ppp項(xiàng)目運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)及啟示(編輯修改稿)
2025-07-22 22:54 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 目總投資的30%。由此，4號(hào)線公益性部分和贏利性部分的比例被確定為7：3。一方面，該比例劃分在確保地鐵項(xiàng)目作為公共產(chǎn)品的公益性的同時(shí)，吸引了社會(huì)資本，擴(kuò)大了資金來(lái)源。另一方面，降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，使得社會(huì)資本有利可圖，進(jìn)而達(dá)到雙贏的目的?！ ∑浯危眱r(jià)機(jī)制體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則。北京市政府在引入香港地鐵時(shí)對(duì)票價(jià)做了規(guī)定，票價(jià)定價(jià)為3元起步，但受奧運(yùn)會(huì)影響，出臺(tái)了低票價(jià)政策(2元/人次)，按照出行最短路徑對(duì)票價(jià)進(jìn)行拆分后的票價(jià)僅為1元/次，導(dǎo)致票款收入無(wú)法彌補(bǔ)運(yùn)行成本，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的投資回報(bào)，按照北京市政府與香港地鐵簽訂的票價(jià)合同，在低票制情況下，在票價(jià)提高后取消對(duì)票價(jià)補(bǔ)貼，地鐵4號(hào)線的票制體現(xiàn)了香港地鐵與北京市政府風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，保證了社會(huì)資本的投資回報(bào)率?！ ∽詈?，資產(chǎn)租賃模式保證了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理效率，而租金調(diào)整機(jī)制體現(xiàn)利益共享原則。由于項(xiàng)目區(qū)分為公益性和盈利性?xún)刹糠郑⒂蓛蓚€(gè)業(yè)主進(jìn)行投資建設(shè)，為保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理更有效率，雙方約定由特許經(jīng)營(yíng)公司通過(guò)租賃政府方資產(chǎn)的形式，獲得整體線路運(yùn)營(yíng)管理的權(quán)利。此外，合同還設(shè)置了租金調(diào)整機(jī)制，即在項(xiàng)目初期，政府只向特許經(jīng)營(yíng)公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進(jìn)項(xiàng)目盡快成熟。而在項(xiàng)目成熟期，當(dāng)實(shí)際客流超出預(yù)測(cè)客流一定比例，政府投資方將適當(dāng)?shù)奶岣咦饨?，避免特許經(jīng)營(yíng)公司利用公共財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生超額利潤(rùn)。反之，若客流低于預(yù)測(cè)客流一定比例或者政府定價(jià)低于測(cè)算的平均人次票價(jià)，政府投資方會(huì)適當(dāng)?shù)臏p免租金，增強(qiáng)項(xiàng)目抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力?！ ∑涠?，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間。目前，我國(guó)PPP尚處于探索階段，法律制度體系尚未完善，公用事業(yè)、交通設(shè)施等的定價(jià)機(jī)制均處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中，此外還存在其他不可預(yù)期的動(dòng)態(tài)變化。由此，雙方在合同訂立時(shí)既要充分考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的實(shí)際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對(duì)穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置關(guān)于合同條款變更(諸如期限變更、內(nèi)容變更、主體變更等)的靈活調(diào)整機(jī)制、重新談判觸發(fā)機(jī)制及爭(zhēng)端解決機(jī)制，為未來(lái)合同執(zhí)行預(yù)留調(diào)整及變更空間?！ ?4)合同履行：政府方與社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神 在合同履行過(guò)程中，政府方和社會(huì)資本方均需遵循契約精神。政府方方面，基于具有監(jiān)管方和合作方的雙重身份，其在合作中往往占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，政府方較社會(huì)資本而言更容易出現(xiàn)信用問(wèn)題。其拒絕履行合同、單方面變更合同條款等行為，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的優(yōu)惠政策、補(bǔ)償機(jī)制等發(fā)生變化，進(jìn)而使項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)發(fā)生困境。如在鳥(niǎo)巢案例中，合作中多環(huán)節(jié)均出現(xiàn)政府變更合同條款的狀況，包括重大建筑設(shè)計(jì)變更、商業(yè)配套大幅減少等，大幅增加成本的同時(shí)加大投資回報(bào)的不確定性。此外，在運(yùn)營(yíng)階段，由于對(duì)公益性和免費(fèi)的呼聲漸高，地方政府面臨的輿論壓力較大，社會(huì)資本按原計(jì)劃經(jīng)營(yíng)很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，PPP模式以失敗告終。此外，我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作中還面臨政府更迭引致的政府履諾風(fēng)險(xiǎn)。如南方某工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理長(zhǎng)項(xiàng)目，合同約定園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費(fèi)用，但由于園區(qū)管委會(huì)主任更迭，結(jié)算周期改為半年，由此對(duì)項(xiàng)目公司資金鏈造成較大壓力。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)從“大政府，小市場(chǎng)”到“小政府，大市場(chǎng)”的轉(zhuǎn)變?nèi)杂新L(zhǎng)路，而PPP模式則從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的合作者和監(jiān)督者，并嚴(yán)格遵守契約精神。社會(huì)資本方方面，其亦應(yīng)合理合法地利用既定合同框架下的優(yōu)惠政策，積極履行項(xiàng)目出資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理等方面的承諾，促進(jìn)項(xiàng)目順利推進(jìn)。 (二)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目 案例選取 根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》定義，城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指“有明確收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠夠完全覆蓋投資的成本的項(xiàng)目”，政府可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，采取“建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交(BOT)”和“建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)移交(BOOT)”等模式推進(jìn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有一定的公益性、競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性等特點(diǎn)，表明在資產(chǎn)使用過(guò)程中具有一定正外部效應(yīng)，資產(chǎn)具有一定的收費(fèi)基礎(chǔ)，收費(fèi)機(jī)制決定在資產(chǎn)的使用過(guò)程存在競(jìng)爭(zhēng)性，但資產(chǎn)的使用具有非排他性，由于項(xiàng)目具有一定的公益性，因此價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制市場(chǎng)化程度較低，政府根據(jù)成本收益的關(guān)系對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的區(qū)分并不是絕對(duì)和一成不變的，而是可以隨著具體環(huán)境條件的變化而變化，政府根據(jù)需要，通過(guò)制定特定政策提高產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格等可以提升經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)系數(shù)，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可變成經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?！ ∫罁?jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠PPP項(xiàng)目，具體情況參加下表?！ ”?：杭州灣大橋PPP項(xiàng)目 表5：廣州西朗污水處理PPP項(xiàng)目 案例分析 基于上述案例，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目引入PPP模式需要注意以下幾點(diǎn)： (1)項(xiàng)目選擇：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制，長(zhǎng)期看可形成穩(wěn)定的投資回報(bào) 在選擇經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目開(kāi)展PPP的過(guò)程中，確保社會(huì)資本回報(bào)率對(duì)于PPP的開(kāi)展起著十分關(guān)鍵的作用?！ ?duì)于西朗污水項(xiàng)目，項(xiàng)目資產(chǎn)是污水處
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