【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 和公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)的精神，進(jìn)一步為PPP推波助瀾。,江新,49,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,二 初期探索階段，部委推動(dòng)為主,（2）點(diǎn)燃熱情：43號(hào)文倒逼地方尋找出路 另外，預(yù)算法新規(guī)注重績(jī)效，要求“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”，對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)能力提出了更大的挑戰(zhàn)，并且，PPP項(xiàng)目中涉及財(cái)政性資金支付的，均應(yīng)依法納入預(yù)算，并應(yīng)經(jīng)人大審批，規(guī)范財(cái)政資金使用流程，提高財(cái)政資金的使用效率。,江新,50,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,二 初期探索階段，部委推動(dòng)為主,（3）財(cái)政部推動(dòng)：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項(xiàng)目。 2014年11月和12月，財(cái)政部和發(fā)改委分別頒布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》和《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》從項(xiàng)目操作流程、創(chuàng)新金融支持等多層次多角度指導(dǎo)PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施，標(biāo)志著PPP正從理論走向?qū)嵺`。2014年12月，財(cái)政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢(xún)培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等，并公布首批示范項(xiàng)目，共計(jì)30個(gè)，總投資規(guī)模約1800億元。示范項(xiàng)目是由各省財(cái)政部門(mén)推薦，財(cái)政部組織專(zhuān)家評(píng)審選出的，涉及 軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等 多個(gè)方面，以存量項(xiàng)目為主，且多已投入運(yùn)行。,江新,51,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,二 初期探索階段，部委推動(dòng)為主,（3）財(cái)政部推動(dòng)：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項(xiàng)目。 2015年4月，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，要求財(cái)政部門(mén)在識(shí)別和測(cè)算PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任后，采用定量和定性分析方法進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。“通過(guò)論證”的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。“未通過(guò)論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。希望借助于此，規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP 可持續(xù)發(fā)展。,江新,52,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,二 初期探索階段，部委推動(dòng)為主,（4）發(fā)改委推動(dòng)：聯(lián)合國(guó)開(kāi)行引導(dǎo)開(kāi)發(fā)性金融支持PPP。 2015 年3月，發(fā)改委聯(lián)合國(guó)開(kāi)行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，要求加強(qiáng)與開(kāi)發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，及時(shí)共享PPP信息，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目融資和建設(shè)中存在的問(wèn)題和困難，旨在充分發(fā)揮好開(kāi)發(fā)性金融在增加公共產(chǎn)品供給的作用，充分利用開(kāi)發(fā)性金融的引導(dǎo)示范效應(yīng)，為融資工作的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。 總體來(lái)看，新PPP在這個(gè)階段真正的出生了，簽約量從無(wú)到有，邊際改善很大，與此同時(shí)，各地也開(kāi)始大規(guī)模的收集匯總 PPP項(xiàng)目，為下一步的發(fā)改委項(xiàng)目庫(kù)做準(zhǔn)備。但這個(gè)階段主要還是發(fā)改委和財(cái)政部從部委層面各自為戰(zhàn)，中間產(chǎn)生了很多部門(mén)協(xié)調(diào)的問(wèn)題，也直接觸發(fā)了接下來(lái)政策的進(jìn)一步升級(jí)。,江新,53,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng),2015年5月到2015年11月，加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)。 2015年5月是近幾年中國(guó)宏觀(guān)政策的一個(gè)重要拐點(diǎn)。 4月底政治局會(huì)議對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷發(fā)生重要變化，首次提出“經(jīng)濟(jì)下行壓力較大”，整個(gè)宏觀(guān)政策的重心開(kāi)始從供給收縮向需求擴(kuò)張轉(zhuǎn)移，穩(wěn)增長(zhǎng)的權(quán)重明顯上升。從5月開(kāi)始，國(guó)務(wù)院各部委開(kāi)始積極落實(shí)中央的穩(wěn)增長(zhǎng)要求，而PPP作為43號(hào)文之后地方政府最重要的融資方式之一，自然不可能缺席這場(chǎng)穩(wěn)增長(zhǎng)盛宴。,江新,54,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng),（1）PPP小“基本法”：六部委聯(lián)合發(fā)布特許經(jīng)營(yíng)管理辦法。 2015 年4月，財(cái)政部、發(fā)改委、住建部等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，于2015年6月1日起施行，是現(xiàn)有PPP立法中效力層級(jí)較高的?！掇k法》明確界定了特許經(jīng)營(yíng)的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了財(cái)政預(yù)算制度對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的約束、項(xiàng)目前期融資方案的制定和創(chuàng)新融資渠道，并規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。在特許經(jīng)營(yíng)與PPP的關(guān)系上，官方的解釋是特許經(jīng)營(yíng)只是PPP的一種模式，大家雖然把這個(gè)《辦法》 稱(chēng)為PPP基本法，但嚴(yán)格意義上講，這只能 算是一個(gè)PPP小基本法。,江新,55,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng),（2）首次登上常務(wù)會(huì)：國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推廣PPP。 2015年5 月13日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣PPP模式時(shí)明確表示，在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，推廣PPP模式，是當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動(dòng)投資增長(zhǎng)的有效手段。并特別提出支持地方政府與金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立基金，用好稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)資金、轉(zhuǎn)移支付等手段，多措并舉吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的投資與運(yùn)營(yíng)管理，自此，PPP成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的主要著力點(diǎn)。,江新,56,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng),（3）“里程碑”文件：三部委齊推PPP指導(dǎo)意見(jiàn)，放開(kāi)融資平臺(tái)限制。 2015年5月，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》，并由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)，這是中央層面專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP出臺(tái)第一份重磅文件，這成為觸發(fā)PPP加速爆發(fā)的一個(gè)里程碑式文件。,江新,57,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng),（3）“里程碑”文件：三部委齊推PPP指導(dǎo)意見(jiàn)，放開(kāi)融資平臺(tái)限制。 《意見(jiàn)》的內(nèi)容并無(wú)太多新意，主要是系統(tǒng)闡釋了推廣PPP的重大意義，并對(duì)實(shí)施過(guò)程中的總體要求、制度體系、實(shí)施路徑、政策保障、組織實(shí)施進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目推廣實(shí)施。但值得一提的是，《意見(jiàn)》放開(kāi)了融資平臺(tái)參與地方政府PPP項(xiàng)目的限制，規(guī)定已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。,江新,58,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng),（4）項(xiàng)目大潮來(lái)襲：發(fā)改委推出PPP項(xiàng)目庫(kù) 2015 年5月，發(fā)改委在其門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上開(kāi)辟PPP項(xiàng)目庫(kù)專(zhuān)欄，公布首批推介項(xiàng)目，共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元，涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。如果說(shuō)半年前，財(cái)政部的示范項(xiàng)目是試水，那發(fā)改委便開(kāi)始大刀闊斧推廣PPP，明確標(biāo)明項(xiàng)目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，吸引社會(huì)資本聯(lián)系參與。 值得注意的是，在讓地方上報(bào)PPP項(xiàng)目庫(kù)的過(guò)程中，被43號(hào)文憋壞了的地方政府開(kāi)始瘋狂的包裝PPP項(xiàng)目。很多地方把很多過(guò)去的難點(diǎn)項(xiàng)目包裝成PPP混入項(xiàng)目庫(kù)，各地一時(shí)掀起了PPP推介的浪潮，PPP開(kāi)始異化為一種融資模式。,江新,59,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng),（4）項(xiàng)目大潮來(lái)襲：發(fā)改委推出PPP項(xiàng)目庫(kù) 總體來(lái)看，從2015年5月中央的頂層設(shè)計(jì)明確之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。第一，幾個(gè)代表性的省市先后召開(kāi)PPP簽約大會(huì)進(jìn)行集中推介、招標(biāo)和簽約，簽約規(guī)模急劇攀升。第二，簽約的好項(xiàng)目越來(lái)越多，一些經(jīng)典項(xiàng)目產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)，形成良性循環(huán)，加快了簽約速度。第三，一些地方開(kāi)始成立地方性的 PPP引導(dǎo)基金，真金白銀的刺激了PPP發(fā)展?？傮w來(lái)看，由于政策陸續(xù)突破，前期積累的 好項(xiàng)目多，而且問(wèn)題還未充分暴露，PPP各方還 處于蜜月期，所以PPP經(jīng)歷了發(fā)展最快的一段時(shí) 期。,江新,60,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng),（4）項(xiàng)目大潮來(lái)襲：發(fā)改委推出PPP項(xiàng)目庫(kù) 好項(xiàng)目落地 首單PPP城際高鐵項(xiàng)目簽約，濟(jì)青高鐵濰坊段PPP招標(biāo)大獲成功 2015 年6月8日，作為中國(guó)高鐵首單、濰坊首次PPP項(xiàng)目，濟(jì)青高鐵濰坊段沿線(xiàn)土地征收拆遷43億元PPP項(xiàng)目，在招標(biāo)階段成功吸引到400億社會(huì)資本投標(biāo)，為 PPP項(xiàng)目的推廣打響了頭炮。最終，成功通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，在11家社會(huì)資本中選定了一家社會(huì)資本。中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行及其合作資本方成功中標(biāo)，復(fù)星、中信民營(yíng)資本敗走首單高鐵項(xiàng)目。,江新,61,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng),（4）項(xiàng)目大潮來(lái)襲：發(fā)改委推出PPP項(xiàng)目庫(kù) 地方集中推廣 重慶市敢為人先，集中簽約1300億PPP項(xiàng)目，改革全面推開(kāi) 重慶作為改革的先行者，一直敢為人先。在PPP項(xiàng)目的推廣上也不例外，按照黃奇帆的計(jì)劃：2015年到2020年由政府導(dǎo)向的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有18000 億元，其中8000億元以PPP模式實(shí)施，也就是從2015年到2020年的6年期間，平均每年有1300億元的PPP項(xiàng)目推出。 2015年7月27日，重慶市已完成2015年33個(gè)總金額為1300億元的PPP項(xiàng)目集中簽約。其中重慶中國(guó)建筑[0.38% 資金 研報(bào)]集團(tuán)有5個(gè)PPP合作項(xiàng)目與重慶市政府達(dá)成意向協(xié)議，分別是軌道交通九號(hào)線(xiàn)、重慶沙坪壩鐵路樞紐綜合改造工程、曾家?guī)r嘉陵江大橋、白居寺長(zhǎng)江大橋、郭家沱長(zhǎng)江大橋。由此可見(jiàn)，基建投資作為穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，依然是PPP項(xiàng)目的主力軍。,江新,62,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng),（4）項(xiàng)目大潮來(lái)襲：發(fā)改委推出PPP項(xiàng)目庫(kù) 資金引導(dǎo) 首只地方PPP基金，發(fā)改委批復(fù)河南1000億PPP發(fā)展投資基金 2015 年7月，發(fā)改委批復(fù)河南投資集團(tuán)籌備PPP發(fā)展投資基金，總規(guī)模1000億元，這是全國(guó)第一只獲得國(guó)家批復(fù)的PPP基金。1000億元PPP發(fā)展投資基金是母基金，以撬動(dòng)更多的社會(huì)資本。依據(jù)《河南省PPP開(kāi)發(fā)性基金設(shè)立方案》，基金將按照優(yōu)惠的資金成本給PPP項(xiàng)目提供資本支持。對(duì)于新增項(xiàng)目，基金按照項(xiàng)目公司中政府出資部分的30%給予資本金支持，總投資在10億元以下(含)的單個(gè)項(xiàng)目最高支持2000萬(wàn)元，總投資超過(guò)10億元的項(xiàng)目最高支持5000 萬(wàn)元。對(duì)于存量項(xiàng)目采用PPP模式改造的，基金按不超過(guò)項(xiàng)目總投資的5%～10%給予支持，最高不超過(guò)5000萬(wàn)元?；鸩捎霉蓹?quán)為主的方式投入PPP項(xiàng)目。 在此之后，各地紛紛成立地方性的PPP基金。,江新,63,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng),（4）項(xiàng)目大潮來(lái)襲：發(fā)改委推出PPP項(xiàng)目庫(kù) 融資破題 最高人民法院首次指導(dǎo)案例判定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押 PPP 項(xiàng)目公司沒(méi)有資產(chǎn)所有權(quán)和土地的質(zhì)押權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資一直是個(gè)國(guó)際通行的方式，但在中國(guó)并沒(méi)有明確的規(guī)定。2015年11月，中國(guó)人民共和國(guó)最高人民法院指導(dǎo)案例53號(hào)的判決結(jié)果明確顯示特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)可作為應(yīng)收賬款予以質(zhì)押，至此，對(duì)于PPP項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)能否質(zhì)押的爭(zhēng)議終于得以解決，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押破題，有利于解決對(duì)特定項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)能否質(zhì)押及收益權(quán)質(zhì)押實(shí)現(xiàn)方式的爭(zhēng) 議，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì) 押貸款業(yè)務(wù)并促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資有積極指導(dǎo)意義。,江新,64,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,四 攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo),2015年12月至今，攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)，提質(zhì)增效為主 2015年下半年P(guān)PP瘋狂簽約近萬(wàn)億，2016年一季度，PPP簽約速度出現(xiàn)一定回落，大概簽約3000多億，主要是經(jīng)過(guò)前期PPP模式的快速發(fā)展和項(xiàng)目的逐步落地，一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。 第一，財(cái)政部和發(fā)改委之間的機(jī)構(gòu)沖突，雙方都有一套PPP的班子和項(xiàng)目庫(kù)，都希望主導(dǎo)政策的制定。 第二，招投標(biāo)法和政府采購(gòu)法的沖突，有些政府付費(fèi)或部分付費(fèi)的PPP工程項(xiàng)目同時(shí)適用這兩部法律，而這兩部法律在 “兩標(biāo)合一標(biāo)”等核心問(wèn)題上存在沖突，目前沒(méi)有上 位法的情況下，無(wú)法裁決。,江新,65,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,四 攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo),第三，地方政府信用缺失，把亂七八糟的項(xiàng)目都包裝成PPP，而且招標(biāo)的條件十分苛刻，社會(huì)資本參與意愿不高。 第四，PPP項(xiàng)目質(zhì)量不高，重融資而輕運(yùn)營(yíng)，大部分是走老路，按照明股實(shí)債的方式來(lái)吸引社會(huì)資本，并沒(méi)有在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)效率提升。如果只是追求投資收益，PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本自然沒(méi)有吸引力。 第五，社會(huì)資本參與主體不夠豐富，國(guó)外主要以保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老資金等長(zhǎng)期資金為主，而我們主要拿銀行理財(cái)?shù)榷唐谫Y金對(duì)接，存在期限錯(cuò)配。 隨著這些問(wèn)題的凸顯，中央和地方在這個(gè)階段都開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)一些針對(duì)性的改進(jìn)措施，來(lái)克服PPP落地的瓶頸， 提高PPP的項(xiàng)目質(zhì)量。,江新,66,第二章 中國(guó)PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理,四 攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo),（1）以獎(jiǎng)代補(bǔ)，支持規(guī)范運(yùn)作，保障項(xiàng)目質(zhì)量 2015 年12月，財(cái)政部發(fā)布《