【文章內(nèi)容簡介】 日常經(jīng)營管理。融資來源項目公司的資金來源包括股本和債務。股本由股東出資，債務資金則由銀行或非銀行金融機構提供。為豐富融資結構，滿足融資要求，也可以吸收一些次級債和優(yōu)先股。國際上項目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足20%。國內(nèi)一些PPP案例中，這一比例稍高，但一般不超過1/3，大部分開發(fā)資金應通過項目本身的融資能力實現(xiàn)。管理層由股東方、融資方組成的管理團隊負責日常經(jīng)營工作，通過董事會、總經(jīng)理辦公會等處理項目公司在開發(fā)建設和運營中的問題，并在統(tǒng)一招標、公開信息方面提供保障。協(xié)調(diào)委員會由股東方、政府代表、專家顧問等組成協(xié)調(diào)委員會，對于項目公司內(nèi)外部利益沖突，進行協(xié)調(diào)解決，也可以致力于與政府相關部門的協(xié)調(diào)溝通。對于沖突的解決，一般先由協(xié)調(diào)委員會進行協(xié)調(diào)，然后是協(xié)調(diào)委員會下設的專家委員會進行專業(yè)性評判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關系及各方利益。（四）風險管控風險分配PPP項目的風險類型主要有技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險、法規(guī)/政治風險、環(huán)境風險、不可抗力風險及以上各種風險組合所導致的項目失敗風險。各類風險分配遵循“最優(yōu)承擔”原則，即由最有能力處理的一方來承擔。這能降低風險的邊際成本，達到PPP項目資金的最佳使用價值。技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險等由項目公司承擔，但其中也有屬于政府責任部分，比如土地權屬、服務及產(chǎn)品規(guī)格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中明確。法規(guī)政治風險、不可抗力風險等應根據(jù)雙方的權責進行分擔，一般政府公共部門承擔較多此類風險。另外，還應引入商業(yè)保險，用于轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風險，如某些不可抗力事件導致的項目重大損失。風險分配在簽約性談判階段已經(jīng)完成，并體現(xiàn)在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中。在建設經(jīng)營階段，主要是充分發(fā)揮經(jīng)營管理層和協(xié)調(diào)委員會的作用，及時識別、轉(zhuǎn)移、化解相應風險。多級監(jiān)管項目公司應設置多級監(jiān)管體系，以保障項目進度、服務質(zhì)量及公共利益。常見的監(jiān)督體系分三級。政府行業(yè)主管部門不定期檢查，協(xié)調(diào)委員會根據(jù)需要可以定期也可以隨機抽查，項目公司內(nèi)部審計監(jiān)察團隊需定期對項目的建設、服務等進行常規(guī)檢查。收益分享、風險共擔PPP項目是全壽命周期合作。在較長的特許經(jīng)營期內(nèi)，全壽命周期的特點是雙方無法在一開始就預見所有可能的情況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對項目未來可能出現(xiàn)的風險和收益預留足夠的協(xié)商空間。如果項目實際收益過高，意味著項目中公共利益被低估，在到達預設閥值后，雙方應啟動談判，就合理分配超額收益進行協(xié)商。在實際操作中，可以通過縮短特許期或者降低支付標準實現(xiàn)。反之，如果項目自投入運營后，因非主觀原因長期陷入虧損，經(jīng)營困難，在達到預設閥值后，同樣應啟動談判機制?？梢酝ㄟ^延長特許經(jīng)營期或給予補貼等方式予以調(diào)整。如著名PPP項目英法海底隧道因市場原因，客流受影響，經(jīng)營惡化，政府遂將特許經(jīng)營期延長至99年，但因財務狀況惡化，最終破產(chǎn)。如能更早地對風險進行分擔，也許這個項目結果會更樂觀。（五）項目移交完整移交特許經(jīng)營期到期后，項目公司應根據(jù)合同和特許經(jīng)營協(xié)議將相應資產(chǎn)和服務無償完整移交給政府指定部門或公司。完整移交指的是項目資產(chǎn)在移交后完整可用。為保障完整性，項目公司應繳納一定的維修保障資金或者簽署附加協(xié)議，在一定周期內(nèi)，比如一年，資產(chǎn)運作和服務提供基本不受移交帶來的負面影響。后續(xù)管理政府部門作為PPP項目的最終接收方，在特許經(jīng)營協(xié)議到期后，一般有三種后續(xù)管理思路。一是與原資產(chǎn)經(jīng)營團隊續(xù)約，根據(jù)實際情況，簽訂新的特許經(jīng)營協(xié)議。二是由政府行業(yè)主管部門或其指定國有企業(yè)接管，提供公共服務。三是對該項目重新進行招投標，聘請更為優(yōu)秀的經(jīng)營管理團隊。三種方式各有利弊，應根據(jù)資金價值最大化、維護共用利益的原則進行選擇。三、國內(nèi)外PPP實施案例（一）成功案例《上海老港垃圾處理廠四期項目（PPP）》（1）項目實施過程：由市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投組成招商主體，計劃通過國際招商，引進擁有一流垃圾處理技術和豐富運營管理經(jīng)驗的國際投資者。市容環(huán)衛(wèi)局、城投委托上海國際集團資產(chǎn)經(jīng)營有限公司和上海申信進出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財務顧問服務。2002年12月開始招商前期準備，由市容環(huán)衛(wèi)局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請?zhí)爝_律師事務所為法律顧問、城市建設研究院為技術顧問。2003年4月9日～4月30日，招商代理發(fā)布招商文件。8月12日，ONYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。2003年8月經(jīng)過投資建議書的評審、競爭性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出。2003年12月23日，市容環(huán)衛(wèi)局和項目公司股東代表草簽了特許權協(xié)議及相關附件，環(huán)衛(wèi)局、城投和項目公司簽訂了垃圾供應與結算協(xié)議。ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負責老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期的投資、設計、建設、運營和維護，特許期20年，是我國首個垃圾處理特許經(jīng)營項目。特許經(jīng)營期滿后項目公司資產(chǎn)無償移交給政府。市容環(huán)衛(wèi)局、上海城投與項目公司簽訂垃圾供應與結算協(xié)議，并委托上海城投在垃圾收費機制尚未建立之前支付相關垃圾處理費用。（2）項目結果及評價上海老港生活垃圾填埋場四期項目于2005年2月21日進入試運行，主體工程于12月12日正式投入運營。施工建設進度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。該項目總體較為成功，有以下幾點可以借鑒：招商目標清晰，招商程序合理，有明確的項目小組工作模式，合理的風險分擔機制，建立了有效的溝通協(xié)調(diào)和爭端解決機制，同時政府監(jiān)管也到位。唯一不足的是政府層面缺乏一個統(tǒng)一調(diào)度的部門。作為行業(yè)主管部門，市容環(huán)衛(wèi)局顯然無法使項目在各部門協(xié)調(diào)上更為順暢。如優(yōu)惠政策的落實，相關部門的批復等。（二）不成功案例國家體育場（鳥巢）PPP項目國家體育場工程總占地面積21公頃，項目2003年12月24日開工建設，2008年6月28正式竣工。國家體育場有限責任公司負責國 家體育場的融資和建設工作，北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司負責30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運營維護工作。2003年8月9日，中標人中國中信集團聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責任公司簽署了《特許權協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》和《合作經(jīng)營合同》三個合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責任公司。項目總投資為313900萬元，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司代表政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團聯(lián)合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。項目結果： 奧運會過后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐，鳥巢運營陷入困境，并與2009年8月29日，通過簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協(xié)議》，對鳥巢進行股份制改革，由政府接手運營。問題總結：由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設計、施工還是運營，使得項目公司非常被動，最后因商業(yè)預期無法實現(xiàn)，而被迫由政府接手。墨西哥收費公路工程項目為彌補政府交通投資的不足，墨西哥政府在19891994年間實行“收費公路工程”，共計授予私營部門55條收費路的特許經(jīng)營權，吸引私營資本超過100億美元，將該國收費高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經(jīng)營方案設計不合理、建設成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機”引發(fā)的比索大幅貶值，導致私營項目公司運營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23條收費路爛攤子，與此同時，墨政府將仍由私營部門營運的32條收費路的特許經(jīng)營期限延長至20年以上，以增強項目的投資回報能力。問題分析：主要是招投標設計不合理。一是項目“最短特許經(jīng)營期方案獲勝”的中標標準直接導致特許經(jīng)營期限過短（最初中標項目的最長期限僅為15年），收費過高。二是過于寬松的競標人資格初選條件使得許多中標人對前期工程設計投入不夠，導致項目建設開始后投資遠超預算，造成項目完工滯后。菲律賓電力供應項目菲律賓政府于1987年7月發(fā)布第215號政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT（建設運營移交）方式建設獨立電廠，向國家電力公司售電。19911993年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機300萬千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機。當時菲國內(nèi)普遍認為電力危機后經(jīng)濟將快速增長，電力需求也將同步增長?；谝陨鲜袌鲱A測，菲政府制訂了電力部門繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。國家電力公司也按照這個規(guī)劃繼續(xù)與私營部門合作通過BOT模式擴大發(fā)電裝機容量。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，國家電力公司出于種種原因。隨著危機的深化，菲電力系統(tǒng)供給過剩問題凸現(xiàn)。與此同時，國家電力公司PPP項目運作能力和經(jīng)驗不足以及BOT合同風 險分擔設計不合理帶來的嚴重后果也開始顯現(xiàn)。當初電力公司和獨立電廠BOT合同中的購電協(xié)議均采取了“takeorpay”條款，即電力公司按照電廠發(fā)電量而不是實際調(diào)度上網(wǎng)電量支付費用，承擔全部市場需求變化風險。這導致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費用轉(zhuǎn)嫁給消費者，造成電價高漲。問題分析：風險分擔機制不合理，市場風險大部分應由項目公司承擔，國家承擔全部市場風險，必將轉(zhuǎn)嫁給消費者，損傷經(jīng)濟。篇二：醫(yī)院PPP管理模式探討 醫(yī)院PPP項目模式探討一、項目是否適宜采用PPP模式 項目政策上可行性自2013年來，國家在基礎設施建設和公共產(chǎn)品、服務供給方面相繼出臺了一系列政府與社會資本合作（PPP）的有關政策。其中，《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）明確提出：采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設施建設。《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）提出：醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目可推行PPP模式。因此，引入社會資本參與醫(yī)療設施建設屬于國家鼓勵與大力推廣的項目范疇，項目在政策上可行。 項目實踐操作中的可行性 2012015年國家陸續(xù)出臺一系列指導層面的PPP政策文件，為PPP項目操作流程以及具體細節(jié)進行了指導和規(guī)范。主要文件有5個：《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知（財金〔2014〕113號）、關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金〔2014〕156號）、財政部關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知（財庫〔2014〕215號）、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。因此，項目采用PPP模式在操作上可行。 國內(nèi)公立醫(yī)院PPP模式的成功案例在我國有許多采用政府與社會資本方合作（PPP）模式建設醫(yī)院的成功案例，比如：廣州廣和醫(yī)院、北京門頭溝區(qū)醫(yī)院、汕頭潮南民生醫(yī)院、深圳濱海醫(yī)院等，上述成功案例積累的經(jīng)驗對本項目具有很好的指導性與借鑒意義。二、項目PPP方案總體思路本項目PPP方案按照“社會資本投資建設、政府購買服務”的總體思路。具體如下：政府明確建成后醫(yī)院資產(chǎn)由政府主管部門（衛(wèi)計委）租用，政府授權當?shù)爻峭豆咀鳛轫椖繉嵤C構，城投公司依據(jù)《政府采購法》選擇社會資本合作方，政府與中標社會資本簽署《PPP項目合作框架協(xié)議》，城投公司作為政府授權出資方與中標社會資本共同組建“項目公司”（雙方簽署合資協(xié)議），項目公司承擔醫(yī)院的設計、融資與建設工作，醫(yī)院所有權歸項目公司擁有。醫(yī)院建成后，衛(wèi)計委通過租賃的形式取得醫(yī)院使用權，同時給予項目公司若干年擁有為醫(yī)院提供某些外包服務的特許經(jīng)營權，雙方簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》，衛(wèi)計委依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議向項目公司支付租金。租賃期滿后，項目公司將醫(yī)院整體無償移交給衛(wèi)計委。三、項目PPP方案總體流程圖本方案采用“政府付費”方式對項目公司（即社會投資方）進行補貼，保證社會資本投資收益。項目PPP方案總體流程詳見圖1。圖1 PPP方案總體流程 項目各參與方及職責政府：與中標社會資本方簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》。衛(wèi)計委：作為政府授權方，與項目公司簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》，對工程的建設進度、質(zhì)量、安全進行監(jiān)督、檢查，對項目公司運營維護展開監(jiān)督管理。財政局：開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，依據(jù)租賃協(xié)議向衛(wèi)計委轉(zhuǎn)移財政資金。當?shù)爻峭豆荆簽轫椖繉嵤C構，作為政府授權出資方，參與項 圖片已關閉顯示，點此查看目公司組建（與中標社會資本簽署合資協(xié)議）。社會資本方：負責醫(yī)院設計、融資建設，依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議為醫(yī)院提供服務工作，租賃期滿后向衛(wèi)計委無償移交醫(yī)院資產(chǎn)。 如何不改變醫(yī)院經(jīng)營體制醫(yī)院的部分運營服務（非經(jīng)營服務），如清潔、物業(yè)管理、飲食、安保等由社會資本方，由政府通過特許經(jīng)營協(xié)議授權社會投資方運營。政府通過與社會投資方簽署PPP協(xié)議，保證社會投資方建成的醫(yī)院只能且唯一用于租賃給衛(wèi)計委。衛(wèi)計委通過授權，將中醫(yī)院使用院有關建筑，進而實現(xiàn)醫(yī)院的正常經(jīng)營。這種PPP模式下，社會投資方與中醫(yī)院之間沒有任何的交集，也不改變醫(yī)院經(jīng)營體制（醫(yī)院的產(chǎn)權性質(zhì)不變、非營利性質(zhì)不變、人員隸屬關系不變），衛(wèi)計委依然擁有醫(yī)院的行政管理權。四、社會資本投資回報保障機制本項目屬于非經(jīng)營性公益設施項目，擬采用“政府付費”的回報機制。在租賃期內(nèi)，衛(wèi)計委依據(jù)租賃協(xié)議分年向項目公司轉(zhuǎn)移相應財政資金，用于租賃產(chǎn)品與購買服務。社會資本方通過租金回收投資成本并獲得合理回報。五、結語為保證項目順利開展，增強項目對社會投資方的吸引力，我公司建議：（1）適當提高項目投資收益率，提高租金水平（目前政府BT 項目的投資收益水平普遍維持在10%12%），適當縮短租賃期限，明確租金支付節(jié)奏；（2）對社會投資方的補貼計劃，在人大會議上以法定形式予以確認；（3）在同等條件下，承諾社會資本方優(yōu)先擁有新醫(yī)院