【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 未擔(dān)保的養(yǎng)老金基金、就業(yè)基金或者社?；鹜顿Y失?。ㄐ⊥顿Y者的社會(huì)保護(hù)） 中央銀行債務(wù)違約（外匯合同、貨幣保護(hù)、資產(chǎn)負(fù)債表平衡） 私人資本逆流的緊急救助 剩余環(huán)境破壞、賑災(zāi)、軍用籌資以及其他 、結(jié)構(gòu)與管理研究 平新喬（ 20xx）援引 Brixi 的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣對(duì)四種類別負(fù)債進(jìn)行了進(jìn)一步闡述，探討了國(guó)際公認(rèn)方法治理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效性。他還針對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣設(shè)計(jì)了“財(cái)政對(duì)沖矩陣”（ Fiscal Hedge Matrix)，并且提出在不同假定條件下的相關(guān)預(yù)算制度改革。 劉尚希、趙全厚（ 20xx）按照 Brixi 政府負(fù)債分類方法對(duì)政府負(fù)債規(guī)模進(jìn)行了考察。他認(rèn)為，從流量和存量?jī)蓚€(gè)方面來看，政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)是非常重，制度的內(nèi)部缺陷是其形成的主要原因。劉尚希（ 20xx）認(rèn)為，政府既是經(jīng)濟(jì)主體又為公共主體。他利用分析框架進(jìn)一步說明私人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)會(huì)產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。他提出了 Brixi 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣的不足，認(rèn)為其不能顯現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的大小。他還指出了我國(guó)制度下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)特征。 （四）創(chuàng)新與不足 本文試圖在如下幾個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新： ，本文不僅用財(cái)政學(xué)理論對(duì)地方政府負(fù)債問題進(jìn)行分析，而是將綜合運(yùn)用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)等相關(guān)理論對(duì)地方政府負(fù)債存在的問題進(jìn)行多層次、多角度分析。 ，將盡可能采用最新和權(quán)威的數(shù)據(jù)資料，綜合應(yīng)用資料和數(shù)據(jù)搜集、實(shí)證分析與規(guī)范分析、理論分析與實(shí)踐相結(jié)合、定性分析與定量分析相結(jié)合、數(shù)學(xué)模型分析等方法，深度剖析地 方政府負(fù)債規(guī)模的影響因素，探討地方政府負(fù)債的最適規(guī)模，提出防控我國(guó)地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的合理化建議。 由于我國(guó)地方政府對(duì)負(fù)債信息基本都不予公開，很難查找到相關(guān)真實(shí)數(shù)據(jù)，給文章實(shí)證分析帶來了一定難度。 二、 中國(guó)地方政府債務(wù)的相關(guān)概念及統(tǒng)計(jì)口徑及歷史與現(xiàn)狀 4 （一）地方政府債務(wù)的分類與統(tǒng)計(jì)口徑 我國(guó)地方政府債務(wù)的形式紛繁復(fù)雜，多種多樣。在研究我國(guó)地方政府的債務(wù)問題時(shí)，各級(jí)地方政府債務(wù)至少應(yīng)包括以下五個(gè)層次的內(nèi)容： （ 1） 地方政府的債務(wù)收入 它是地方政府各職能部門通過信用手段取得的財(cái)政收入，是地 方政府的債務(wù)收入。 （ 2） 地方政府擔(dān)保的收入 它是指地方政府提供擔(dān)保的機(jī)構(gòu)、單位或企業(yè)的各種借款或發(fā)行的債券，包括經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，由國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位以政府專項(xiàng)預(yù)算等作擔(dān)保的各種借款。 （ 3） 地方政府的欠款和掛賬 這主要是指名為欠款和掛賬實(shí)為赤字的地方政府必須加以彌補(bǔ)的債務(wù)。 （ 4） 準(zhǔn)地方政府債務(wù) 這類債務(wù)主要是指地方政府職能部門所屬機(jī)構(gòu)或單位舉借的用于地方公共支出的債務(wù)。 （ 5） 地方國(guó)有企業(yè)難以償還的債務(wù)和某些金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁 地方國(guó)有企業(yè)作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人主體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其債務(wù)理應(yīng)由企業(yè)自行承擔(dān)，不構(gòu)成地方政府債務(wù)的內(nèi)容。但 由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府實(shí)際上還沒有徹底割棄與國(guó)有企業(yè)的資金軟約束關(guān)系。在企業(yè)因種種原因不能償債時(shí)，財(cái)政往往需要擔(dān)當(dāng)企業(yè)債務(wù)償還的角色。 參照 Hana Polackova Brixi 對(duì)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的劃分方法，結(jié)合我國(guó)地方政府債務(wù)的實(shí)際情況，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的主要形式歸納如下： 表 2 我國(guó)地方政府債務(wù)矩陣 債務(wù) 直接債務(wù) 或有債務(wù) 顯性債務(wù) 項(xiàng)借款 、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等款項(xiàng) 位、個(gè)人的借款 （工程款、公務(wù)員和教師工資、出口退稅欠款等） 、供銷等企業(yè)政策性掛賬 5 隱形債務(wù) 社會(huì)保障缺口 、欠債或損失掛賬 的收益率承諾 （二）地方政府債務(wù)的歷史 我國(guó)近現(xiàn)代地方政府債務(wù)發(fā)端于晚清時(shí)期，發(fā)展迅速，歷經(jīng)北洋政府、國(guó)民政府、革命根據(jù)地和新中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期等幾個(gè)階段。近代地方政府債務(wù)上百年的 發(fā)展歷程與我國(guó)內(nèi)憂外患的社會(huì)背景、經(jīng)濟(jì)金融的歷史變遷、封建社會(huì)集權(quán)統(tǒng)治的瓦解、中央與地方關(guān)系的嬗變等緊密相連。新中國(guó)建立初期的地方政府債務(wù)則是與加快社會(huì)主義建設(shè)相聯(lián)系的。 （三）地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀 20xx 年 6 月 20 日 ,中國(guó)銀行間隔夜拆借利率最高達(dá)到史無前例的 30%?！?銀行間隔夜拆借利率 ” 反映銀行之間借貸成本 ,根據(jù)公開的數(shù)據(jù) ,近年此項(xiàng)利率往往不到 3%。而審計(jì)署日前發(fā)布地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告顯示 ,36個(gè)地區(qū) 20xx年底債務(wù)余額共計(jì) ,比 20xx年增加 ,增長(zhǎng)了 %。 從債務(wù)資金運(yùn)行的各環(huán)節(jié)看，我國(guó)地方政府債務(wù)管理主要呈現(xiàn)以下基本特征。 ，決策不嚴(yán) 由于缺乏國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)范，各級(jí)地方政府的舉債決策分散，有的項(xiàng)目舉債決策權(quán)在發(fā)改委，有的分散在各主管部門，有的則由舉債單位自行掌握。通常，舉債決策缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃，舉債規(guī)模不受限制，債務(wù)決策更多體現(xiàn)的是行政長(zhǎng)官的意志。舉債主體更多地考慮如何更方便快捷地籌集資金，在總體上缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和嚴(yán)格的舉債項(xiàng)目可行性論證，較少考慮償債能力和財(cái)政承受能力，通常沒有事先落實(shí)償債資金來源，集中貸款的現(xiàn)象普 遍存在。 ，使用效率不高 我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的是分散而不是國(guó)庫集中支付的政府建設(shè)資金支出管理體制，有限的財(cái)政資金被條條塊塊切分到各個(gè)主管部門，然后由這些部門使用和管理，從而造成在政府性項(xiàng)目建設(shè)上，各部門既管資金、又負(fù)責(zé)建設(shè)，資金缺口由各部門自行多頭舉債，債務(wù)資金管理各自為政。由于各主管部門的理財(cái)能力普 6 遍不強(qiáng)，債務(wù)資金使用管理不夠規(guī)范，沒有嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制和合同管理制，因此債務(wù)資金在使用過程中面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。 ，管理基礎(chǔ)薄弱 目前各級(jí)地方 政府均缺乏一個(gè)統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)來全面管理地方政務(wù)債務(wù)。盡管地方財(cái)政部門在制度上被明確授予全面管理政府債務(wù)的職能，但事實(shí)上地方財(cái)政部門只對(duì)部分直接由財(cái)政部門償還的債務(wù)，比如國(guó)債轉(zhuǎn)貸、外債、專項(xiàng)借款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款、財(cái)政周轉(zhuǎn)金等進(jìn)行管理，管理也主要限于簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)、資金劃撥、預(yù)算扣款等事后管理和微觀管理。 目前從中央到地方對(duì)于地方政府債務(wù)都采取了一些管理措施，但主要沿用的還是傳統(tǒng)的行政手段，包括政治動(dòng)員、制定償債目標(biāo)、“償債也是政績(jī)”的行政口號(hào)、將償債工作納入各級(jí)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的 業(yè)績(jī)考核內(nèi)容等。通過頒布法律規(guī)章來規(guī)范債務(wù)管理也是我國(guó)部分地方政府近年來采取的一種管理方式。但這些法規(guī)或辦法幾乎都是由地方政府制定并頒布的，法律效力和強(qiáng)制力低，具體執(zhí)行大多進(jìn)展緩慢。 ，償債制度不健全 在償債問題上，不少地方政府存在“能不還則不還”、“能拖則拖”、“新官不理舊賬”的賴賬思想。地方政府通常會(huì)采取各種方式拖延或者逃避債務(wù)。各級(jí)地方政府缺乏真正的償債管理制度。按照要求，有地方外債和國(guó)債轉(zhuǎn)貸的縣級(jí)以上地方政府應(yīng)建立償債準(zhǔn)備金。但事實(shí)上，除了一部分省市級(jí)政府建立起償債準(zhǔn)備金以外 ，大多數(shù)縣級(jí)政府至今仍未設(shè)立。 三、 中國(guó)地方政府巨額債務(wù)形成原因 （一）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求巨大 從國(guó)際上看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展通常都伴隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，而無論是工業(yè)化還是城市化都需要大量的資本投入。我國(guó)作為起步晚、底子薄的發(fā)展中國(guó)家，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化因此被形象地比喻為“兩條腿走路”。在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推動(dòng)下，地方政府紛紛制定了城市擴(kuò)張目標(biāo)。一些地方出現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)“大躍進(jìn)” 7 傾向，急于求成，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，相互攀比，大城市紛紛爭(zhēng)建“國(guó)際大都市”，中小城市紛紛建設(shè) “大城市”，縣鄉(xiāng)則紛紛建設(shè)“小城鎮(zhèn)”。面對(duì)巨大的資金需求，各地政府都不約而同地采取了各種籌資手段，如“土地批租”融資、實(shí)施政府擔(dān)保貸款以及向個(gè)人、單位貸款等，使自身的投融資能力得到了很大提高，以暫緩資金供求的矛盾，從而不可避免地形成了地方政府債務(wù)。 我國(guó)存在著嚴(yán)重的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份和地市，不僅二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，而且交通運(yùn)輸、能源供應(yīng)、郵電通信、工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、水利基本建設(shè)等方面均不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但由于同級(jí)地方政府之 間存在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、政府形象等方面的的競(jìng)爭(zhēng)，這些地方政府在財(cái)政資金維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)都已經(jīng)十分困難的情況下，只能靠舉債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，從而導(dǎo)致政府債務(wù)逐年增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。 （二）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金供給：財(cái)政、金融 (1)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢 ,財(cái)政困難。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢 ,財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本原因?；鶎咏?jīng)濟(jì)發(fā)展緩 慢對(duì)基層政府負(fù)債的影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面 :一是工業(yè)支撐不夠強(qiáng)?；鶎? 缺少投資規(guī)模大、科技含量高、市場(chǎng)前景好、經(jīng)濟(jì)效益高、稅收貢獻(xiàn)多的工業(yè)企 業(yè)。一些改制企業(yè)和新 上企業(yè)由于剛剛起步 ,還處在享受優(yōu)惠政策和涵養(yǎng)稅源期 限內(nèi) ,對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)較小。二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不夠穩(wěn)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后 ,抵御 自然災(zāi)害的能力不強(qiáng) 。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整慢 ,綠色、優(yōu)質(zhì)、高效的農(nóng)產(chǎn)口基地規(guī)模小 , 農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動(dòng)能力弱 ,農(nóng)民增收的步伐緩慢。三是三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化。 低層次和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占據(jù)基礎(chǔ)地位 ,占 GDP 的比重相對(duì)較小 ,特別是房地產(chǎn)、信息、 現(xiàn)代物流等新興的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度慢 ,對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的貢獻(xiàn)作用還不大 ,難以 滿足財(cái)政支出的需要 ,更別說對(duì)減輕地方債務(wù)壓力做出貢獻(xiàn)了。 (2)缺乏穩(wěn)定充足的稅源。 這主要受 中國(guó)縣鄉(xiāng)的地域分布的影響。中國(guó)縣鄉(xiāng)主要分布在農(nóng)村地區(qū) ,基礎(chǔ) 產(chǎn)業(yè)多以農(nóng)業(yè)為主。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期滯后 ,使縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢 ,水平較低。而地方財(cái)政越困難 ,就越傾向于從工商業(yè)獲取財(cái)政收入 ,而工商業(yè)得不到發(fā)展 ,反過來又 8 影響該地區(qū)未來的財(cái)政收入 ,形成惡性循環(huán)。 (3)基層財(cái)政收入增長(zhǎng)后勁不足。 財(cái)政分配一直以來都向城市和工業(yè)傾斜 ,使得農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)良 性循環(huán)受阻 ,導(dǎo)致地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大 ,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得不到根本的提高 , 產(chǎn)業(yè)也無法升級(jí)。 我國(guó)地方政府的舉債主體主要是融資平臺(tái)公司、地方政府部 門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位。其中，以地方政府融資平臺(tái)公司為主。各舉債主體的債務(wù)規(guī)模占總規(guī)模的比重如圖 3 所示。 圖 1 資料數(shù)據(jù)來源：審計(jì)署辦公廳 .全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（審計(jì)署 20xx 年第 32 號(hào)公告）中華人民共和國(guó)審計(jì)署網(wǎng)站 （ 1）地方政府融資平臺(tái)相關(guān)信息不透明，貸款機(jī)構(gòu)不能準(zhǔn)確掌握借款主體的信息。在地方政府負(fù)債中，大多數(shù)的債務(wù)來自國(guó)有銀行、農(nóng)村信用合作社。當(dāng)前，政府不僅存在很多過去的問題需要清理，如前面所述的隱性養(yǎng)老金顯性化的問題，而且產(chǎn)生了很多新負(fù)債也依賴于像銀行借款。 （ 2）我國(guó)地方政府并未成立相關(guān)部門，統(tǒng)一管理融資平臺(tái)，計(jì)算融資平臺(tái)負(fù)債率，對(duì)融資平臺(tái)整體的還款能力進(jìn)行估計(jì)。政府地方政府融資平臺(tái)的主要表現(xiàn)形式為城投公司，僅僅作為政府與貸款者的中介，無項(xiàng)目決定的權(quán)利，且大 多數(shù)都無權(quán)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理與監(jiān)督。 9 （三） 20xx 年金融危機(jī)后的擴(kuò)張政策 20xx 年金融危機(jī)后，地方政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩的壓力，更有了舉債的壓力和動(dòng)力。 另外，由于地方隱性債務(wù)缺乏必要的透明度和健全的約束機(jī)制。地方政府舉債投資興建的一些政績(jī)工程和形象工程大而無當(dāng)，項(xiàng)目現(xiàn)金流回收“量小而且速度慢”，只能不斷挖掘渠道借新債、還舊債。這種新的融資渠道成本更高，地方債務(wù)有可能像滾雪球似的不斷膨脹。 在局部地區(qū)和部分項(xiàng)目領(lǐng)域，仍存在著比較高的風(fēng)險(xiǎn)積累。 四、中國(guó)地方政府巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 （一）樣本數(shù)據(jù)選擇 選取 20xx 年全國(guó) 31 個(gè)省的截面數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，選取的指標(biāo)包括年度債務(wù)額度，地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)率，年度本省 GDP，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率，地方政府債務(wù)依存度，全社會(huì)固定投資總額及社會(huì)消費(fèi)品零售總額 (億元 )。數(shù)據(jù)來自中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，詳見附錄。 其中地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)率等于當(dāng)期債務(wù)增長(zhǎng)額與上期期末債務(wù)余額的比率，反映地方政府債務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)。該指標(biāo)越大，債務(wù)增長(zhǎng)越快，政府承擔(dān)的 債務(wù)壓力越大。反之則相反。 地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率地方政府當(dāng)期期末的債務(wù)余額與當(dāng)年 GDP 的比率，反映地方政府所承擔(dān)的債務(wù)總量相較于總產(chǎn)出的比例關(guān)系。國(guó)際上公認(rèn)的政府債務(wù)警戒線是 60%。該比率大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高。反之則相反。 地方政府債務(wù)依存度，即當(dāng)年地方政府債務(wù)收入與地方政府支出的比重，用于反映地方政府的財(cái)政支出對(duì)債務(wù)的依賴情況。該指標(biāo)越大，地方政府支出越依賴債務(wù)，