zhí)行；問題分析一、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育政策體系分析（一）政策背景：政策變遷凸顯由“限制”走向“以人為本”的政策理念農(nóng)民工子女教育問題是與上世紀(jì)80年代后期農(nóng)村勞動力大流動緊密聯(lián)系在一起的。當(dāng)時(shí)，面對被稱為“民工潮”的農(nóng)民工大規(guī)模進(jìn)城，國家曾三令五申嚴(yán)格“限制”農(nóng)民工的大流動，因此，隨父母進(jìn)城的農(nóng)民工子女在城里接受教育也就處于一種被“限制”的境地。只不過那時(shí)的農(nóng)民工多以“單身進(jìn)城打工”為主，隨同父母進(jìn)城的兒童少年數(shù)量十分有限。20世紀(jì)90年代中期后，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量再度爆發(fā)式增長，“舉家遷徙”趨勢顯著，其子女隨遷人數(shù)急劇增加。但由于缺乏相關(guān)教育政策的有效保障，農(nóng)民工子女“入學(xué)難”問題十分突出，農(nóng)民工子女在流動中失學(xué)情況嚴(yán)重。1996年4月，原國家教委印發(fā)《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，在京、滬等省市進(jìn)行試點(diǎn)。1998年3月2日，原國家教委、公安部聯(lián)合頒發(fā)了《流動人口兒童、少年就學(xué)暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》規(guī)定了流入地政府有解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的責(zé)任，這一定程度上打破了兒童少年必須“以戶籍所在地政府為主”接受義務(wù)教育的壁壘。但是，《辦法》仍然對農(nóng)民工子女進(jìn)城采取限制措施，強(qiáng)調(diào)“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府應(yīng)嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段適齡兒童少年外流”，當(dāng)然也就不可能明確流入地政府對已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工子女義務(wù)教育的保障責(zé)任?！掇k法》傾向于鼓勵(lì)社會力量辦學(xué)解決問題，同時(shí)明確規(guī)定“招收流動兒童少年就學(xué)的全日制公辦中小學(xué)，可依國家有關(guān)規(guī)定收取借讀費(fèi)”。其中“差別對待”的政策取向十分明顯。2001年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，首次正式提出流動人口子女接受義務(wù)教育問題的解決“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”為基本途徑；2003年9月30日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟啡娌渴鹆诉M(jìn)城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的工作，形成了以“兩為主”為原則、以“建立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工子女全面接受義務(wù)教育保證制度和機(jī)制”為核心的教育政策，做出了農(nóng)民工子女與城市學(xué)生上學(xué)收費(fèi)“一視同仁”的規(guī)定?！兑庖姟繁容^充分地顯現(xiàn)了“以人為本”與“追求公平”的教育政策理念，也因此成為當(dāng)前解決農(nóng)民工子女教育問題的權(quán)威政策文本。在以上有代表意義的政策先后頒布的過程中，國家有關(guān)部門在相關(guān)的文件中也曾多次涉及進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題，國家領(lǐng)導(dǎo)人也在不同的場合多次發(fā)表具有政策意義的指示精神，很多地方教育主管部門也相繼出臺了大量的落實(shí)中央政策精神的地方教育政策。這些內(nèi)容和以上有關(guān)進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策一起構(gòu)成了一個(gè)相對完整的政策體系?？v觀農(nóng)民工子女教育政策的演變過程，我們可清晰地分析出對待農(nóng)民工子女教育政策理念的變化：由80年代中后期的“限制”，到90年代“差別對待”，直到新世紀(jì)以《意見》為標(biāo)志的新政策突出了“以人為本”的核心思想?？梢哉f，讓農(nóng)民工子女接受“平等教育”的政策理念已經(jīng)成為新時(shí)期眾多政策文本指導(dǎo)思想的核心內(nèi)容。政策的新理念凸顯了國家對大量流動兒童中的弱勢群體——進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問題的聚焦關(guān)注，體現(xiàn)了各級政府解決這一社會難點(diǎn)問題的信心和決心。但同時(shí)，我們必須清晰地看到，政策理念的進(jìn)步并不能完全說明問題的必然解決。事實(shí)上，“以人為本”的政策理念在政策制定者腦海中的樹立，只是使農(nóng)民工子女教育問題的解決具備了一個(gè)必要條件。從政策學(xué)的視角來看，問題能否真正解決，解決到什么程度還要依賴切實(shí)可行的政策體系的確立，尤其需要對相關(guān)政策的有效執(zhí)行過程作為保證。（二）政策解讀：從政策執(zhí)行角度透視現(xiàn)行政策體系中的“欠缺”問題農(nóng)民工子女的義務(wù)教育工作，是關(guān)乎“社會穩(wěn)定”以及“我國城市化進(jìn)程”的社會問題，而不僅僅是一個(gè)“教育問題”。問題的解決，應(yīng)該也必須首先以一定政策體系的建立為基礎(chǔ)。但從農(nóng)民工子女義務(wù)教育相關(guān)政策來看，其體系尚顯薄弱；從政策執(zhí)行的角度分析，現(xiàn)有的政策要達(dá)到較好效果，其體系還有很多欠缺之處?！兑庖姟返某雠_，以“補(bǔ)償和維護(hù)”處于弱勢的農(nóng)民工子女教育權(quán)益為核心，這種權(quán)益的維護(hù)需要流入地政府對當(dāng)?shù)氐慕逃Y源重新做出調(diào)整和分配?；蛘哒f，農(nóng)民工子女得到的教育利益傾斜是建立在當(dāng)?shù)爻鞘袑W(xué)生可享受教育資源相對減少基礎(chǔ)之上的。顯而易見，流入地原有的利益平衡會因此而被打破，會必然地引發(fā)利益沖突。所以，政策以“兩為主”原則解決農(nóng)民工子女教育問題就必然要求其本身具備一定的強(qiáng)制性。但是，《意見》在這方面有所欠缺，表現(xiàn)在整個(gè)政策文本中對“流入地”政府的相關(guān)工作都是以一般要求的方式出現(xiàn)，沒有提及“一視同仁”的政策目標(biāo)達(dá)不到的話，相關(guān)責(zé)任人（單位）的責(zé)任追究問題。盡管政策文本對相關(guān)的教育、公安、財(cái)政、勞動甚至城市社區(qū)等相關(guān)部門均有涉及，但未呈現(xiàn)具體的責(zé)任與約束。政策強(qiáng)制性的缺乏必然導(dǎo)致政策執(zhí)行中的權(quán)威性減弱，不同的政策執(zhí)行主體也就會隨之以“隨意”的方式理解或執(zhí)行政策，甚至“無動于衷”也無大礙。這不僅影響到了國家教育政策的權(quán)威性，也一定程度上會導(dǎo)致政策執(zhí)行乏力的問題?！兑庖姟返闹行膬?nèi)容是“以流入地政府為主”、“以全日制公辦中小學(xué)為主”解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題。眾所周知，制定教育政策的目的是為解決特定的政策問題，而絕不是為了象征意義而制定政策。從政策執(zhí)行的角度分析，政策文本就不能僅僅勾畫政策的模糊輪廓，而是要形成實(shí)用的、可行的、具有操作性的政策方案。如果特定的政策由于某種原因不能對政策方案進(jìn)行具體描述，那么則必須出臺相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則，否則沒有清晰、具體的政策實(shí)施途徑以及措施、手段，在政策執(zhí)行的過程中就必然會出現(xiàn)這樣那樣的偏差，以至于影響到政策執(zhí)行的效果。事實(shí)上，《意見》在倡導(dǎo)“以流入地政府為主”中，要解決的關(guān)鍵問題很大程度上是要建立農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制，然而政策文本中只是提到“要對接受進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補(bǔ)助”，既沒有明確“較多”是個(gè)什么概念，也未說明補(bǔ)助的出處；而對于流出地政府的“輔助”責(zé)任，《意見》也是原則性地提出“積極配合”，其中涉及流出地、流入地政府最核心的責(zé)任分擔(dān)、協(xié)調(diào)管理等內(nèi)容卻未明確設(shè)計(jì)。這就勢必會造成政策執(zhí)行中“以流入地政府為主”演化成“流入地政府是唯一責(zé)任者”的局面。政策文本中，“以公辦學(xué)校為主”落實(shí)的方案也存在著與之類似的問題。缺乏了明晰的操作方案或政策落實(shí)的細(xì)則，政策執(zhí)行中的政策扭曲、變形等失真現(xiàn)象也就不可避免。教育政策的時(shí)效性是指教育政策在一定時(shí)間（期）范圍內(nèi)起作用并保持相對穩(wěn)定，一旦超越這個(gè)時(shí)限政策就會失效?！兑庖姟窙]有規(guī)定甚至沒有涉及到時(shí)效界限。這樣就會產(chǎn)生兩方面的問題，一是《意見》與國家層面已經(jīng)頒布施行的其他政策的矛盾沖突問題。最突出的就是與我國第一部專門為流動人口子女教育問題制定的《流動人口兒童、少年就學(xué)暫行辦法》之間的不一致。二者之間無論對流入地政府的責(zé)任還是對流動子女入學(xué)待遇、收費(fèi)等都有很大差異?！兑庖姟凡灰?guī)定時(shí)效性，就會造成政策執(zhí)行中的混亂；二是從長期的過程看，任何教育政策都是不斷變化的，原因是政策所依據(jù)的條件以及調(diào)整的關(guān)系都在不斷改變著。如果沒有政策時(shí)效性的規(guī)定，就會出現(xiàn)以往教育政策“以不變應(yīng)萬變”的狀況，導(dǎo)致政策執(zhí)行不能有效解決農(nóng)民工子女教育中最突出、最迫切問題的后果，甚至?xí)l(fā)政策執(zhí)行無效或負(fù)效應(yīng)產(chǎn)生。教育政策體系的整體性是指解決同一問題的眾多類型、層次不同的教育政策需要配套設(shè)置，相關(guān)教育政策組成教育政策體系并發(fā)揮整體作用。農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行的復(fù)雜性以及與其他問題的相互交叉性，客觀上要求相關(guān)教育政策必須做到統(tǒng)籌安排、整體配置。在這一方面，《意見》等政策文本無疑有所欠缺。首先，幾年來政策體系的完善工作并不盡如人意，達(dá)成政策目標(biāo)所必需的經(jīng)費(fèi)保障、人口管理等項(xiàng)配套政策并未悉數(shù)及時(shí)出臺；其次，除《意見》屬專門的政策文本外，近年來國家也出臺了一些相關(guān)的政策，但這些政策一方面數(shù)量有限，另一方面，只是在制定相關(guān)政策時(shí)對農(nóng)民工子女教育問題有所涉及，而非專門性政策文件。而且由于制定部門等方面的差異，這些政策一定程度上還缺乏有效協(xié)調(diào)，政策目標(biāo)和內(nèi)容只是停留在“互相重復(fù)”的層面，其系統(tǒng)性、層次性都沒有達(dá)到政策整體性的要求?？梢哉f，與農(nóng)民工子女教育相關(guān)的各單項(xiàng)政策在一定程度上還處于簡單的“加和關(guān)系”狀態(tài)，尚未能形成有機(jī)結(jié)合，這對于政策執(zhí)行的效果有不可忽視的消極影響。以《意見》為代表的農(nóng)民工子女教育政策文本中的種種“欠缺”，折射出了相關(guān)政策制定過程中的問題，同時(shí)在一定程度上導(dǎo)致了執(zhí)行中阻力增大，影響到政策目標(biāo)的達(dá)成。二、政策執(zhí)行：“簡單化”處理的現(xiàn)狀及其影響因素分析（一）農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行“簡單化”現(xiàn)象及其對政策效果的影響 “再制定”環(huán)節(jié)不規(guī)范導(dǎo)致政策執(zhí)行無序的問題在現(xiàn)行的教育管理體制下，農(nóng)民工子女教育政策落實(shí)的第一步應(yīng)該是地方教育主管部門根據(jù)政策精神和本地教育實(shí)際制定實(shí)施的基本方案——這實(shí)際是一個(gè)教育政策“再制定”的環(huán)節(jié)。可以說，由于國家相關(guān)政策是最高層次的教育政策，是從全國范圍農(nóng)民工子女教育的情況出發(fā)制定的，其中主要是方向性、全局性的原則規(guī)定，具有普遍的指導(dǎo)意義。而《意見》本身又沒有出臺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，所以農(nóng)民工子女教育政策的落實(shí)就要求全國各地制定與之相呼應(yīng)的區(qū)域政策，才能使相關(guān)教育政策得到真正執(zhí)行。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，地方教育政策“再制定”這個(gè)事關(guān)政策執(zhí)行能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在很多問題。其一，“再制定”環(huán)節(jié)在有些地方被“忽略不計(jì)”或最小化。這種情況在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為《意見》的落實(shí)，很多地方區(qū)域并沒有建立行之有效的地方教育政策體系，沒有形成和中央政策相呼應(yīng)的錯(cuò)落有致的政策體系，更多的情況下，政策的執(zhí)行依賴于各級領(lǐng)導(dǎo)在不同場合的呼吁和倡導(dǎo)。其二，政策“再制定”中存在不規(guī)范行為。表現(xiàn)在許多地方在區(qū)域政策形成過程中，缺少政策方案論證、評定的過程，缺乏相關(guān)部門（如財(cái)政、公安等）、相關(guān)政策執(zhí)行人員（如校長、教師等）的民主參與等必要的制定程序，往往照抄照搬國家教育政策文本。其三，政策的“再制定”過程中，區(qū)域政策目標(biāo)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工子女的基本狀況相差甚遠(yuǎn)。由于對本地農(nóng)民工子女教育的重要性和迫切性估計(jì)不足以及對本區(qū)域內(nèi)農(nóng)民工子女教育狀況心中無數(shù)，很多地方?jīng)]能制定出在國家政策精神指導(dǎo)下本區(qū)域