【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。二、公共組織中的一般管理者（一）明茨伯格的管理者的十大角色。一個(gè)管理者同時(shí)起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個(gè)方面：是人際關(guān)系方面的工作，包括三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者信息情報(bào)方面的工作，包括下列三項(xiàng)：監(jiān)聽(tīng)者、傳播者和發(fā)言人。決策方面的工作。包括以下四個(gè)角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。（二）作為公共管理者的特殊角色管理都會(huì)涉及到一對(duì)組織所擁有的資源進(jìn)行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過(guò)程，所以公共管理和一般管理的角色和責(zé)任肯定有許多相吻合之處。但公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理著不同的角色。根據(jù)在公共管理活動(dòng)中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。但他們都必須共同扮演一些角色：執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。公共管理者在任職時(shí)就已宣誓要護(hù)憲和行憲，這是公共管理者的天職。人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，在治理過(guò)程中扮演政黨與重要的角色，不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的全民利益。賢明少數(shù)的角色。公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時(shí)尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。平衡論的角色。公共管理者必須對(duì)外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護(hù)公共利益及憲政運(yùn)作為職業(yè)。扮演分析者和教育者的角色。三、公共管理者的技能技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。這是現(xiàn)代公共管理日益專(zhuān)業(yè)化的趨勢(shì)所要求的。人際關(guān)系能力。協(xié)作活動(dòng)的核心在于人際的互動(dòng)。一個(gè)管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動(dòng)之中。概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。四、診斷技能。所謂診斷技能，是指針對(duì)特定的情景尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問(wèn)題、探究原因、因應(yīng)對(duì)策的能力。溝通技能可以這樣講，沒(méi)有溝通就沒(méi)有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發(fā)送信息 12 的能力，能通過(guò)書(shū)寫(xiě)、口頭語(yǔ)肢體語(yǔ)言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度。第四節(jié) 有效的公共管理者一、概述。對(duì)于一個(gè)公共管理者而言，成為一個(gè)有效的公共管理者是重要的。有效性是一個(gè)相當(dāng)模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)摰趾茈y得到界定和滿意答復(fù)的概念。在我們看來(lái)，有效性是一個(gè)充滿價(jià)值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。二、有效的公共管理者必須是一個(gè)良好的自我評(píng)估者。自我評(píng)我甚為重要，因?yàn)?，公共管理者借此可以認(rèn)識(shí)自己，了解自己的優(yōu)缺點(diǎn)，以便在策略的執(zhí)行時(shí)能優(yōu)勝劣汰。三、有效的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創(chuàng)造力。四、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺(jué)。公共管理者不應(yīng)是唐斯所謂的―狂熱家型的官僚‖，因?yàn)檫@種人在積極推動(dòng)某項(xiàng)運(yùn)動(dòng)時(shí)，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發(fā)展，常常會(huì)引起沖突和仇恨。公共管理者應(yīng)成為―政治家型官僚‖，使其擁有遠(yuǎn)大的目光和開(kāi)闊的胸懷。五、有效的公共管理者必須具有耐心六、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)。七、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要能了解民眾。八、有效的公共管理者必須善于分析與思考?，F(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)分析，尤其是價(jià)值、判斷、直覺(jué)、經(jīng)驗(yàn)間的分析思考與分析工具的整合。第三講公共管理職能學(xué)習(xí)要點(diǎn)：公共管理職能的基本內(nèi)涵；公共管理職能的程序性構(gòu)成與任務(wù)性構(gòu)成；公共管理職能的歷史演變背景及特點(diǎn)； 第一節(jié)公共管理職能概述一、公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因（一）公共管理職能的一般內(nèi)涵所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱(chēng)，它是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門(mén)在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過(guò)程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。具體理解：，包括以政府行政機(jī)構(gòu)為核心的各類(lèi)公共管理組織。，是國(guó)家或社會(huì)通過(guò)某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威。其中，對(duì)于各種類(lèi)型的政府機(jī)構(gòu)而言，國(guó)家往往要通過(guò)憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權(quán)力，就當(dāng)代政府而言主要是行政權(quán)力。一些社會(huì)性公共管理組織往往并不具有實(shí)施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴(lài)由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來(lái)運(yùn)行的。例如，各種社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)與志愿者組織，它們行動(dòng)的權(quán)威恰恰來(lái)自于它們自 身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會(huì)對(duì)它們的認(rèn)同與信任。，諸如國(guó)防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護(hù)、文化、教 育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。公共管理職能是一個(gè)獨(dú)立、完整的體系。（二）公共管理部門(mén)及其職能的存在原因首先，公共管理部門(mén)及其職能體系的存在是社會(huì)分工發(fā)展到一定程度的必然要求。其次，公共管理部門(mén)及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國(guó)社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。第三，公共管理部門(mén)及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會(huì)的自治能力密切相關(guān)。二、公共管理的程序性職能（一）決策（二）組織（三）領(lǐng)導(dǎo)（四）控制三、公共部門(mén)的任務(wù)性職能（一）經(jīng)濟(jì)職能。所謂宏觀調(diào)控，主要指對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和各種重大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會(huì)總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會(huì)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的適度增長(zhǎng)和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，加強(qiáng)水利、電力交通、郵電等對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)體系的形成和發(fā)展，等等。在這里，公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理主要指作為市場(chǎng)主體存在的各類(lèi)公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)有關(guān)的管理活動(dòng)。（二）政治職能。（三）社會(huì)職能。（四）文化職能第二節(jié)公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理職能所謂傳統(tǒng)社會(huì)，有時(shí)也稱(chēng)為前資本主義時(shí)期，一般包括原始社會(huì)、奴隸社會(huì)與封建社會(huì)三個(gè)發(fā)展階段。原始社會(huì)的公共管理職能極其簡(jiǎn)單：首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動(dòng)直接相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動(dòng)分工。其次，不存在專(zhuān)門(mén)的公共管理組織或職能。最后，其職能的運(yùn)行方式是習(xí)慣化、非強(qiáng)制性的。前資本主義國(guó)家時(shí)期的公共職能體系存在3個(gè)基本特征：（1）公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過(guò)強(qiáng)化政治鎮(zhèn)壓職能和國(guó)家安全職能，對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級(jí)的反抗，對(duì)外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階級(jí)的政權(quán)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治地位。（2）包括經(jīng)濟(jì)、文化職能在內(nèi)的社會(huì)事務(wù)管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。（3）公共管理職能體系的運(yùn)行以國(guó)家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會(huì)矛盾的對(duì)抗程度所決定的二、西方國(guó)家公共管理職能及其變遷根據(jù)其內(nèi)在特點(diǎn)，西方國(guó)家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3個(gè)不同階段。（一）自由放任主義具體地，這一時(shí)期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。（2）在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門(mén)基本上起著維護(hù)社會(huì)與市場(chǎng)秩序的―守夜人‖角色。（3）出于對(duì)整體利益的考慮，公共部門(mén)應(yīng)該向社會(huì)提供某些類(lèi)型的―公共商品‖。早期資本主義公共管理職能體系中已經(jīng)包含了一些積極的社會(huì)管理職能。（二）國(guó)家干預(yù)主義從19世紀(jì)末一直到20世紀(jì)70年代末，資本主義進(jìn)入壟斷主義時(shí)期。在這一歷史 階段，西方各國(guó)政府對(duì)其公共部門(mén)的職能體系進(jìn)行了全面的改革與調(diào)整，具有以下一般特點(diǎn)：（1）政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，―行政國(guó)家‖取代―守夜警察‖成為各國(guó)政府職能體系發(fā)展的主流趨勢(shì)。（2）各國(guó)公共部門(mén)政治職能總體上進(jìn)一步得到加強(qiáng)。（3）在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能方面，各國(guó)普遍采取了積極干預(yù)的職能模式。（三）新古典主義干預(yù)主義公共管理職能模式發(fā)揮了積極的正面效用，成為促成戰(zhàn)后西方各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)二三十年―繁榮‖的一個(gè)重要因素。然而，它也存在系列問(wèn)題：首先，它試圖將政治置于經(jīng)濟(jì)之上，將國(guó)家集體置于社會(huì)個(gè)人之上，這與西方社會(huì)的個(gè)人主義價(jià)值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。其次，公共部門(mén)的干預(yù)能否持續(xù)有效一直是個(gè)有爭(zhēng)議的論題。事實(shí)上，自由主義公共職能模式主張一直試圖重新取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；而自由主義既更符合西方各國(guó)文化傳統(tǒng)，也更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在發(fā)展要求。最后，或許更為重要的是，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展事實(shí)日益表明，市場(chǎng)不能解決的問(wèn)題，公共部門(mén)也未必解決得好，甚至可能給社會(huì)帶來(lái)更大的損害。尤其是從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字與高失業(yè)率，即所謂―三高一低‖為特征的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展―滯脹‖現(xiàn)象。所謂新古典主義，又稱(chēng)為新自由主義，其基本理論要點(diǎn)是在重申個(gè)人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張?jiān)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活中市場(chǎng)力量的角色最大化和政府角色的最小化。結(jié)合新古典主義理論基本主張，當(dāng)今西方各國(guó)公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：（1）政治職能的對(duì)內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對(duì)有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進(jìn)出一步加強(qiáng)。（2）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能在各國(guó)公共管理職能體系中所占地位越來(lái)越重要，甚至成為核心政府職能。（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢(shì)相并存。三、建國(guó)后我國(guó)公共管理職能的嬗變（一）傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的公共管理職能體系我國(guó)傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)模式建立起來(lái)的，這種模式的主要特點(diǎn)是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各方面都實(shí)行高度集中統(tǒng)一管理。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下幾方面特征：（1）以階級(jí)斗爭(zhēng)作為整個(gè)公共管理部門(mén)的工作重心。相應(yīng)地，政治統(tǒng)治職能占居絕對(duì)主導(dǎo)性地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視。（2）經(jīng)濟(jì)管理職能方面，由于實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)政府包攬一切經(jīng)濟(jì)管理職能。事實(shí)上，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)并不存在現(xiàn)代意義的市場(chǎng)，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說(shuō)微觀經(jīng)濟(jì)主體。（3）社會(huì)、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄弱。除了黨與政府及其有關(guān)附屬組織之外，其他類(lèi)型的社會(huì)組織實(shí)際上幾乎被禁止存在。15（4）在公共管理職能的運(yùn)行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強(qiáng)制手段的運(yùn)用，尤其是一味依靠用行政強(qiáng)制手段來(lái)推行各項(xiàng)公共管理職能。（二）我國(guó)公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)我國(guó)公共管理職能體系的具體構(gòu)成正呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)：（1）國(guó)內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對(duì)弱化；（2）宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場(chǎng)培育職能地位日益突出，且占有主導(dǎo)性地位；（3）教、科、文等發(fā)展職能將不斷得到重視與加強(qiáng)，以建立起健全、高效的教育體系與科學(xué)文化發(fā)展體制；（4）對(duì)外交往職能急劇擴(kuò)張，不僅外交部，其他政府職能部門(mén)甚至其他公共管理主體都將強(qiáng)化其外交功能；（5）國(guó)家防衛(wèi)職能也將適當(dāng)加強(qiáng)。具體地，我國(guó)公共管理職能方式呈現(xiàn)出以下特征：（1）在社會(huì)資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計(jì)劃反市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)而要求實(shí)現(xiàn)計(jì)劃 與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，以市場(chǎng)為主、以計(jì)劃為輔的社會(huì)資源配置機(jī)制。（2）在社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的運(yùn)行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉(zhuǎn)移。（3）在管理手段方面，由以運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段為主。（1）中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府間及各職能部門(mén)間職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。（2）政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變。（3）黨政關(guān)系及各國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。（4）政府與其他公共管理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。影響我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的因素從外部看，行政職能的轉(zhuǎn)變有賴(lài)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)、政治民主的加強(qiáng)、社會(huì)多元體系的進(jìn)一步發(fā)展從內(nèi)部看，行政職能的轉(zhuǎn)變還有賴(lài)于克服行政管理部門(mén)自身的阻力，緩和由于權(quán)力與利益重新組和而可能造成的緊張局面 第三節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能一、市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的條件市場(chǎng)是買(mǎi)賣(mài)雙方共同決定一項(xiàng)產(chǎn)品價(jià)格的場(chǎng)合。市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)市場(chǎng)供需均衡，使資源配置達(dá)到最有效率的方法。然而，完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制的建立是由一系列的假設(shè)在內(nèi)的，但實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作在實(shí)際生活中是不可能完全符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的假設(shè)，因而就有了市場(chǎng)失靈。二、市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。公共產(chǎn)品的提供。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的壟斷。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性。市場(chǎng)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的收入不平等。三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的職能問(wèn)題，歷來(lái)是存在時(shí)廣泛的爭(zhēng)議，而且事實(shí)上在實(shí)踐中，政府的角色也是不斷變化的。在自由放任時(shí)期，人們認(rèn)為最好的政府就是最小的政府；近代福利國(guó)家的出現(xiàn)使得政府的職能大大增加；20世紀(jì)70年代以后，小政府的理念又開(kāi)始盛行。歷史的發(fā)展證明，事實(shí)上并不存在一個(gè)理想的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府的強(qiáng)度。二、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府一般的或基本的角色或職能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。組織各種各樣的公共物品和服務(wù)的供給。公有資源和自然資源的保護(hù)。社會(huì)沖突的調(diào)整和解決。保護(hù)并維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)。宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。三、公共管理職能的限度公共管理部門(mén)用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的政策手段本身也并不是完美無(wú)缺的，公共部門(mén)的過(guò)度干預(yù)或無(wú)效干預(yù)，往往可能使事情變得更糟，造成―政策失敗‖的現(xiàn)象。成本和收益的分離。過(guò)剩和成本過(guò)高。政府活動(dòng)缺乏價(jià)格的指引，這使得政府產(chǎn)生的價(jià)值同生產(chǎn)它的成本決裂。政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策。由于理性選民的無(wú)知、利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響、等級(jí)制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效來(lái)的資源配置。內(nèi)部性問(wèn)題。正如外部性因素對(duì)