【文章內(nèi)容簡介】 二）完善規(guī)則制度，規(guī)范民主選舉 當(dāng)前我國農(nóng)村基層民主選舉以《中華人民共和國村民委員會組織法》為指導(dǎo)原則，尚缺少專門的法律依據(jù)指導(dǎo)選舉工作。因此，制定專門的《村委會選舉法》是大勢所趨。從國家層面來講，統(tǒng)一的村委會選舉立法可以避免各省市分別立法造成的混亂和由此帶來的法律沖突，能夠消除村民基本權(quán)利享有上的差異，避免法律適用上的盲目性，減少選舉糾紛?？梢砸勒毡镜貐^(qū)的具體情況，參照《村委會選舉法》制定配套的具體實施辦法和實施細(xì)則，最終形成規(guī)范的立法體系，指導(dǎo)農(nóng)村的選舉工作。現(xiàn)行的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民可以向五個機關(guān)舉報賄選行為，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大、縣政府、縣民政局，結(jié)果造成五個機關(guān)職責(zé)不明、處理效力不清。這很容易導(dǎo)致村委會選舉中監(jiān)督主體的缺位。因此，必須健全監(jiān)督機制，明確監(jiān)督主體?？梢杂煽h級人民代表大會常委會在換屆選舉前成立村委會選舉監(jiān)督小組，監(jiān)督村委會選舉中的違法行為，并及時處理村委會換屆選舉中村民的檢舉、控告等。此外，還可以吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會選舉工作，在選舉之日，由監(jiān)督小組對整個選舉進行全過程監(jiān)督，有效防止賄選行為的發(fā)生。同時，要嚴(yán)厲打擊和制裁賄選行為。一是建議在刑法“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”一章中增設(shè)“破壞村民委員會選舉罪”，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度加以量刑。將賄選行為納入刑法的打擊范圍，對打擊破壞村委會選舉的行為做到有法可依。二是將村委會選舉納入選舉訴訟范圍。目前，我國村委會選舉還沒有被納入選舉訴訟的范圍，大量的村民委員會選舉爭議案件因為無法可依而被法院拒之門外，選民的民主權(quán)利得不到應(yīng)有的保護，行賄人和受賄人也得不到有效的懲罰。因此，必須盡快將村委會選舉過程中的選舉爭議納入到選舉訴訟中，使司法具有選舉爭議的最終裁判權(quán)威，以確保選舉的公正與公平，并有效地遏制賄選行為。“兩委”關(guān)系首先，要建立健全黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制度。村黨支部要樹立依法行政的理念，學(xué)習(xí)好、維護好、執(zhí)行好《村組法》。掌握有所為有所不為的領(lǐng)導(dǎo)方式，應(yīng)在政策性、全局性、重要性等問題上把關(guān)定向，把事務(wù)性、職能性、技術(shù)性的經(jīng)濟、社會、民間事務(wù)交給村民自治組織管理。將過去的行政監(jiān)督工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)槔弥贫?、法律進行監(jiān)督的方法。其次，理順“兩委”的決策和管理機制。建立“兩委”聯(lián)席會議制度，主要討論研究本村的各項重大問題。另外，村級管理工作要走向制度化、民主化、法制化的路子，努力做到村莊各項事務(wù)的管理都有章可循，包括對村干部的管理、村民管理和村務(wù)管理，都應(yīng)該健全一系列規(guī)章制度。同時，按照黨管干部的原則，村黨支部要對村干部候選者進行考察。村內(nèi)各種組織的換屆選舉都應(yīng)當(dāng)在村內(nèi)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進行。村干部的職屬情況要由村黨支部根據(jù)有關(guān)規(guī)定提出具體意見，報鄉(xiāng)黨委批準(zhǔn)。明確鄉(xiāng)村職權(quán)范圍的界定，要在《村組法》的范圍內(nèi)確定具體管轄內(nèi)容。哪些事項屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄、哪種條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對鄉(xiāng)村事務(wù)提供支持、指導(dǎo)和幫助；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級事務(wù)，村民委員會和村民應(yīng)該怎么辦等等。（三）拓寬村民參與渠道，強化民主決策效果 《村組法》的宣傳《村組法》于 2010 年第十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，較之前的《村組法》而言，新的《村組法》增加了許多亮點，降低了罷免村官的門檻。但是，在廣大農(nóng)村仍有許多農(nóng)民不了解《村組法》的內(nèi)容，不知何為村民大會，村民大會和村委會之間的關(guān)系如何，村民大會有何權(quán)力等。這些認(rèn)識上的不足，導(dǎo)致村民對自身民主權(quán)利的認(rèn)識不清，因此，需要通過不同的形式在村民選舉中普及《村組法》和村民自治方面的相關(guān)內(nèi)容，讓村民及時了解和認(rèn)識自身的權(quán)利和責(zé)任。要宣傳和介紹村民會議的 意義和重要性，為村民廣泛參與村民會議提供充分條件和基本前提。增強村民會議與村民利益的的相關(guān)性，只要與村民利益相關(guān)的村民會議，村民還是愿意參加的。如果村民會議能夠增進村民的利益，村民參加的積極性就會顯著提高。新的《村組法》雖然規(guī)定了涉及村民利益的九項事務(wù)，但這些規(guī)定較為空泛，與農(nóng)民的利益相關(guān)性程度不高。因此，應(yīng)該視實際情況增加相應(yīng)的條款。如：（1）制定和修改村民會議和村民代表會議議事規(guī)則、村務(wù)公開制度、村財務(wù)管理制度；（2）討論決定本村農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級道路、植樹造林等集體生產(chǎn)和公益事業(yè)“一事一議”籌資籌勞方案；（3）討論決定本村村干部報酬及其他享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標(biāo)準(zhǔn)，救災(zāi)救濟、移民安置款物的分配發(fā)放方案和被征用土地各項補償費用的使用方案；（4）撤銷或者改變村民代表會議、村民委員會的不適當(dāng)決定。建立村民會議召集組。村民會議召開難有著主觀和客觀兩方面的原因，主觀上來看，主要是村委會不愿召開村民會議，尤其是當(dāng)村民行使自己罷免村官權(quán)利的時候，村委會更是想方設(shè)法的阻止村民會議的召開?！洞褰M法》規(guī)定，村民會議由村委會召開。因此，應(yīng)該改變這種村委會既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的狀況，建議成立村民會議召集組。召集組的成員由村民會議選舉產(chǎn)生，任期等同于村委會成員，當(dāng)由本村 1/10 以上的村民或者是 1/3 以上的村民代表向召集組提議，即可召開村民會議，討論村民提議的問題。召集組制度能改變由村委會召集村民會議的弊端，有利于村民會議的順利召開。村民代表的規(guī)范推選、民主推選不僅能夠保證村民代表的代表性和廣泛性，還可以保障村民代表的合法性，從而使廣大村民信任、認(rèn)同村民代表，并積極配合其工作，讓村民代表深厚的群眾基礎(chǔ)。首先，制度落實，提升村民代表推選的重要性。大部分村莊重村委會選舉，輕村民代表選舉。村民代表大會是制約村委會權(quán)力行之有效的權(quán)力機關(guān)，因而要把村民代表的推選和村委會換屆放到同等重要的位置?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照《村組法》制定適合本地區(qū)情況的村民代表推選制度，在制度上確保其重要性和規(guī)范性。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給予必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，防止村干部或村委會“一言堂”，剝奪村民的民主權(quán)利。其次，要嚴(yán)格規(guī)范村民代表大會的召集機制。充分發(fā)揮村民代表大會的民主決策作用，擴大召集人的范圍，保證村民代表會議召集主體的多元化。村委會、1/5 的村民代表、村民代表大會會議主席都應(yīng)成為召集和主持的主體。另外，要規(guī)范村民代表會議的召開時間，保證村民代表會議召開的制度化。村民代表會議的召開可以分為定期和不 定期兩種，要著重強調(diào)定期召開制度，避免村民代表會議的隨意化。參考文獻［1］［M］.西安：陜西人民出版社，2009.［2］［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2003.［3］［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2012.［4］程瑞山，［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2013.［5］中國農(nóng)村基層民主與治理研究［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2012.［6］ —解讀村莊治理［M］．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012.［7］張厚安．村民自治：中國農(nóng)村基層民主建設(shè)的必由之路［J］．河北學(xué)刊，2008（1）［8］黃璐．村民自治制度發(fā)展的未來展望［J］．河北師范大學(xué)學(xué)報，2013（2）：134137． 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村民自治；問題；對策村民自治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾建立起來的具有中國特色的基層民主制度。從1980年果作村村委會自發(fā)成立，到1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治取得了顯著成效，在實現(xiàn)基層民主，促進三農(nóng)問題解決，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面都發(fā)揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國范圍內(nèi)的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來，這些問題已經(jīng)影響到了村民自治的進程，我們必須對這些問題進行深入研究并提出對策，否則村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。以下就以民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村為例，對村民自治制度中存在的問題與對策研究作以論述。蘇武鄉(xiāng)地處民勤縣城東郊，2004年底新河、羊路2鄉(xiāng)合并，取西漢民族親善大使中郎將“蘇武”之名，更名為蘇武鄉(xiāng)。蘇武鄉(xiāng)轄26個行政村，183個村民小組，7627戶，31114人，總面積235平方公里。2012年農(nóng)民人均純收入達到3000元。西湖村屬于蘇武鄉(xiāng)行政村之一。一、村民自治的含義和發(fā)展歷程（一）村民自治的含義關(guān)于村民自治的含義，很多學(xué)者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。”[1]而白鋼，趙秀玲則認(rèn)為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)外更應(yīng)該強調(diào)自尊、自愛和自由的精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權(quán)，是認(rèn)識和評價村民自治發(fā)展程度的一個重要尺度”。[3]黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應(yīng)該做為村民自治的一個基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。（二）村民自治的發(fā)展歷程從1983年，中國開始實行全國范圍的改革開放，在城市里推行各項富民政策的同時，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。這項制度不僅打破了集體經(jīng)濟對農(nóng)村經(jīng)濟的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。自從實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調(diào)，公益事業(yè)無人關(guān)心等問題，迫切需要一個新興的村民組織，在這種狀況下村委會應(yīng)運而生，拉開了農(nóng)村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會自發(fā)成立直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規(guī)范的自發(fā)的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經(jīng)過試點地區(qū)的實踐性試驗開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎(chǔ)。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學(xué)術(shù)界對于村民自治的關(guān)注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩(wěn)步前進與大面積推廣。到1990年全國一半以上的農(nóng)村都實施了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，為村民自治提供了強有力的法律依據(jù)，村民自治在我國的蓬勃發(fā)展已經(jīng)指日可待。二、村民自治中存在的問題（一）選舉問題要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治的基礎(chǔ)和前提。村委會成員的選舉直接關(guān)系到村委會對農(nóng)村的管理，關(guān)系到各種促進農(nóng)村發(fā)展的活動是否能順利開展，是村級權(quán)力的集中點。正因為如此，選舉方面出現(xiàn)了很多問題，需要我們研究解決。選舉模式問題在村民自治的前提下，村民委員會不再是由黨組織和上級直接確定，也不再是由少數(shù)人醞釀，協(xié)商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。村民選舉基本上已經(jīng)確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競爭選舉的原則，村委會的海選和公開競爭已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉的發(fā)展趨勢。但是由于村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》雖然明確規(guī)定了由有選舉權(quán)的村民直接提名村委會成員，可是并未規(guī)定如何提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額，這樣在“海選”時同一個人可能被選為多種候選人，這時就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領(lǐng)導(dǎo)展開“工作”、進行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應(yīng)有的意義。行政干預(yù)問題按照有關(guān)法律規(guī)定，村民委員會是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會是指導(dǎo)、幫助和支持的關(guān)系?？墒窃诂F(xiàn)實中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導(dǎo)等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會看成推行政令的下屬機構(gòu)，過分的干預(yù)村委會的選舉。造成有少數(shù)的村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設(shè)法干預(yù)村委會的選舉，例如對選舉結(jié)果不滿意時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么找借口不予批準(zhǔn)，重新安排選舉，或者不再經(jīng)過選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農(nóng)民對村民自治就失去了信心，產(chǎn)生厭選情緒，對于村委會干部的工作不予配合甚至加以抵制，農(nóng)村的工作就很難開展下去。賄選問題所謂賄選是用金錢或其他物質(zhì)利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達到自己多得選票而當(dāng)選的目的。自從實行村民自治以來，賄選問題就已經(jīng)存在。但以各種不正當(dāng)方式拉攏村民投自己票的現(xiàn)象在各個村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。[4]賄選現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響著農(nóng)村民主化的進程，多數(shù)賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對于農(nóng)村建設(shè)是有百害而無一利的。（二）村務(wù)公開問題政務(wù)公開改革開放30多年來，農(nóng)民的民主意識已經(jīng)有了很大程度的提高，但是由于我國的政治文化長期以來都不怎么注重農(nóng)民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導(dǎo)致農(nóng)民參與政治的積極性并不高。但是農(nóng)民對于涉及切身利益的事情還是相當(dāng)關(guān)心的，對于這類事情能夠表現(xiàn)出強烈的參與的熱情。例如武威市民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村修建一條與外村相連的村級公路以結(jié)束村民無路通才和繞遠(yuǎn)路走的歷史，村民對此積極參加討論，大多數(shù)同意和少數(shù)不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態(tài)度簽字畫押。大多數(shù)村民的擁護使