【文章內(nèi)容簡介】 建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制。整改情形：對于政府付費或可行性缺口補助項目，審核項目初步實施方案中有關項目運營期的產(chǎn)出是否描述清晰；項目是否設置了行之有效的績效考核指標，且績效考核指標與項目實際產(chǎn)出進行了有效掛鉤；項目績效考核指標與政府支出責任之間的關系能否進行合理的量化。整改措施：對于存在以上情況的項目，應該進行相應的整改，在項目具備明確的項目產(chǎn)出及合理的績效考核體系后再申報入庫。政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增。整改情形：審核項目是否約定了在運營初期由政府回購社會資本股權，或是建設期結束后對建設費用一次性結算支付；地方政府是否將財政支出責任過度后移，加劇以后財政支出壓力；地方政府是否將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現(xiàn)早期退出。整改措施：對于存在以上情況之一的項目，應該對政府的具體支付形式重新計算，使PPP項目中政府付費或可行性缺口補助項目采取年金公式、財金[2015]21號付費公式或它們的變形公式，在項目全生命周期內(nèi)的平滑付費。項目建設成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。整改情形：審核政府付費類PPP項目的項目回報機制設置，是否人為地將項目割裂為建設工程和運營維護兩部分，通過所謂的“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，僅將少部分（低于30%）的工程可用性付費與運營績效掛鉤，提前鎖定政府大部分支出責任。整改措施：對于存在此類情況的政府付費型項目，在準備申報入庫的時候，應該對政府付費形式進行修改，將政府對于項目建設工程部分支出金額的至少30%部分也一同納入到運營期的績效考核中。二集中清理已入庫項目各級財政部門應組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項不得入庫情形或存在下列情形之一的項目，應予以清退：（一）未按規(guī)定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。整改情形：審核物有所值評價方法和程序是否按《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）文執(zhí)行，如定性指標是否由六項基本評價指標（權重為80%）和若干補充評價指標（權重為20%）構成、評分標準設置是否與項目相符、是否組織召開專家評審會、專家類型是否全面、評審流程是否合規(guī)、以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據(jù)、測算過程和結果等是否合理正確、信息披露是否充分。審核財政承受能力論證評價方法和程序是否按《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）文執(zhí)行、是否采用定量和定性分析方法、全生命周期財政支出責任識別是否充分、全生命周期財政支出測算是否正確（如運營補貼支出計算公式使用是否正確、折現(xiàn)率和合理利潤率的選取、風險支出的計算是否恰當）、進行財政承受能力評估是否匯總?cè)恳褜嵤┖蛿M實施的PPP項目、是否有進行行業(yè)和領域均衡性評估、PPP項目財政支出占一般公共預算支出比例是否不超過10%。整改措施：在遵循“法不溯及既往”原則下，根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）規(guī)定，對已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的，補充開展“兩個論證”；已開展物有所值評價和財政承受能力論證的，將評價方法和程序整改至合規(guī)。規(guī)定期限內(nèi)整改仍不合規(guī)，項目需清退出庫。（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進展的；尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后財政承受能力已超過10%上限的；項目發(fā)起人或?qū)嵤C構已書面確認不再采用PPP模式實施的。整改措施：出現(xiàn)上述情形，項目應停止采用PPP模式，并在雙方再談判的基礎上，根據(jù)項目特征選擇適當?shù)暮献髂Ｊ?。（三）不符合?guī)范運作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的。整改情形：審核社會資本方為融資平臺公司的PPP項目，核查中標融資平臺公司是否符合國辦發(fā)〔2015〕42號文中對融資平臺公司作為社會資本方參與PPP項目的資格要求，即融資平臺公司是否已經(jīng)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度并實現(xiàn)市場化運營，承擔的地方政府債務是否已納入政府財政預算并得到妥善處置，且明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。整改措施：對于不符合此規(guī)定的中標方融資平臺公司，若其條件成熟，則要求其發(fā)布不再承擔地方政府舉債融資職能的公告，從而以合規(guī)社會資本方繼續(xù)履行PPP項目；若平臺公司因自身原因無法退出政府融資平臺，則地方政府可視情況與其解約，并對項目社會資本進行重新招標。采用建設移交（BT）方式實施的。整改情形：審核地方政府與社會資本簽訂的《項目合同》中是否約定工程建成經(jīng)竣工驗收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價；投資方是否對項目后期的運營負責；政府的支出責任是否與項目后期運營產(chǎn)出績效掛鉤；項目合作年限是否低于10年。整改措施：對于存在以BT方式實施的項目，或與投資方解約并直接退庫，或嘗試將此BT項目轉(zhuǎn)化為PPP模式繼續(xù)操作，例如可將非經(jīng)營性項目與其他經(jīng)營性項目或非經(jīng)營性項目的相關資源開發(fā)權加以捆綁，通過引入社會投資人來轉(zhuǎn)變項目操作模式，使得項目投資模式由BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP模式。模式轉(zhuǎn)變應當依法辦理相應審批手續(xù)，同時應根據(jù)財政部113號規(guī)定進行物有所值評價和財政承受能力論證及驗證，通過驗證的實施方案才能以PPP模式實施。采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的。整改情形：結合《國家發(fā)展改革委關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》(發(fā)改投資〔2017〕2059號)，審核采購文件中是否存在妨礙民營企業(yè)平等參與PPP項目的條款。嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，審核項目招標公告中是否選擇通過公開招標等競爭性方式選擇PPP項目的社會資本方；招標公告中是否設置了超過項目實際需要的注冊資本金、資產(chǎn)規(guī)模、銀行存款證明或融資意向函等條件；是否設置了與項目投融資、建設、運營無關的準入條件；除合法合規(guī)的投標保證金外，是否存在任何其他名義設置投標擔保要求；是否推行以銀行保函方式繳納保證金；是否科學設置了評標標準，綜合考慮了投標人的工程技術、運營水平、投融資能力、投標報價等因素。整改措施：對于存在以上情況之一的項目，若項目正處于采購階段，則應先暫停招標工作，及時修改招標文件，待文件完全符合要求后再開展招標；若項目處于執(zhí)行階段，則地方政府可與中標社會資本協(xié)商轉(zhuǎn)變合作方式或進行解約再重新招標，政府可能需要承擔一定的違約責任。未按合同約定落實項目債權融資的。整改情形：對于已經(jīng)進入執(zhí)行階段的項目，實施機構應根據(jù)項目《PPP合同》核查融資交割情況，審核社會資本同金融機構是否已經(jīng)簽訂了《項目融資協(xié)議》；根據(jù)最新外部環(huán)境看銀行能否按約定進度足額提供貸款；向貸款行征詢是否存在項目債權融資滯后的情況；是否存在項目債權融資不到位的情形。整改措施：對于無法按合同約定落實項目債券融資的項目，應首先督促社會資本方盡可能落實融資責任。對于融資完全無法落實的情況下，則構成社會資本方違約事實，項目應該先退庫，然后重新發(fā)起或者更換操作模式。未按時足額繳納項目資本金。整改情形：審核項目是否按照國家規(guī)定的最低資本金比例要求，按時足額繳納項目資本金；向項目資金托管銀行征詢項目公司是否將資本金按時足額存入?？顚?；由于項目資本金的最低比例要求是銀行放貸的必要條件之一，因此也可通過向項目貸款行征詢放款情況來印證項目資本金的繳納情況。整改措施：對于未按時足額繳納項目資本金的項目，應首先督促社會資本方盡快落實資本金到位責任。若社會資本方已無能力落實項目資本金，則項目應直接退庫，另行重新發(fā)起。以債務性資金充當資本金。整改情形：“項目資本金非債務性資金”是針對項目公司本身而言，而不是針對社會資本方資金來源而言的，主要審核項目資本金是否存在基金名股實債和股東借款這兩種情況。資本金具體核查方面，應首先檢查項目資本金=項目注冊資本？（1）若項目資本金=項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在基金名股實債的情況。審核技術路線——首先查看項目資本金資金來源有無基金？若有基金，則進一步查詢基金與項目公司是否簽訂了相關《補充協(xié)議》。（i）若簽訂了《補充協(xié)議》，則查看相關協(xié)議中是否存在項目公司對基金的保底承諾；是否存在項目公司大股東及其關聯(lián)方的股權回購安排；基金收益是否與項目經(jīng)營相關；基金是否參與項目經(jīng)營管理。存在以上情況之一，則證明此基金為名股實債型，相應部分的項目資本金為債務性資金，不合規(guī)。（ii）若沒有簽訂相關《補充協(xié)議》，則通過查看基金與項目公司所簽訂《股東協(xié)議》、《基金合伙協(xié)議》、《募集說明書》、《基金章程》、《投資協(xié)議》等文件，看是否存在與（i）類似的情況發(fā)生。若存在，則此基金同上為名股實債型，不合規(guī)。（2）若項目資本金≠項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在股東借款的情況。審核技術路線——首先查看項目是否存在資本金缺口？（i）若項目資本金=項目注冊資本金+資本公積，則項目資本金合規(guī)；（ii）若項目資本金≠項目注冊資本金+資本公積，則需要項目方針對此資本金缺口部分提供合理說明，主要核查雙方是否簽訂了《股東借款協(xié)議》，這可通過查詢《股東合同》、公司章程、《PPP項目合同》、外部融資協(xié)議、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料進行佐證。若存在以上情況之一，則證明此資本金缺口部分為股東借款，相應部分的項目資本金為債務性資金，不合規(guī)。整改措施：對于項目資本金存在名股實債型基金的項目，應首先整改基金的資金結構，保證基金對于項目公司而言全部為股權類資金，不存在債權類資金。若以上整改較難操作，則建議社會資本方另尋自有資金來代替此基金的出資份額。而對于項目資本金存在股東借款的項目，則社會資本方應利用自有資金來代替此股東借款的資金缺口。由第三方代持社會資本方股份的。整改情形：通過項目《股東協(xié)議》、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料，審核中標社會資本是否按照協(xié)議要求足額履行出資義務；社會資本中選后是否自行指定其關聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務；中標社會資本是否與其余外部第三方簽訂了代替出資或者代持股份的相關協(xié)議；聯(lián)合體參與方是否存在只承攬項目施工或設計任務、不實際出資入股現(xiàn)象。整改措施：對于存在以上情況之一的項目，中標社會資本應及時將第三方代持的股份進行回購，并按規(guī)定足額按期履行自己的出資義務。（四）構成違法違規(guī)舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的。由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的。整改情形：實操中通常表現(xiàn)為“帶回購條款的股權性融資”，即社會資本方在將資金以股權投資方式進行投資之前，與政府或其指定機構簽署股東協(xié)議或合資經(jīng)營協(xié)議，由政府或其指定機構承諾在項目合作期內(nèi)，全額將權益投資者持有的股權全部回購的結構性股權融資安排。這種名為股權投入、實為債權融資，最終仍由財政兜底風險，如以信托、基金為主，由于這類資金期限通常為5年，與PPP項目周期1030年期限不匹配，難以做到長期股權投資以及風險共擔，“明股實債”項目比較多。整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP項目合同規(guī)范運作，刪除股東協(xié)議、合資經(jīng)營協(xié)議或其他抽屜協(xié)議中存在回購資本金或政府兜底本金損失的條款，PPP合作雙方也可再談判并重新簽署協(xié)議。政府向社會資本承諾固定收益回報的。整改情形：固定收益回報承諾是指政府明確約定一個最低的或固定的回報率，即非績效考核方式滿足社會資本固定回報的要求，在政府與社會資本PPP項目合同可能出現(xiàn)固定回報條款。整改措施：依據(jù)現(xiàn)行PPP法規(guī)政策，在刪除固定收益回報條款的基礎上，完善項目回報機制，在實施方案和PPP合同里明確績效考核指標體系（包括指標名稱、指標說明、考核標準和付費辦法等），實行績效考核下的政府付費，避免出現(xiàn)固定收益、保底承諾等政策文件禁止事項。政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的。整改情形：（1）承諾函、擔保函等。即政府部門向銀行等金融機構出具對項目公司債務承擔保證責任的性質(zhì)文件，承諾或擔?！氨鞠⑦€款安排”，不符合2014年修訂的《預算法》“禁止地方政府為債務提供擔?！币?guī)定。（2）照付不議合同。對于公益性或準公益性項目，政府部門通常會作為項目公司所生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的采購方，在不問事實上是否收到合同項下的產(chǎn)品的前提下，承諾定期按照最低采購金額支付價款，且價款能夠覆蓋一定時期內(nèi)項目公司的日常經(jīng)營及債務融資本息。項目公司可以將照付不議合同債權作為質(zhì)押品向商業(yè)銀行取得貸款，或?qū)⒃摵贤瑐鶛噢D(zhuǎn)讓給金融機構以獲得資金。（3）差額補償承諾。政府及其部門向項目公司承諾，當項目存續(xù)期內(nèi)運行所產(chǎn)生的收益不足約定的最低收入水平或者不足以償付特定債務融資本息的情況下，由政府方另行支付以達到約定最低收入水平的增信方式。整改措施：及時撤回為項目債務提供任何形式擔保的文件。存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的。整改情形：包括財政部門還款承諾函等增信措施，央企為其他方股權出資提供擔保等