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正文內(nèi)容

城管行政執(zhí)法存在的主要問題及其對(duì)策(編輯修改稿)

2024-10-28 18:46 本頁面
 

【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 與立法相對(duì)應(yīng)的,而行政執(zhí)法是狹義上的執(zhí)法。行政執(zhí)法是指建立在近代國家權(quán)利力的立法、執(zhí)法、司法三分立的基礎(chǔ)上的國家行政機(jī)關(guān)和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán),貫徹實(shí)施國家立法機(jī)關(guān)所制定的法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法具有以下特征:執(zhí)法主體的法定性和國家代表性、執(zhí)法具有主動(dòng)性和單方意志性、執(zhí)法具有極大的自由裁量性。行政執(zhí)法的功能有:實(shí)施法律的功能、實(shí)現(xiàn)政府管理的職能、保障公民權(quán)利的功能。行政執(zhí)法要堅(jiān)持的基本原則有:合法性原則、合理性原則、正當(dāng)程序原則、效率原則、誠實(shí)守信原則、責(zé)任原則。什么是城管執(zhí)法?城管執(zhí)法是指在實(shí)現(xiàn)國家公共行政管理職能的過程中,城管依照法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范,以達(dá)到維護(hù)公共利益和服務(wù)社會(huì)的目的的行政行為。城管執(zhí)法貫穿城市發(fā)展的全過程,城市的規(guī)劃、城市的建設(shè)和城市的運(yùn)行都離不開城管的工作。城管執(zhí)法為現(xiàn)代城市的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了不竭的動(dòng)力,為城市的持續(xù)發(fā)展提供了可靠的保障,為構(gòu)建和諧社會(huì)提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。城管執(zhí)法的范圍有哪些?城管執(zhí)法的工作范圍大體來說就是管理城市的市容市貌、違章建筑、環(huán)境保護(hù)等,市容市貌中規(guī)定,任何市民及單位不得亂拉亂掛、亂貼亂畫,即使是個(gè)人財(cái)產(chǎn)也必須遵守城市管理規(guī)定。(二)城管執(zhí)法產(chǎn)生的時(shí)代背景隨著改革開放步伐的加快,城市化的進(jìn)程也逐步加快,城市區(qū)域加大,人口迅速增多,社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜,城市的特性以及市場(chǎng)的不完備性都決定了城市需要管理。為了保障整個(gè)城市的正常運(yùn)行和有效管理,城管執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生。(三)城管執(zhí)法的發(fā)展歷程中國的城市管理步入正軌是在20世紀(jì)80年代以后?!缎姓幜P法》出臺(tái)后,以相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施為標(biāo)志,城市管理行政執(zhí)法開始進(jìn)入人們的視線。從1997年國務(wù)院批準(zhǔn)城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)算起,我認(rèn)為中國的城管執(zhí)法經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段:1.試點(diǎn)的啟動(dòng)階段。自1997年初開始截止2000年9月,以國務(wù)院法制局對(duì)北京市宣武區(qū)的批復(fù)為標(biāo)志進(jìn)入了試點(diǎn)的啟動(dòng)階段。在這一階段,北京、天津、浙江、江蘇、廣東、廣西、黑龍江、吉林、遼寧、河北、山東、湖南、江西、四川、貴州、海南等16個(gè)省、自治區(qū)、直轄市按照《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施中華人民共和國行政處罰法的通知》(國發(fā)〔1996〕13號(hào)文件)要求,向國務(wù)院報(bào)送了進(jìn)行綜合執(zhí)法試點(diǎn)的請(qǐng)示。其中共有16個(gè)設(shè)區(qū)的市 獲得批準(zhǔn)開展試點(diǎn)工作,但南寧市由于阻力很大并沒有真正開展試點(diǎn)工作;廊坊、深圳只是進(jìn)入籌備階段,其他地方進(jìn)入試點(diǎn)的工作階段。這一階段國務(wù)院法制局(1998年后為法制辦)在批復(fù)函中使用的是“城市管理綜合執(zhí)法”這一概念,所以,在機(jī)構(gòu)名稱上使用了綜合執(zhí)法大隊(duì)、綜合執(zhí)法局等多種稱呼。由名稱決定,一些執(zhí)法裝備,如執(zhí)法車輛和服裝等在配備時(shí)就帶有“綜合執(zhí)法”字樣,以至于到現(xiàn)在仍繼續(xù)使用“綜合執(zhí)法”的標(biāo)志。這也是現(xiàn)實(shí)中對(duì)“綜合執(zhí)法”與“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”兩個(gè)概念混用的原因之一。從職權(quán)上看,獲得批準(zhǔn)的城市主要行使前述的“7+X”項(xiàng)職權(quán)。這一階段的最大成績(jī)就是在行政執(zhí)法領(lǐng)域點(diǎn)燃了改革的星火,為這一制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ),為第二階段的工作提供了經(jīng)驗(yàn)。2.試點(diǎn)的規(guī)范化階段。自2000年9月至2002年8月,以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》(國辦發(fā)〔2000〕63號(hào)文件)為標(biāo)志進(jìn)入試點(diǎn)的規(guī)范化階段。在這一階段,國務(wù)院法制辦在批復(fù)函中使用“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的概念,先后批準(zhǔn)了62個(gè)設(shè)區(qū)的市 開展試點(diǎn)工作。至此,相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作擴(kuò)展到除云南、甘肅、青海、西藏以外的大部分省市。獲得批準(zhǔn)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城市開始使用“城市管理行政執(zhí)法局”的名稱。在職權(quán)上繼續(xù)沿用“7+X”職權(quán),但有的城市已經(jīng)根據(jù)本地實(shí)際適當(dāng)拓展了職權(quán)。在隊(duì)伍建設(shè)上,基本上做到了參照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行錄用與管理。在管理體制上,探索出了“兩級(jí)政府三級(jí)管理”的體制,即市區(qū)兩級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo),市局(支隊(duì))-區(qū)局(大隊(duì))-街道中隊(duì)三級(jí)管理。同時(shí),在規(guī)章制度建設(shè)上也取得了很大成績(jī),所有的行政執(zhí)法局在成立前后都制定了詳細(xì)的規(guī)章制度以保證工作的順利進(jìn)行。這一階段的規(guī)范化發(fā)展為相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的深入開展確立了框架。3.全面推廣階段。自2002年8月至今,以《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)〔2002〕17號(hào)文件)文件為標(biāo)志進(jìn)入全面推廣的階段。17號(hào)文件授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)需要組織相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作,這就使該制度進(jìn)入了全面推廣階段,也標(biāo)志著相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作作為一項(xiàng)新的制度開始進(jìn)入了正常運(yùn)轉(zhuǎn)階段。中國大陸31個(gè)省的省會(huì)城市都開展了該項(xiàng)工作,山東、浙江等省已經(jīng)在轄區(qū)內(nèi)所有城市開展工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截止2006年6月末,全國共有308個(gè)城市開展了這一工作。在這一階段,各地根據(jù)文件精神結(jié)合本地的實(shí)際情況,把相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度與推進(jìn)行政體制改革工作結(jié)合起來進(jìn)行。在職權(quán)、運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)法領(lǐng)域等方面與第二階段基本一致的前提下,實(shí)現(xiàn)了更加規(guī)范化的運(yùn)轉(zhuǎn)。目前,已經(jīng)取得了很大的成績(jī),如實(shí)現(xiàn)了城市管理行政執(zhí)法的經(jīng)常化,保持了良好的城市環(huán)境;初步解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題,提高了行政執(zhí)法效率;精簡(jiǎn)了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與人員,降低了行政執(zhí)法成本;在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了審批權(quán)與監(jiān)督處罰權(quán)的分離,為改革現(xiàn)行行政管理模式積累了經(jīng)驗(yàn)。但是,作為一個(gè)新生事物,它也面臨著很多困難與挑戰(zhàn)。因此,需要各級(jí)政府提高認(rèn)識(shí),加強(qiáng)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的組織領(lǐng)導(dǎo);在行政立法上總結(jié)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的經(jīng)驗(yàn),在條件成熟時(shí)開展專門的城市管理立法工作;在實(shí)踐中繼續(xù)探索城市管理行政執(zhí)法的最佳途徑。二、國外城管執(zhí)法現(xiàn)狀相對(duì)于我們國家來說,國外的城管執(zhí)法有不同的做法。在其他國家,城管執(zhí)法的任務(wù)主要由警察來完成。(一)法國“城管”人性執(zhí)法 法國是個(gè)浪漫的國度,城管執(zhí)法也比較人性化。以巴黎為例,巴黎的游商小販和北京的也沒太多兩樣,有推著小車賣烤玉米烤土豆烤栗子和各色水果的食品販子,有在一塊大布上放著些旅游紀(jì)念品警察來了提起布的四角就可以快速轉(zhuǎn)移的紀(jì)念品商販,有周圍總是圍著托兒在那兒不停地交錢參與猜紙牌騙術(shù)誘惑游客加入的騙子團(tuán)伙,還有靠藝術(shù)細(xì)胞在街頭給人畫像的三流藝術(shù)家?;旧弦彩怯蟹棚L(fēng)的,“城管”一來騷亂聲一起大家就一窩蜂散開。警察駕著警車在執(zhí)法時(shí)既不會(huì)狂按警笛,也不會(huì)大聲吆喝,當(dāng)騎著高頭大馬的“城管”走上橋時(shí),眼疾手快的商販全跑開了。當(dāng)遇到有違法的現(xiàn)象時(shí),“城管”態(tài)度非常好,就例行的檢查,沒看見罰款沒看見沒收物品沒看見肢體沖突?!俺枪堋痹跈z查了證明材料(可能是身份證明)后讓民眾簽了個(gè)字,警告一下就走向下一個(gè)巡邏點(diǎn)了。法國城管執(zhí)法表現(xiàn)出對(duì)民眾的一種尊重,也是對(duì)權(quán)力的正確理解。(二)美國“城管”法治化美國不需要城管,正如中國城管設(shè)立之前也沒有城管,美國的法律在執(zhí)行的時(shí)候非常嚴(yán)格,因此在城管方面也表現(xiàn)出法治化的特點(diǎn)。以紐約為例,紐約街頭也有很多小販經(jīng)營(yíng)各類商品,他們大多都是有營(yíng)業(yè)執(zhí)照規(guī)范經(jīng)營(yíng)的商人。警察在街上執(zhí)勤發(fā)現(xiàn)有違規(guī)現(xiàn)象,當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行管理、處罰,如果規(guī)定了不能在某地?cái)[攤,而某人卻在那里擺攤,或者無營(yíng)業(yè)執(zhí)照擺攤,卻不服從管理的,會(huì)移送法院處理,因此擺攤的代價(jià)非常大,小販們不敢隨意違法。(三)比利時(shí)的“城管”規(guī)范與寬松并行有“歐洲之都”之譽(yù)的比利時(shí)首都布魯塞爾,也有城管,且看重規(guī)范,以維護(hù)市區(qū)的整潔和交通;但規(guī)范的執(zhí)行,卻比較寬松。在布魯塞爾,申請(qǐng)執(zhí)照比較簡(jiǎn)單,只要向聯(lián)邦政府出示身份證,以及當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)證明文件即可,批準(zhǔn)過程不會(huì)超過一個(gè)星期;小商販們繳納的稅收、管理費(fèi)很低,比固定商店少得多;在市區(qū)街道的“流動(dòng)商販”,可以在規(guī)定的街道范圍內(nèi)流動(dòng);對(duì)無照商販的處罰相當(dāng)寬容,許多時(shí)候只是警告。布魯塞爾城管執(zhí)法的寬松,在于特有的城市管理理念,這就是注重增加城市的“人氣”,體現(xiàn)城市的“包容”:兼顧市容整潔和市民生活,開放部分公共場(chǎng)地,允許有序設(shè)攤,堅(jiān)持以教育為主。在這樣的寬松管理下,矛盾不致過分尖銳,沖突可減少到最低程度,城市管理的目標(biāo)依然可以實(shí)現(xiàn),和諧由此而生毫不足怪。難怪,在布魯塞爾,密集而緊湊的街道網(wǎng)、華麗的市中心廣場(chǎng),街道上間或點(diǎn)綴著的花攤、水果攤或是小吃攤,不僅沒影響城市的整潔,反而增添了許多“人氣”。三、我國城管執(zhí)法出現(xiàn)的問題及其產(chǎn)生的原因(一)城管執(zhí)法出現(xiàn)的問題城管執(zhí)法程序不規(guī)范,處罰自由裁量權(quán)過大首先,城管執(zhí)法人員是代表政府的,一定要嚴(yán)格按照法律程序辦事,然而在實(shí)際的城管執(zhí)法過程中,尤其是關(guān)系到公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí),很多時(shí)候并沒有嚴(yán)格遵循法定的程序。在行政處罰過程中,程序違法、徇私枉法人為剝奪當(dāng)事人權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生,如隨意沒收商品,罰款不開罰單,不說明具體情況,執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴,甚至動(dòng)用暴力將執(zhí)法對(duì)象的商品推翻、搗亂等,都嚴(yán)重影響了城管隊(duì)伍的社會(huì)形象,同時(shí)也嚴(yán)重侵犯了被管理者的權(quán)益(主要是商販的權(quán)益)。其次城管執(zhí)法處罰自由裁量權(quán)過大,執(zhí)法不嚴(yán)。如廣州某城管所查處了兩起無照擺攤案件,一個(gè)罰了1000元,另一個(gè)只罰了200元。同案不同罰,造成這種現(xiàn)象的主要原因是執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)時(shí)不夠規(guī)范。同時(shí)也給他們形成了良好的腐敗的環(huán)境。城管執(zhí)法人員的人身安全不能保障街頭亂擺亂賣的商販大多是下崗職工、進(jìn)城農(nóng)民、殘疾人,他們處于社會(huì)的底層,屬于弱勢(shì)群體,沒有能力租鋪面進(jìn)行正當(dāng)經(jīng)營(yíng),法律意識(shí)淡薄,在自己的“利益”收到侵害時(shí),往往會(huì)采取一些極端的手段來對(duì)抗執(zhí)法。如2011年11月12日,湖北宜昌市城管局伍家崗大隊(duì)執(zhí)法人員在城區(qū)萬達(dá)路治理占道經(jīng)營(yíng),突然遭到彈弓襲擊,6名隊(duì)員全部被射出的石塊、鋼珠打中,一隊(duì)員頭被打破入院縫了2針,現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法車輛擋風(fēng)玻璃被打穿,隨即粉碎。2013年3月16日,湖北英山城管執(zhí)法局城東執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)段金寅在執(zhí)法過程中,遭違建者熊某某背后偷襲,頭部被鋤頭重?fù)簟T谒歪t(yī)院后,段金寅醫(yī)治無效死亡。城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法相當(dāng)一部分城管執(zhí)法人員素質(zhì)較低,缺少法制意識(shí),執(zhí)法方式粗暴簡(jiǎn)單,從而引發(fā)大量的野蠻暴力執(zhí)法現(xiàn)象:
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