【文章內(nèi)容簡介】 期順利執(zhí)行王小郢項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計對接了國際國內(nèi)資本市場的要求，符合水務(wù)行業(yè)的一般規(guī)律，得到廣大投資人的普遍認可。項目合同中規(guī)定的商務(wù)條件、對權(quán)利義務(wù)和風險分配的約定比較公平合理，協(xié)議條款在執(zhí)行過程中得到了很好的貫徹，為項目順利執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。(四)踐行契約精神對PPP項目的執(zhí)行至關(guān)重要王小郢項目迄今已運作十年，在此期間，政府每月及時足額與項目公司結(jié)算水費，嚴格按照法規(guī)和協(xié)議要求進行監(jiān)管，并按照協(xié)議規(guī)定的調(diào)價公式對水價進行了四次調(diào)整()。此外，雙方還參照協(xié)議精神完成了提標改造等一系列工程。合肥政府和項目公司對契約精神的踐行保障了項目的長期執(zhí)行。江西峽江水利樞紐工程項目一、項目概況（一）項目背景江西峽江水利樞紐工程位于贛江中游峽江縣，控制流域面積約62710平方公里，是贛江干流上一座以防洪、發(fā)電、航運為主，兼 有灌溉等綜合利用的水利樞紐工程。水庫正常蓄水位 米，防洪 高水位 米，總庫容 億立方米，防洪庫容 億立方米，電站裝機 36 萬千瓦，船閘設(shè)計為 1000 噸級。工程建成后，南昌市 的防洪標準可由 100 年一遇提高到 200 年一遇，贛東大堤防洪標準 可由 50 年一遇提高到 100 年一遇，每年可增加 億度清潔電能，改善樞紐上游 77 公里航運條件，并為下游 33 萬畝農(nóng)田提供可靠的 灌溉水源。（二）項目進展江西峽江水利樞紐工程概算總投資 992,216 萬元，其中，中央 預(yù)算內(nèi)投資定額補助 288,000 萬元，江西省省級財政負責安排113,700 萬元，其他渠道落實資金 590,516 萬元。該工程于 2009 年 開始施工準備，2010 年樞紐主體工程開工。2013 年，順利通過了 一期下閘蓄水階段驗收，首臺（9機）水輪發(fā)電機組具備發(fā)電條件，如期實現(xiàn)了工程控制性節(jié)點目標。2014 年，三期圍堰完成拆除施工，18 孔泄水閘全部投入度汛過流。目前，9 臺發(fā)電機組全部并網(wǎng)發(fā)電，累計發(fā)電量超過 億度，發(fā)揮了防洪、發(fā)電、航運等綜合效益。二、項目運作模式（一）建設(shè)管理體制2003 年，江西省人民政府委托江西省水利廳負責組建峽江水利 樞紐工程項目法人。2008 年，江西省人民政府成立了江西省峽江水 利樞紐工程領(lǐng)導(dǎo)小組。2009 年，江西省水利廳在江西省峽江水利樞 紐工程管理局的基礎(chǔ)上組建江西省峽江水利樞紐工程建設(shè)總指揮 部，作為項目法人，負責工程建設(shè)管理。（二）合作機制為了解決資金缺口問題，經(jīng)江西省政府同意，將水電站從樞紐工程中剝離出來，通過出讓水電站經(jīng)營權(quán)為整個工程項目籌措建設(shè) 資金。2009 年，省水利廳制定了《江西省峽江水利樞紐工程水電站 出讓方案》，出讓水電站經(jīng)營權(quán) 50 年。江西省峽江水利樞紐工程水電站出讓采用邀請招標方式。省水 利廳同時向江西省投資集團公司、中國電力投資集團公司、中國華 能集團公司、中國葛洲壩集團股份有限公司、大唐國際發(fā)電有限責 任公司、新華水利水電投資有限公司、華潤電力控股有限公司、中 國國電集團公司等 8 家有投資意向的發(fā)電企業(yè)發(fā)出了《江西省峽江 水利樞紐工程水電站出讓洽談邀請函》，邀請上述投資商與省水利 廳就峽江水利樞紐水電站出讓進行投資洽談。中國電力投資集團公 司以最高報價 億元獲得水電站經(jīng)營權(quán)。2010 年，經(jīng)江西省政府授權(quán)，江西省水利廳與中國電力投資集團公司江西分公司、江西省水利投資集團公司簽署《江西省峽江水利樞紐工程水電站出受讓合同》，出讓水電站經(jīng)營權(quán) 50 年，受讓方 出資 億元在工程建設(shè)期內(nèi)支付。受讓方依法成立項目公司——江西中電投峽江發(fā)電有限公司，其股東單位包括：（1）中國電力 投資集團公司江西分公司，持有項目公司 80%的股權(quán)；（2）江西省 水利投資集團公司，持有項目公司 20%的股權(quán)。項目法人與項目公 司按照機組投產(chǎn)時間逐臺簽署《機組交接書》，負責收取水電站出 讓款和水電站資產(chǎn)移交事宜；項目公司與江西電力公司簽署《購售 電合同》，負責結(jié)算售電收入。三、借鑒意義（一）以工程經(jīng)營性功能和設(shè)施積極吸引社會資本水利工程往往兼具公益性和經(jīng)營性，為促進社會資本獲得合理 投資回報，可充分利用工程的經(jīng)營性功能和設(shè)施，積極吸引社會資 本投入，彌補整個工程建設(shè)的資金缺口。該工程通過將經(jīng)營性較強 的電站經(jīng)營權(quán)部分剝離出來，科學確定了社會資本的參與范圍，有 助于更好吸引社會資本參與工程建設(shè)運營。（二）采用特許經(jīng)營方式籌集項目建設(shè)資金出讓水電站經(jīng)營權(quán)的方式對社會資本具有較強的吸引力，與政府作為項目法人貸款融資方式相比，這一融資模式不僅能夠較好解 決峽江水利樞紐工程建設(shè)資金不足問題，同時也大大減輕了政府在償還建設(shè)期貸款利息、財政貼息等方面的支出壓力。（三）通過邀請招標擇優(yōu)選擇社會投資主體選擇好項目投資主體是建立政府與社會資本合作（PPP）機制的關(guān)鍵。江西省水利廳在招標過程中，向多家有投資意向的發(fā)電企 業(yè)發(fā)出邀請函，通過投資洽談、競爭性報價等方式選擇中標企業(yè)，體現(xiàn)了高效、經(jīng)濟、公平的特點。（四）簽訂多項合同文本明確權(quán)責利關(guān)系規(guī)范、嚴謹?shù)暮贤谋臼且?guī)范雙方權(quán)利義務(wù)、建立激勵約束機 制的有效形式。該項目在推進過程中，有關(guān)利益主體之間簽訂了水電站出受讓合同、發(fā)電機組交接書、購售電合同書等多項合同，明 確了利益主體間的權(quán)責利關(guān)系，有助于項目的順利實施和運營。酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目一、項目概況（一）項目背景酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)城區(qū)集中供熱項目是酒泉市委、市政府確定的 惠民實事之一。項目實施之前，酒泉城區(qū)大部分區(qū)域采取小鍋爐分散供熱方式，供熱質(zhì)量和能力得不到保障。酒泉市委、市政府高度 重視，研究提出分段建設(shè)、分段經(jīng)營、分段管理、分段收益的經(jīng)營模式和先接后并、平穩(wěn)過渡的工作原則。該項目于 2009 年啟動，于 20142015 供暖季開始前完成。PPP 模式在酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)集中 供熱項目建設(shè)中得到了較好的應(yīng)用，并取得了預(yù)期的效果。（二）建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模酒泉城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱工程設(shè)計以國電酒泉熱電廠兩臺330 兆瓦發(fā)電機組作為供熱主熱源； 公里，新建中繼泵站及調(diào)度中心 1 座，新建換熱站 9 座，改 建換熱站 34 座，設(shè)計供熱面積達 888 萬平方米?？偼顿Y約 億 元。（三）項目實施過程酒泉市政府于 2009 年 6 月批準《酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)供熱工程實施總體方案》，確定按照政府主導(dǎo)、企業(yè)投資、行業(yè)監(jiān)管、特許經(jīng)營的方式，充分利用熱電聯(lián)產(chǎn)項目的供熱能力，進一步整合城區(qū)熱源，優(yōu)化供熱結(jié)構(gòu)，推行集中供熱，提高供熱質(zhì)量，改善城市環(huán)境質(zhì)量，促進城市供熱規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化發(fā)展，為城市居民提供優(yōu)質(zhì)高效、清潔環(huán)保的供熱服務(wù)?！犊傮w方案》同時確定國 電電力酒泉發(fā)電有限公司負責熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)供熱工程的建設(shè)、運營 和管理，是酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)供熱工程的主體運營商。以此為基 礎(chǔ)，酒泉市政府與國電電力發(fā)展股份有限公司進行了多輪接洽，最終于2012 年 5 月簽訂協(xié)議。項目建設(shè)進展順利。2010 年 5 月熱源及管網(wǎng)改造工程開工，2011 年底完成投資 億元，建成一級供熱管網(wǎng) 24 公里，改建換熱站 1 座，實現(xiàn)集中供熱面積 23 萬平方米；20122013 萬平方米；20132014 年度接供面積 萬平方米。截 至 20142015 年度供熱期，本項目已基本達到了設(shè)計的 888 萬平方 米的供熱面積。二、運作模式（一）合作模式項目采用 BOT 方式建設(shè)運營，在收益機制上，以政府定價、使用者付費為主，在特定情況下政府予以補貼。在合作模式上，政府方——肅州區(qū)政府授予社會資本方——國電電力酒泉熱力有限公 司酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)集中供熱工程的特許經(jīng)營權(quán)，并負責工程建設(shè)過程中涉及到的供熱資源整合、清產(chǎn)核資、設(shè)施改造等工作；國電電力酒泉熱力有限公司按照《酒泉市城市供熱管理辦法》、《酒泉市城市供用熱監(jiān)督管理暫行辦法》和市政公用設(shè)施管理的有關(guān)規(guī)定，承擔熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)集中供熱設(shè)施的安全運行、保障、維護管理 職責，為居民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，服從供熱行政主管部門的監(jiān)管。建設(shè)、規(guī)劃、公安、民政、人防、交通、房管、公路等各相關(guān) 部門根據(jù)各自職能配合做好道路開挖恢復(fù)、交通指揮協(xié)調(diào)等事宜，做好道路安全防護警示標志、標牌設(shè)臵，確保車輛和行人安全通行； 電信、移動等通訊企業(yè)和相關(guān)單位根據(jù)施工地段地下管線的產(chǎn)權(quán)歸屬，協(xié)助建設(shè)單位做好管線交叉穿越。（二）資金來源酒泉市政府負責籌措資金 億元，從 2012 年起三年內(nèi)全部 歸集到位，2012 年 6 月底前到位 8333 萬元，2013 年 4 月底前到位8333 萬元，2014 年 4 月底前到位 8333 萬元，其余 億元資金由 國電電力發(fā)展股份有限公司投資；2012 年度工程啟動資金 1 億元，由酒泉市政府擔保，國電電力酒泉熱力有限公司通過銀行分期分批貸款解決。（三）建設(shè)運營項目建設(shè)。為保證項目整體在設(shè)計、建造、進度和質(zhì)量等方面的完整性，同時為避免工程銜接以及建管、協(xié)調(diào)等復(fù)雜問題，該項目由國電電力酒泉熱力有限公司代表國電電力發(fā)展股份有限公司 負責組織建設(shè)，市政府成立項目領(lǐng)導(dǎo)小組進行協(xié)調(diào)、監(jiān)督。項目運營。根據(jù)《酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目合作協(xié)議》規(guī) 定，由國電電力酒泉熱力有限公司作為一級運營商負責提供熱源及一級管網(wǎng)的運營和管理，換熱站出口閥門至終端熱用戶的二級熱網(wǎng)系統(tǒng)，由肅州區(qū)政府確定二級運營商負責管理維護和運營，并按照 適用法律和合作協(xié)議規(guī)定獲取熱費收益。項目移交。特許經(jīng)營期結(jié)束后，肅州區(qū)政府接受資產(chǎn)并履行經(jīng) 營管理權(quán)，合理調(diào)配利用資源，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)效益。（四）價格機制市政府與國電電力發(fā)展股份有限公司的焦點之一就是在政府 合理補償機制下，社會投資機構(gòu)能為社會提供優(yōu)質(zhì)的運營服務(wù)，既 達到規(guī)定的建設(shè)標準和技術(shù)服務(wù)標準，同時自身還能獲得一定的利潤。雙方約定政府根據(jù)當期煤、水、電以及集中供熱系統(tǒng)運行維護 等成本核定供熱價格。由于市場等因素造成企業(yè)所收取熱費無法盈 利時，按照國家《關(guān)于建立煤熱價格聯(lián)動機制的指導(dǎo)意見》相關(guān)規(guī) 定，實施煤熱價格聯(lián)動機制，以本地第四季度煤價為基準，以不少 于一年為聯(lián)動周期。當煤炭價格漲幅達到或超過 10%時，市政府將 根據(jù)規(guī)定相應(yīng)調(diào)高熱價或給予補貼，保證國電電力酒泉熱力有限公 司的合理利潤；相反，當煤炭價格跌幅達到或超過 10%時，在相同 聯(lián)動機制下，政府也將調(diào)低熱價。（五）風險機制風險類型本項目在建設(shè)運營時面臨如下風險：一是政策風險，主要是政策變更或法律變更給項目帶來的不利影響；二是金融風險，主要是 國家金融環(huán)境發(fā)生變化、通貨膨脹、匯率或利率變動對項目融資和運營帶來直接或間接影響；三是建設(shè)風險，工程項目建設(shè)過程中遇到的影響項目安全、質(zhì)量和工期等的風險，主要包括圖紙變更、設(shè)計變更、原材料和設(shè)備等不能及時到位、征拆拖延、出現(xiàn)重大安全 質(zhì)量事故、工期延誤及不能按時完工等；四是經(jīng)營風險，項目運營 過程中由于各種原因引起的風險，主要包括各級供熱運營商因經(jīng)營 管理不善所導(dǎo)致的收入減少、成本增加等風險；五是市場風險，存 在煤、電、水價格波動等帶來的風險，主要包括熱費收取，能源價格上漲等；六是環(huán)境風險，為滿足環(huán)境保護法規(guī)相關(guān)要求而增加的 支出或是由于違反法律法規(guī)要求造成環(huán)境污染或破壞而承擔的額 外費用和賠償?shù)?。風險分擔原則PPP 模式下風險分擔的原則主要有：一是風險和控制力一致的原則，即風險應(yīng)該由最有能力控制的或控制該風險承擔的成本最低 的一方承擔，也就是誰可控、誰承擔。二是風險和收益相對稱的原 則，即誰獲取了收益，誰就承擔風險；誰獲取的收益高，誰就承擔較高的風險。根據(jù)實際情況，對不可遇見或各方責權(quán)難以明確辨析 的風險則遵循友好協(xié)商共同解決的原則。風險和收益平衡機制經(jīng)過探索，酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目設(shè)立了以下平衡風險和收益的機制： 一是供熱定價機制。集中供熱工程屬于民生工程，涉及居民的切身利益，因此供熱價格實行政府定價。在投運第一年按照國電電力酒泉熱力有限公司出廠熱價 元/吉焦結(jié)算，二級運營商向居民按照 元/平方米收取熱費。二是風險分擔機制。在風險分擔問題上，政府和國電公司明確了如果超出主熱源規(guī)劃的 888 萬平方米供熱面積以外的熱用戶，接入時按 50 元/平方米收取入網(wǎng)設(shè)施改造費，超出涉及范圍的一級管 網(wǎng)建設(shè)，另行協(xié)商解決。三是資本退出機制。城市集中供熱屬于民生工程，具有公益性，當遇到不可抗力或不可預(yù)見事件對其運營造成嚴重影響時，政府有 義務(wù)介入以保證正常系統(tǒng)安全運行，從而確保城市居民的利益。如 果國電電力酒泉熱力有限公司因為自身經(jīng)營不善、違約等行為導(dǎo)致工程建設(shè)或正常經(jīng)營難以為繼，政府將介入并接管項目資產(chǎn)。三、借鑒價值（一）實施效果PPP 模式在酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目的應(yīng)用，取得了以下效果：一是緩解了政府對城區(qū)集中供熱建設(shè)的融資壓力，為政 府分擔了 43%的投融資壓力；二是提高了城區(qū)集中供熱建設(shè)、運營效率；三是引進了先進的技術(shù)和運營管理經(jīng)驗。（二）示范價值由于該項目是對現(xiàn)有電廠余熱的綜合利用，因此在項目合作對 象上不具有競爭性，此類項目如何有效開展項目采購和交易談判，在當時的政策和程序角度還有可完善之處。但是作為西部地區(qū)開展 的政府與社會資本合作，本項目仍有很多經(jīng)驗可資借鑒。積極尋找雙方戰(zhàn)略契合點本項目是酒泉市一項重要的民生工程，政府方戰(zhàn)略目標在于按 期建成投運，提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，同時深化與央企合作、促 進地方經(jīng)濟發(fā)展；社會資本方目標是加大在酒泉地區(qū)的項目發(fā)展力度，提高投資綜合效益。項目的實施，實現(xiàn)了雙方戰(zhàn)略契合，在解 決酒泉市城區(qū)供熱能力不足、促進節(jié)能減排的同時，國電電力酒泉 發(fā)電有限公司實現(xiàn)了發(fā)電余熱有效地利用，提升了總體收益，實現(xiàn)了政府和企業(yè)的雙贏。及時完善配套制度本項目是酒泉市在供熱領(lǐng)域首次大規(guī)模引入社會資本，具有很強的探索性。為確保工作有效推進，酒泉市先后出臺了多項配套政策，如：《酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)供熱工程實施總體方案》、《酒泉市城市供熱管理辦法》、《關(guān)于進一步理順酒泉市城區(qū)供熱管理相關(guān)工 作意見》等。這些制度為項目依法依規(guī)正確實施起到了保駕護航作用。做好信息公開由于項目實施范圍廣、周期長，對群眾生產(chǎn)生活產(chǎn)生一定影響。酒泉市政府注意信息公開，在做好項目宣傳的同時，及時向社會公 布項目進展，為項目實施創(chuàng)造良好外部環(huán)境。